《新疆维吾尔自治区科学技术普及条例》立法后评估报告.docx
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《新疆维吾尔自治区科学技术普及条例》立法后评估报告
根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》的规定和自治区人民政府法制办2009年立法工作安排，自治区科学技术厅对《新疆维吾尔自治区科学技术普及条例》进行了立法后评估，并形成了评估报告，现予刊载，供交流。
《新疆维吾尔自治区科学技术普及条例》立法后评估报告
《新疆维吾尔自治区科学技术普及条例》（以下简称《条例》）于2001年7月27日经自治区九届人大常委会第二十三次会议通过并实施。
八年来，《条例》对促进科普事业发展、规范科普工作，发挥了重要作用。
为了贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》的规定，更好地促进科普事业的发展，2009年初自治区人民政府将《条例》的立法后评估工作列入计划，以全面了解和掌握《条例》立法的质量、实施绩效、存在问题，为做好《条例》的修订工作打好基础。
一、评估工作基本情况
（一）评估的目的和标准
对《条例》的立法质量、实施绩效、存在问题、立法盲点及其影响因素等进行跟踪调查和分析评价，并提出评估意见。
为《条例》的修订与完善提供基础素材和理论依据，提高立法质量和立法水平。
评估的标准主要有：
一是合法性，即《条例》的规定是否符合宪法、《中华人民共和国科学技术进步法》、《中华人民共和国科普法》等上位法的规定，与有关的政策法规有无抵触。
二是合理性，《条例》规定的内容是否符合自治区经济社会发展的整体水平，规定的权利和义务是否与有关部门的职责相一致。
三是实效性。
《条例》的各项规定是否得以有效实施并解决实际问题，实施后是否实现预期的立法目的、产生的经济社会效益和公众的反应。
对推进科学和技术知识普及、提高全民科学素质，在规范科普工作、明确各方责任、提高科普工作的整体水平等方面发挥的作用。
四是规范性。
法律概念是否明确，文字表述是否准确、规范，逻辑结构是否严密，是否便于理解和执行。
（二）评估的方法
为了对《条例》实施后的情况进行全面充分的客观评价，依据调研提纲，采取了函调、网调、实地调研和历年资料分析相结合的方法。
一是点面结合。
既选择《条例》执行过程中有典型性的地州进行实地调研，又对全区按提纲进行发函调查。
既掌握全局性，又了解特殊性，以典型指导全区。
二是专群结合。
既组织专家对《条例》的执行情况进行调研，又通过互联网、现场发放调查问卷，征求公众意见。
三是上下结合。
既了解自治区各级领导机关和部门执行《条例》的情况，又深入基层掌握《条例》执行中存在的问题。
通过调研评估，总结《条例》对新疆科普工作的推动作用，又查找《条例》执行中存在的问题，提出具体的修改意见。
（三）评估工作程序
《条例》的立法后评估工作由自治区科技厅组织实施，自治区科协、社科联等有关部门协助。
为了做好此项工作，成立了《条例》立法后评估工作协调指导小组，主要职责是制订评估及修订工作方案，组织评估工作，协调解决评估工作中出现的问题，提出完善修订《条例》草案的建议。
组长由自治区科技厅副厅长夏尔甫丁•夏木西担任，成员有自治区科技厅、自治区科协、社科联的有关领导和工作人员。
同时成立了由法律、科普专家组成的评估专家组，主要职责是参与《条例》立法后评估工作，起草及修改评估报告、《条例》修订草案、修订说明等有关的文字材料。
组长由中科院新疆生态与地理研究所胡文康担任，成员由自治区人大教科文卫委员会、自治区科协、社科联、昌吉州科技局、奎屯市科协等有关同志组成。
一是组织学习了有关的文件，确定了评估工作的指导思想、原则、标准、内容、程序，明确了工作任务。
二是制定工作方案，对评估工作的组织、评估调研时间及方法步骤、调研内容、经费保障等进行了安排。
三是开展了调研。
下发了关于开展《条例》立法后评估调研的通知和调查提纲，对各地州、县市有关部门和单位进行了书面调研，采用网上答题的方法对普通群众进行了书面调研，专家组对乌鲁木齐、克拉玛依、哈密、伊犁、和田等地州市进行了现场调研。
四是进行调研分析，撰写评估报告。
在调研分析的基础上，撰写了《条例》立法后评估报告，组织有关的专家进行了咨询完善。
二、《条例》实施绩效评估
（一）各级政府依照《条例》推进科普工作的意识进一步增强
《条例》颁布实施后，自治区科技厅、自治区科协分别下发学习贯彻的通知，2002年5月自治区召开了第二次科普工作会议上，对《条例》的学习宣传、贯彻落实进一步进行了安排部署。
2004年，自治区人大常委会对《科普法》、《条例》、《新疆维吾尔自治区科协条例》的贯彻实施情况进行了执法检查，加强了基层科普组织建设和经费保障，推动了各级政府和有关部门贯彻落实《条例》的自觉性。
自治区政府届满工作报告、每年的工作报告，都将科普工作列为重要内容。
每年的科技活动周等重大科技活动，自治区党委、人大、政府、政协都派领导出席。
各县市能够将科普工作列为年度工作内容之一。
2002年，自治区科技厅、自治区党委宣传部、自治区科协对在科普工作中做出突出成绩的9个先进集体、172名优秀个人进行了表彰；2005年、2007年对12个优秀青少年科技教育基地进行了表彰奖励；各级政府在科普活动的组织、科普基地的建设、经费保障、人员培训等方面，能够依照《条例》的规定办理。
全区科普事业有了很大的发展（详见附件一）。
（二）科普工作的组织和管理进一步规范
《条例》对科普工作的组织和管理提出了明确的要求，包括：
科技主管部门科普工作的职责，县级以上政府建立科普联席会议制度，各级科协科普主力军的作用，乡镇、街道和各人民团体对科普工作的组织和管理等。
一是科普工作联席会议的协调作用得到了加强。
《条例》颁布实施后，自治区在原有11个部门和单位组成的科普工作联席会议的基础上，增加自治区社科联为成员单位，将社会科学知识的普及纳入了科普的范畴；地州、县市按照条例的规定，成立了科普工作联席会议。
多年来，自治区科普工作联席会议发挥了协调科普工作的作用，共同研究制定科普工作的有关政策，共同策划、组织了科技活动周、文化、科技、卫生三下乡等大型的科普活动。
建立科普联席会议的地州市由2001年的10个增加到2008年的13个；建立科普工作联席会议的县（市）由2001年的不足一半增加到2008年的100%，作用的发挥总体上是好的。
二是科技行政主管部门的职能作用得到了强化。
自治区各级科技行政主管部门按照《条例》的规定履行职责，较好落实了制定政策、部署检查、政策引导、协调服务等工作。
自治区科技厅先后制定或会同有关部门制定了《新疆维吾尔自治区科学技术普及中长期发展规划》等一批配套政策，与有关部门一起转发了《科技部、财政部、国家税务总局、海关总署、新闻出版总署关于印发＜科普税收优惠政策实施办法＞的通知》，并认定了我区首批享受本通知所规定税收优惠政策的综合类科技报纸、科技音像制品、科普基地；在全区普遍实行的市县区党政领导科技进步目标责任制考核工作中，把落实《条例》、推动科普工作纳入考核内容，加以督促和落实；把科普工作纳入自治区科技计划，予以引导和扶持。
《条例》实施后，自治区科技厅发起并组织实施了认定自治区青少年科技教育基地工作，截止2008年，认定了30个基地，并组织成立了青少年科技教育基地协作组，为科普资源的共享作了一些有益的尝试。
县市科技管理部门将科普工作作为主要职责之一，在农村科学知识的普及、先进技术的推广以及城镇科学知识普及方面发挥了主导作用。
三是各级科协在科普工作中的主要社会力量的作用得到了进一步发挥。
《条例》颁布后，各级科协组织不断健全和完善，自治区科协所辖的4个工作委员会中，即有科普工作委员会，普及部为科协职能部门，所属6个事业单位中，5个从事科普工作，管理的自治区级学会、协会、研究会有117个、大专院校科协4个。
地州、县市科协组织健全。
各级科协在科普工作中发挥了重要作用，组织了大量科普日、科技之冬、青少年科技竞赛等经常性的科普活动（内容详见附件一）。
（三）全社会参与科普工作的积极性进一步提高
《条例》规定，科普是全社会的共同责任。
《条例》颁布实施以来，切实调动了全社会参与科普活动的积极性。
政府各有关部门，按照各自的职责，组织开展了大量卓有成效的科普活动，工、青、妇等人民团体在各种科普活动中，发挥了积极作用。
多方位、多途径的科普组织和管理，正是《条例》颁布后，我区科普工作总体保持了向上的发展势头的重要因素。
如每年的科技活动周，2001年，仅自治区科普联席会议成员单位的11个部门的65个单位组织活动，2008年自治区人民政府组成部门中，有23个参与或直接组织科普活动，具体组织活动的单位超过300个，较好地改变了过去仅靠科技部门、科协等少数部门和单位开展科普活动的局面，科技活动周已成为展示科技成就，弘扬科学精神，倡导科学文明的生产生活方式的品牌性科普活动。
（四）科普资源的开发利用得到进一步加强
一是科普公益设施建设得到了重视。
《条例》颁布后，自治区扩建了科技馆。
全区科技馆（中心）发展到34个，总建筑面积66366平方米，展厅总面积21470平方米。
由单位兴建、向公众开放的专题自然博物馆达15个。
2008年，全区社科类博物馆数已达到32个，比2001年增加了9个，基本覆盖了各地州市，其中历史类博物馆为20个，其他为专题博物馆。
2008年，我区已有文化馆（含群众艺术馆）109个，基本覆盖了全区县市；有公共图书馆94个，在多数县市已建有公共图书馆。
此外，在乡镇一级普遍建有文化站，2008年全区建有1051个文化站，其中乡镇文化站941个，全区229镇、624乡（包括43个民族乡）实现乡镇均1个以上。
二是科普传媒得到了较大发展。
科普传媒包含了平面传媒、音像传媒和电子网站等。
我国公众通过传媒获得科技知识和信息第一位的为电视，以下依序为报刊、广播、图书、因特网等。
2008年，新疆电视与广播人口覆盖度为93.5%。
科普类电视节目播出时长为56498小时，比2003年的10332小时增加了近4.5倍；科普类广播节目播出时长为45523小时，比2003年的9553.5小时增加了约3.76倍，这是一个跃升。
在报刊方面，科普期刊达到148种，出版总册数达38.8万册；科技类报纸2008年为5种，占当年报纸总数的12%，发行量为2006年的17.8倍，有了极大增长，全区每100人拥有1份报纸。
在图书方面，2008年出版的科普图书为618种，为2006年的19倍，出版总册数也由2006年的11.26万册上升至2008年的177.27万册，增长近15倍，全区近12人可拥有1本科技图书。
新疆是全国互联网发展较快的地区，科技网站数量达168个。
三是促进了大专院校、科研单位科普资源向社会开放。
从2007年开始试行科研机构和大学向社会开放开展科普活动，并制订《实施办法》，10个单位的39个实验室、科技场馆对外开放，每年累计开放时间不少于30天。
2008年，开放单位达到92个，参观人数达到16798人，取得了积极的影响。
三、现有内容评估
《条例》的立法主体、立法程序、立法目的等均符合有关的规定，与上位法及自治区有关的法规没有冲突；规定的内容与自治区经济社会发展的整体水平相适应，规定的权利和义务与有关部门的职责相符合；名称表达规范，总体结构合理，要素齐全、完备，体例规范；主要制度设计合理。
一是组织管理体系符合国情、区情。
《条例》的第五至第十一条，对县以上人民政府领导、政府科技行政部门主管、科普联席会议协调、各级科协主力军、基层政府对科普工作的管理责任给予了明确。
实践证明，这种管理体系符合国情、区情，所列的机构在科普工作政策制定、组织重大科普活动、经常性的科普活动、营造科普环境、建设科普设施等方面，发挥了重要作用。
二是科普工作社会责任规定合理。
科普工作涉及经济和社会发展的各个方面，其行为主体不同，工作对象各异，必须组织和动员社会各界、各个部门、单位广泛参与，并结合各自的特点，采取多种形式开展科普工作。
因此《条例》第12条规定：
“普及科学技术是全社会的共同责任，社会各界应当积极参与和支持开展科普工作。
”并在第13～20条分别具体规定了各类学校及其他教育机构；各类农牧业技术推广机构、专业技术协会和农业院校、科研机构；各类党政干部培训机构；报纸、期刊、电台、电视台；乡（镇）文化站、广播站；各类教育、科研单位；社区；博物馆、图书馆、文化馆（宫）等公益事业单位；企业；工会、共产主义青年团、妇女联合会等社会团体的社会责任。
三是保障措施比较明确。
条例的第二十一条至二十五条，对科普工作的经费保障、科普设施建设、科普创作和出版发行的优惠政策、保障科普工作者的权益等方面作了规定，明确了各有关方面的责任。
从近年来的实践看，也起了较好的作用，如自治区科普经费，《条例》颁布前一直是0.1元/人，《条例》颁布后，提高到0.2元/人，后又增加到0.26元/人。
但是，随着经济社会的不断发展和国家有关部门出台有关科普工作的政策性文件，《条例》的部分内容，无论是表述上还是内涵上，与科普事业的发展不相适应；部分内容不明确、不准确、不恰当，同时，个别表述不规范。
具体有以下三类十二条。
（一）内容不完善的六条
1．适用对象中未明确城乡基层组织。
农村、城镇社区是经常性科普活动落实的主要对象，人员的组织、科普资源的协调、提供场地等大量的具体组织工作要落实到村民委员会、社区，在《条例》的适用范围中，应作为重点予以明确。
2．对科普工作的性质、原则未作规定。
科普是一项社会公益事业，它的受益者是全体公众或社会。
而市场机制具有惟利性（近利性），因而它是一种非理性的调节，有些经济领域它不愿进入。
在市场经济条件下，企业追求成本最小化、利益最大化和资源利用最大化，必将形成追求短期利益的局面，对科普这样关注长远社会利益公益性事业势必无人问津。
市场机制的惟利性使市场在科普这一公益事业领域内的作用失灵，这就需要政府的介入。
从经济学的角度看，科普作为公共物品，它的社会收益大于个人收益。
如果单纯由企业和个人来办科普，就会出现公共物品提供不足。
因此，科普的性质应是“公益性”，原则应是政府主导，全民参与。
3．对以科普为名从事危害国家安全、有损社会公共利益和他人合法权益的活动未明确禁止。
4．对政府有关部门和单位的责任未作明确规定。
《科普法》对政府有关部门的责任给予了明确，《条例》对县以上人民政府有关部门的科普责任未予强调。
5．对科普场馆和设施的拆迁问题未做明确规定。
第二十三条对科普场馆的建设作了规定，根据近年来的实践和内地省市区的经验来看，对因国家建设需要拆迁科普场馆和设施的，应明确规定“拆迁的同时给予重建，重建的规模、标准不得低于原馆”。
6．对改变科普设施用途的行为处分的规定不准确。
第二十八条规定，“擅自改变科普场所、设施用途，侵占科普场所、设施的，由其上级主管部门责令改正、情节严重的，对直接责任人员给予行政处分”。
科普场所、设施分为两类。
一类是财政资金建设的。
另一类是企业或个人投资建设的。
本条的规定符合第一类的管理，无法对第二类进行约束，因为企业或个人建设科普设施是与其商业利益紧密联系的，一旦其破产或资金紧张，就可能将自有的科普场所、设施挪作他用。
对此种行为，如果加以限制，可能与其它法律相抵触，也与实际情况不符，操作性不强。
另外，对“改变科普场所”用途有违法所得的，在其改正的同时，应没收违法所得，以示惩戒。
（二）部分内容不恰当或表述不规范的四条
7．第九条规定“县级以上人民政府各部门、科普工作联席会议组成单位••••••”，“人民政府各部门、科普工作联席会议组成单位”并列，因科普工作联席会议组成单位中多数是县级以上人民政府各部门，内涵上有交叉。
8．第八条规定“各级科学技术协会应当发挥普及科学技术的主力军作用”。
“主力军”不规范，《科普法》的规定是“主要社会力量”，实际上，科协是科普工作的主要社会力量，从条例本身规定的社会责任来看，还有中小学校、农技推广机构、企业、社区、农村基层组织等一大批社会力量，还有负责社会科学知识科普工作的社科联，因此，应将主力军改为主要社会力量，与上位法相同。
9．第十九条规定，“博物馆、图书馆、文化馆（宫）等公益事业单位应当结合业务工作，开展科普宣传活动。
各类科技馆是开展经常性、社会性科普活动的重要阵地，其场所和设施不得被侵占或者擅自改作他用。
”本条规范的事项应该为，一是财政投入的或享受政策优惠的场馆；二是应明确开放开展科普活动的时间、方式，本条均没有作明确规定。
10．对违犯经费管理制度应予处理的行为罗列不全。
第“二十九条”规定“挪用、克扣、截留科普经费的，••••••。
”将“贪污”遗漏。
造成“挪用、克扣、截留”行为违法，对“贪污”科普经费的行为未予禁止的假象，与我国财经管理法规不相符。
（三）规定的内容不细致或不明确的二条
11．对经费保障的规定弹性太大。
第二十一条规定，县级以上人民政府应当保障科普经费的投入。
各级财政部门应当加大对科普事业投入的支持力度，严格按自治区规定的标准将科普经费列入各级财政预算，专款专用，并随着国民经济、社会事业的发展和财政收入的增长逐步予以增加。
对边远贫困地区科普经费的投入，应当给予照顾。
但是在执行过程中发现，因规定是虚的，落实起来难度太大。
在调研中反应最为强烈就是经费保障问题。
自治区本级科普活动经费拨付额目前为520万元，在国内各省区属较低水平，排在第29位，仅高于西藏、海南，与我区近年来经济发展的水平不是十分适应。
各地州、县市的经费落实情况参差不齐，经费实际到位率不到一半。
相当数量的县尤其是贫困县，科普活动经费严重不足，有的只有办公费，无科普经费，导致无法正常开展科普活动。
12．对兼职科普人员的规定不明确。
第二十条规定，各类教育、科研单位应当支持和组织教育工作者、科技人员参加科普活动。
但是，对怎么支持没有作明确规定，事实上，科技人员从事科普创作和参加科普活动的时间、经费，落实得并不太好，另一方面，不少单位在对工作人员年度考核、业绩评价等工作中，均没有将科普工作列为内容，影响了参加科普工作的积极性和质量。
四、立法盲点评估
《条例》实施八年多来，我区科普事业的发展取得了长足的进步，但是相对于自治区经济社会的发展水平和全国科普事业的发展，《条例》凸显出一些亟待解决的问题。
（一）对民族地区开展科普活动事项未作专门规定。
我区作为民族自治地区，世居民族有13个，语言、文字、习惯都有差异，扶持少数民族聚居地区、贫困地区科普工作，应该作为各级人民政府的重要职责之一。
另外，广西、内蒙古、宁夏等自治区以及少数民族较多的青海、甘肃等省，也在科普条例中对对民族地区开展科普工作作出了具体的规定，实践证明效果是好的。
而我区《条例》在总则、保障章节中只是作了原则的规定，与我区多民族聚居的实际不相符合。
（二）对社会科学知识的普及未作规定。
社会科学知识是全民科学素质工作的重要内容，对帮助人们树立科学的世界观、价值观、人生观和理想信念具有不可替代的作用，对帮助人们掌握市场经济知识、现代管理知识和法律知识具有重要的现实意义。
特别在新疆学习和普及正确的历史、民族、宗教知识，对维护祖国统一，加强民族团结，打击“三股势力”具有特别重要的意义。
《条例》对社会科学知识的普及不管从组织管理、还是对开展社会科学知识普及的社会力量，均没有涉及。
事实上，自治区在社会科学知识的普及方面作了大量的工作，成立了以社会科学研究和宣传普及为主要任务的学术性群众团体――社科联，内设有社会科学普及部职能部门，所属省级学会、协会、研究会100个，民办社科研究机构2个，地州社科联13个。
近年来，自治区社科联所属省级学会和地州社科联在科普工作中做了大量的工作，在地、州、县进行社会科学知识的巡回宣讲，举办了社会科学知识的论坛，出版了系列科普读物等活动。
自治区也从科普经费中划拨给社科联，用于社会科学知识普及。
（三）对公共场所的科普责任未作规定。
实践证明，近年来有关部门利用公园、车站、机场等公共场所开展科普活动，对于增强公众的科普意识，提高科学素养有着潜移默化的作用，效果比较好，对此类科普工作，《条例》未作规定。
（四）对科普工作的交流和资源共建共享问题未作规定。
科普资源共享，是科普事业发展的必然结果。
目前，内地一些省市已开展了此项工作，我区成立的青少年科技教育基地协作组，在科普资源共享方面作了一些尝试，取得了较好的效果。
实践证明，科普资源共享，对提高科普资源的利用率，更好地发挥资源效益，促进科普事业发展，起到很好的作用。
因此应增加“自治区建立科普工作交流和科普资源共享机制，支持和促进国内外、区内外科普工作交流与合作”。
（五）对城镇劳动者和农民工的科普事项未作规定。
《条例》对青少年、农牧民、领导干部的科普作了规定，但是对对城镇劳动者和农民工的科普，无论对管理部门，还是培训机构，都没有明确责任。
五、建议
《条例》的颁布实施虽然取得了良好的效果，但是，鉴于《条例》存在的一些问题，为更好地开展下一步工作，建议对《条例》进行修订，重点从以下几个方面进行完善：
（一）本次修改，主要是对原《条例》的补充和完善。
修改的主要内容分为三类，第一类是新增五条；第二类是在七条款中增加八款新的内容或表述有所改变，使之更加规范；第三类是对条的部分条文进行了合并，或细化，或分类叙述，或将文字作了凝炼。
以下分别作以说明。
（一）新增五条。
1.“各级人民政府应当加强对少数民族聚居地区、贫困地区科普工作的扶持，培养少数民族科普人才，开展各种适合少数民族特点的科普活动。
”
2.第七条“鼓励、支持各类各级科普组织和科技工作者开展科普活动。
鼓励、支持社会力量、个人兴办或捐助科普事业。
鼓励不同领域、不同专业之间开展科普交流、共享科普资源。
”
3.“县级以上人民政府人力资源和劳动社会保障部门应当加强对城镇劳动者科技知识培训、农民工技能培训的管理指导和统筹协调。
职业学校、职业培训机构及其他培训机构，应当面向城镇劳动者开展以就业为导向的科技教育与职业培训。
”
4.“广场、公园、商场、机场、车站、体育场馆、影剧院等各类公共场所的经营管理单位，应当根据各自特点，在所辖范围内的公共场所设立科普宣传栏、橱窗等开展科普宣传。
大型洽谈会、博览会等大型活动的承办单位，应当利用场馆和设施开展相关的科普宣传。
”
利用公共场所开展科普活动，《科普法》有明确规定，结合我们近年来的科普实践，利用公共场所开展科普活动，效果明显，群众容易接受，也好操作。
另一方面，总则中规定，科普是全社会的共同任务，应当包含公共场所的任务。
5.“自治区建立科普工作交流和科普资源共享机制，支持和促进国内外、区内外科普工作交流与合作。
”
（二）新增款的内容。
有七条中新增加了八款。
具体为：
1.第四条增加了“科普是公益事业，应当坚持政府主导、全民参与的原则。
”一款。
2．第十三条，增加了“县级以上人民政府教育行政部门将科普作为素质教育的重要内容，指导学校开展科普活动。
”一款。
规定了教育行政部门在科普工作中的责任。
3．第十四条，增加“县级以上人民政府农业、科技等有关部门应当引导城市科普资源为农村服务。
扶持和帮助建立农业科技试验、示范基地，促进农业先进适用技术的推广、普及和应用。
”
4．第十九条增加“科普场馆应当将服务项目、开放时间、免费或者优惠开放的具体规定，通过
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