西方公共行政理论.docx

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西方公共行政理论

西方公共行政理论

课程名称

西方公共行政理论

教

材

信

息

名称

西方行政学说史

出版社

武汉大学出版社

作者

丁煌

版次

2009年4月第2版

复习范围：

（1）出题形式包括：

单选题、多选题、判断题、名词解释、论述题。

（2）以此复习资料为线索，在此基础上对照和阅读教材，按照复习要点进行复习。

基于题型的多样化，所以复习中要注意掌握好要点，抓住问题的关节点。

（3）此复习提纲所列出的为问题的要点，涉及具体问题、尤其是论述题时还需参照教材中的内容进一步展开论述。

导论西方公共行政理论的产生与发展

第一节西方行政学的产生（p.1-2）

✧行政学与其他领域一样，具有十分悠久的历史。

然而成为一门独立的学科，

则是19世纪末、20世纪初的事情

✧德国学者斯坦因于1865年至1868年发表的七卷本《行政学》著作，首次提出“行政学”一词，但当时的行政学主要是就行政法而言的

✧作为一门独立学科，行政学最早出现于美国，始于威尔逊的“行政学研究”（1887）一文和古德诺的《政治与行政》（1900）一书

行政学产生的背景（p.2-5）：

（1）西方资本主义国家政府职能的扩张和行政权力的扩大，提出了行政学研究的要求

（2）科学管理运动的兴起，推动了行政学的形成与发展

（3）相关学科的理论发展和政府的行政管理实践，为西方行政学的产生奠定了重要的基础

第二节西方公共行政学的发展历程

一、西方公共行政学的创立时期（1887-1918）（p.7）

✧19世纪末，西方主要资本主义国家相继进入了城市化、工业化国家的行列，由此而来的社会和政治问题，使资本主义社会的基本矛盾激化，资本主义政治制度和政府行政管理面临着严峻的挑战

✧原有的行政管理方法不能适应时代的要求，迫切需要一门科学来指导国家行政管理活动，以使政府更好地履行其职能和完成其使命，于是，行政学应运而生

✧公共行政学的创始人：

威尔逊、古德诺

二、西方公共行政学的正统时期（1919-1941）（p.7-8）

✧20世纪20年代至30年代是西方公共行政学发展的“正统时期”

✧视经济和效率为行政管理的基本准则

✧将官僚制度及组织和管理问题作为研究重点

✧试图通过行政现象的科学分析，发现行政管理的原则和规律，尝试为公共行政学确立一个基本的理论模式和学科体系

✧主要代表人物：

韦伯、怀特

三、西方公共行政学的批评与转变时期（1941-1959）（p.8）

✧1929-1933年的世界性经济危机和第二次世界大战，使西方世界各国放弃了传统的庸俗经济学所倡导的自由放任的经济政策，开始了国家对经济和社会的全面干预

✧各国政府在官僚体制、行政权力、行政职能等方面发生了根本性变化

✧正统行政学的理论原则面临挑战，公共行政学研究者对公共行政学的历史发展和内容范围进行了全面探讨，提出了新的观点和主张

✧主要代表人物：

沃尔多

四、西方公共行政学的应用与发展时期（1960s）（p.8-9）

✧20世纪60年代是科学技术大发展时代，系统论、信息论、控制论的应用和发展，极大地促进了管理的现代化，也为公共行政学注入了新的活力

✧公共行政学开始摆脱对政治学的过分依赖，由纯理论研究转向应用研究，成为融多学科的理论方法于一体的综合性学科

✧比较公共行政学的研究极大地促进了行政生态学的快速发展

✧主要代表人物：

里格斯

五、西方公共行政学的挑战与创新时期（1970s）（p.9-10）

✧20世纪70年代，英、美等西方国家的经济陷入“滞胀”的困境，结束了美国历史上第二个经济高速发展时期（1939-1969）

✧公民权运动、越南战争、水门事件、能源危机等带来社会政治问题，使公众对政府丧失了信心

✧现实对公共行政学理论提出了挑战，人们提出新的理论，以取代“旧的传统理论”

✧由美国青年行政学者发起的“新公共行政学”运动在70年代得到发扬光大

✧主要代表人物：

弗雷德里克森

六、西方公共行政学的总结与探索时期（1980s-）（p.10-11）

✧至20世纪80年代，西方行政学已经走过了一个世纪的历程，作为一门学科与专业，其地位已经在争论和探索中得到巩固

✧20世纪80年代以来，行政学理论研究的主要内容是：

1）对本学科历史发展进行回顾和反思

2）“企业家”政府理论的兴起

3）政策科学的繁荣

4）公共选择理论影响深远

✧主要代表人物：

1）“公共选择理论”的创始人布坎南

2）倡导“企业家精神”的奥斯本、盖布勒

3）提出新公共服务理论的罗伯特•登哈特

4）从管理、政治和法律等多元视角探究公共行政戴维•H•罗森布鲁姆

第一章提出与创立时期的西方公共行政理论（p.12-）

✧19世纪末，伴随着西方主要资本主义国家向城市化、工业化国家的迈进，各种社会问题和政治问题相继产生

✧资本主义社会日趋复杂的各种矛盾使得原有的行政管理方法已经不能适应时代的要求，迫切需要一门科学来指导国家行政管理活动，以使政府更好地履行其职能和完成其使命

✧在此种社会历史背景下，作为一门独立学科的行政学被提出

第一节威尔逊的“行政学研究”（p.13-29）

一、威尔逊：

美国杰出的政治学家、行政学家、政治家。

二、威尔逊公共行政学理论的思想渊源与产生背景

1.思想渊源

✧受到来自欧洲大陆尤其是德国行政研究思想的影响

✧斯坦因的公共行政思想

2.社会背景

✧源自对自由放任主义的反动

✧反对政治勾结和政治腐败

✧要求改革政府体制，扩大政府行政职能

✧在民主主义者发起的政治改革运动的社会条件下，威尔逊提出要建立一门独立的行政科学

三、威尔逊公共行政学思想述要（p.16-

✧现代西方行政学的开山之作——“行政学研究”

（一）行政学研究的必要性

✧需要是科学发展的内在动力

✧“社会一旦有技术上的需要，则这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进”

✧“决没有任何一门实用科学，当还没有了解它的必要时，会有人对它进行研究”

✧此前，行政管理被看成是“实用性的细节”，结构问题成为人们关注的焦点，“那时政府的职能很简单，因为生活本身就是简单的”，随着经济和社会快速发展，社会公共事务日益增多，政府职能不断扩大，且更加复杂，更加困难。

因此需要一门行政科学去对行政工作加以“认真而又系统”的调整

（二）行政学的目标和任务

✧“行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。

在这个问题上，我们当中显然需要求得更多的启示；然后只有通过仔细的研究才能提供这种启示。

”

✧行政学的目标和任务：

（1）研究政府的职能和任务是什么－政府应该管什么，不该管什么

（2）研究政府用什么方式、方法进行管理，才能提高行政效率，完成任务

（3）应对行政管理的各个方面展开理论研究，使行政学的理论既有深度又有广度

✧“行政管理学的目的就在于把行政方法从经验性实践的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植根于稳定的原理之上”

（三）行政的实质

✧提出政治－行政二分法，将行政学作为一门独立的学科从政治学中分离出来

“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历”

✧具体体现为：

1）行政管理的问题不属于政治问题

2）行政与政治又密切相关，是政治科学的最新成果

3）行政不是也不应该是一种纯粹被动的工作

（四）行政学研究的历史渊源

✧行政学源于欧洲，是一门外来的科学

✧对之必须加以改造，使之在思想、原则和目标方面美国化

（五）行政学研究方法论

✧运用历史方法和比较方法对不同政府所共有的行政管理规律进行研究

✧世界性的“做什么”永远应该由美国式的“如何作”所支配，以实践为准绳，以本国为核心

（六）人事行政思想

✧“我们必须准备一批更好的官员以充当政府的‘工具’”，“这些人必须同样既接受各种自由形式的考试，也接受技术知识方面的考试”

✧“我们必须有一支受过充分训练的官员以良好的态度为我们服务”，行政领导的素质与影响力对下属行为具有重要作用

（七）行政监督思想

✧行政监督是行政职能得以顺利实施和行政权力得以合理行使的重要保证

✧公众的批评是完全安全并有益的，是不可缺少的，“统治者只不过是被统治者的仆人而已”

总结：

1）深入分析论证了研究国家行政管理和建立行政科学的重要性和必要性

2）揭示了行政学研究的对象和实质，提出了行政学研究的目标和任务，对人事行政、行政监督及行政道德（伦理）等行政学研究的具体内容作了阐述

3）提出行政学研究的方法论原则

4）首开行政科学研究之先河

第二节古德诺的政治－行政二分法（p.29-40）

一、古德诺：

美国著名政治学家、行政学家

代表作：

《政治与行政》

二、主要思想内容

（一）对政治－行政二分法的进一步阐释

✧所有的政府体制中，都存在两种主要的或基本的政府功能：

国家意志的表达和国家意志的执行－即“政治”与“行政”

✧政府机构之间的分工不可能划分得一清二楚

✧政治与行政必须以某种方式取得协调

（二）走向协调道路之一：

政治对行政的适度控制

✧政治必须对行政取得某种形式的控制，此种控制通过法定制度达到。

有时由法外途径（即政党）实现

✧这种控制有一定的限度

✧应该使这种控制扩展到国家意志的表达和执行之间得以协调为止

✧政治对行政的控制应当限于对狭义的执行性机构进行，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都应该保持自己的独立性，不受政治影响

（三）走向协调的道路之二：

行政的适度集权化

✧协调不仅取决于政治对行政的适度控制，还取决于行政权力的必要集中

✧“如果国家意志的实际执行委托给不受任何有效的国家控制的地方政治共同体的话，这种地方政治共同体会通过运用其执行权力，或者某种真正的非执行性的或修正的权力，改变由代表整个国家的机关表达的国家意志，以便使之适应被认为是地方政治共同体的需要”

✧“必须坚持这种集权……不管是从行政效率的观点看，还是从民治政府本身的存在看，坚持这一点都是必要的”

（四）美国走向政治与行政协调的独特道路－法外调节

✧到政府以外的法外制度种去寻找协调机制－即政党制度

✧通过政党挑选立法机构和行政机构成员，由此而恢复有效控制，建立起必要的行政集权

（五）美国加强民主和效率协调的主攻方向－政府体制的改革

✧行政集权体制是政党得以对政府负责、加强民主与效率协调的重要保证

✧有必要对政党的行为作出规范，将政党吸收到法律以内，加以管束，防止政党将自身变成目的

✧为了使政党对人民的意志更加负责任，要“更加经常地使用公民投票的方法”

总结：

1）对政治－行政二分法作进一步阐释，着重对政治与行政的协调关系及如何实现协调提出独到的见解

2）批评美国建国之初某些“神圣”的思想原则

3）把注意点放在影响行政变革的政府制度上

4）并未陷入行政管理的技术性细节中去

5）与威尔逊的研究有相当一致的地方

第二章正统时期的公共行政理论（p.68-）

✧20世纪20年代至30年代是西方公共行政学发展的“正统时期”，这一时期的公共行政学家继承了早期公共行政学的基本信念，将经济和效率视为行政管理的基本准则，将官僚制度及组织和管理问题作为研究重点，力图通过对行政现象的科学分析，发现行政管理的原则和规律，并尝试着为行政学确立一个基本的理论模式和学科体系

第一节韦伯的官僚制理论

一、韦伯官僚制理论的主要内容

（一）权威结构理论与组织类型分析（p.71-74）

1.关于权威（p.71，详见书）

✧分析权威在维持和支配一个社会组织中的作用，指出任何一种组织都是以某种形式的权威作为基础

✧区分权威和权力：

权力是无视人们的反对、强使人们服从的能力；权威则意味着人们在接受命令时出于自愿。

2.三种组织形态（p.71-74）

（1）“神秘化的组织”

✧基于领导者个人的人格，以对个人的崇拜、迷信为基础，领导者显现“超凡魅力”

（2）“传统的组织”

✧习惯成为伟大的仲裁者，从前经常发生的事情被看作是神圣的东西

✧此种组织类型的权威具有世袭性、封建性和绝对性的特点

（3）“合理化－合法化组织”

✧权威的基础是组织内部的各种规则

✧人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系

✧领导者与被领导者在法律地位上具有平等性

●三种组织类型中，传统权威类型效率最差；超凡魅力型过于带感情色彩，并且是非理性的；合理－合法的权威类型才是“理想的官僚制”

（二）官僚制及其特征（p.75-

1.官僚制－指实施管理的社会行政机构，又称为“科层组织”（详见书p.75）

2.作为韦伯理想的行政组织形式，“官僚制”具有以下基本特征（p.75-78）

（1）合理的分工

（2）层级节制的权力体系

（3）依照规程办事的运作机制

（4）形式正规的决策文书

（5）组织管理的非人格化

（6）适应工作需要的专业培训机制

（7）合理合法的人事行政制度

（三）官僚制的优点和缺点（p.78，详见书）

1.优点

•严密性

•合理性

•稳定性

•普适性

2.缺点

✧官僚制犹如一个巨大的铁笼，将人固定在其中，压抑了人的积极性和创造精神，使人成为一种附属品，指挥机械地例行公事，成为没有精神的专家，没有情感的享乐人，整个社会将变得毫无生气

二、对韦伯官僚制理论的评价（p.79-81）

1.社会政治意义

✧在向现代社会过渡的转型期，随着大型组织机构的发展，要求管理的合理化，以为新的资本主义国家政府管理和企业管理提供所需的效率

✧资本主义的发展需要有稳定、严格、精细、可靠的管理，官僚集权组织是可以满足此种需要的组织形式

2.学术意义

✧韦伯是最早对社会生活中的组织现象进行比较系统研究的学者之一，被称为“组织理论之父”

1）提出了对不同组织的性质、形态、特征进行分析的理论框架

2）将组织形态与权威性质结合起来进行分析，是对历史上权力问题研究的重要发展，也为后人研究组织问题指出了重要方向

3）对官僚组织的功能、结构、管理方法进行了比较详细的分析，揭示了行政组织中许多重要的特征和管理原则

4）强调在知识和技能基础上行使控制，为资本主义生产方式上的封建约束提供了理论依据，也为实施科学化管理奠定了必要的基础

5）把行政管理与效率问题紧紧结合在一起，认为行政管理是要最大限度地追求效率，成为重要理论贡献

3.韦伯理论存在的问题

1）是一种高度纯化的理论描述，与现实生活相距较远，现实中不会完全出现韦伯所推崇的理想型的官僚组织

2）对官僚组织的分析偏重于静态研究，过分强调机械式正式组织的功能，忽视了组织运作过程中的实际状态;过分强调层级节制体制，忽视了下级人员的主动性和积极性；过于强调遵守组织规则和各项制度，使组织陷于僵化，缺乏应变能力和弹性

3）偏重对组织内部形态和管理结构进行分析，缺乏对组织与其环境之间相互关系的探讨

4）过分强调专业分工和职能权限划分的意义，忽视了宏观协调以及消除本位主义的问题

5）过于强调人员的稳定，易于导致组织惰性；过于强调年资在升迁中的意义，易于形成论资排辈的不良观念，不利于激发组织成员的工作积极性和服务质量的改善

6）过于强调组织利益和组织效率，忽视了组织成员多方面的心理需求及人性发展

✧尽管韦伯的理论存在上述问题，但他的组织理论对分析组织尤其是正式组织提供了很好的指导原则。

其组织理论博大精深，具有很宽阔和深刻的眼界，具有很强的生命力和持久的影响力

第二节怀特的行政学思想

一、怀特的公共行政学思想

1.怀特：

《行政学导论》

2.怀特的公共行政学思想（p.83-101）

（1）行政学研究的对象和范围（p.83）

✧对国家政府中“市政、邦联或联邦行政的研究”

✧行政中的基本问题：

公务员创造才能的发展、工作的胜任、廉洁、负责、合作、财政、监督、领导资格、纪律以及各级政府的行政程序等

✧国家行政管理的目标：

a）运用物资材料完成国家建设任务

b）行政人员有效地利用财源

c）经济、圆满地完成政务计划

d）增加保障，防止行政权的滥用

核心：

有效的管理，提高效率

（2）行政环境思想（p.83-86）

✧行政环境：

围绕行政活动直接、间接地作用和影响行政管理、行政行为和行政效果的各种因素的总和

✧具体包括：

1）经济环境、政治环境与行政

2）社会环境与行政

3）科技环境与行政

（3）行政组织思想（p.86-89）

——对行政组织体制进行探讨

1）自治型与官僚型

2）中央集权型与地方分权型

3）独立制型与权力汇一制型

✧“政府的行政效率从根本上来说是以行政组织中责任与权力的适当分配为基础的，这是我们必须注意的一条重要原则”，“适当的权力必须与确定的责任同时存在”：

1）法定权力的行使要有立法依据，并根据行政首长的命令行使

2）必须有充分的财源，以适应法定的状况

✧权责分配问题：

1）将同一目标的行政事务、权力和责任归于同一行政部门

2）权责的分配与行政任务相一致，与部门、人员等级相一致

3）权责按区域、行政工作性质、行政方法、行政程序的不同加以分配

✧优良行政组织的标准：

1）能够获得优秀人才；

2）有一致的责任与适当的权力；

3）划分政务官和事务官；

4）设置协调机构专门从事综合协调工作；

5）对组织管理效率进行精确、合理的测量

（4）行政协调思想（p.89-90）

1）精简机构

2）设置协调机关

3）通过精密的协调获得较好的协调结果

4）行政首长的裁定即最后的决定

（5）人事行政思想（p.91-93）

1）人才选拔问题

2）职位分类—分级与工资制定问题

3）职务晋升问题

（6）行政伦理思想（p.93-95）

✧行政伦理指行政人员在行政管理活动中的行为规范的总和，是维持行政管理活动参与者之间合理、正当关系的原则和规范

✧官纪问题：

1）官纪的本质及重要性

2）败坏官纪的因素

3）官纪的基础

4）良好官纪的标志：

良好的人际关系；领导关心下属；重视民主参与

（7）行政法规思想（p.95-97）

✧行政法规是国家机关为了实施宪法和法律、履行行政管理职能、完成行政任务，在其职权范围内，依据法律和法定程序制定和发布的规范性文件的总称

✧政府行政机关享有委任立法权，但有一定的范围和限度：

1）根据法制、宪法和法律行使

2）有授予委任立法权的行政机关方可在规定范围内行使

✧行使委任立法权的限度：

1）环境情况复杂，立法人员不易明了时

2）情况变化须制定或调整条例时

3）情况复杂，具有较强的专业性

4）发生紧急事件或必须采取直接行动时

5）制定行政机关内部的管理条例

（8）行政监督思想（p.97-99）

1）行政监督

2）立法监督

a）确保立法与行政政策的协调；

b）确保政府支出适当；

c）确保行政监督的实施目的真正在于提高行政效率

d）使立法机关了解行政情形，以便采取补救措施

3）司法监督

a）对公务员的司法监督；

b）对普通行政行为及特别行政行为的监督；

c）对行政自由裁量权行使的监督

3.对怀特思想的评价（p.100-101）

（1）肯定的评价

提出了完整的公共行政学的体系，建立了行政学的四个基本假定：

1）行政学具有共性

2）行政学具有实践基础

3）行政的科学化

4）行政是现代政府问题的中心

（2）批评

1）将公共行政学的研究重点转向公共部门内部，转向技术细节

2）丧失了宽阔的历史视野和相对宏观的理论逻辑体系

第三章批评与转变时期的西方公共行政理论

背景：

✧1929-1933年的世界性经济危机和第二次世界大战，使西方世界各国放弃了传统庸俗经济学所倡导的自由放任的经济政策，开始了国家对经济和社会的全面干预

✧各国政府的行政管理在官僚体制、行政权力、行政职能等方面发生了根本性的变化

✧正统行政学的理论原则面对社会的变革，显得苍白无力，某些基本观点、乃至这一学科本身受到怀疑和批评

✧理论上的困境和实践上的挑战，使广大的行政学研究者正视现实、深入实践，提出了许多新的观点和主张，拓宽了行政学的研究视野，深化了行政学的研究内容，西方行政学进入批评与转变时期

沃尔多的综合折中行政观

一、沃尔多：

美国著名公共行政学家

二、沃尔多公共行政学思想的主要内容

（一）对传统行政学的评论（p.196-）

1.传统行政学的一般特点（p.197-198）

（1）接受政治－行政二分法

（2）一般管理取向

（3）通过科学分析来寻求一般原则

（4）强调行政活动的集权化

（5）对“民主”的基本承诺

2.传统行政学的思想框架和哲学基础（p.198-199）

1）传统行政学的价值取向体现在它信奉个人主义、实利主义和平等；体现在它喜爱和谐甚于喜爱冲突；体现在它相信都市生活的优越性以及体现在它把献身科学当做进步的主要工具。

注重手段和方法论，接受并支持现存的政治秩序

2）包含民主使命的概念，信赖基本规律，信奉进步论与循序渐进论。

认为如果政府不能实现较高的工作效率，民主使命则难以完成，因此而寻求反映更高规律和基本道德秩序的行政“原则”；认为进步应该通过一种有计划的管治社会来予以实现；奉行“效率准则”，试图将传统的民主制度与新行政技术的要求协同一致

3）其哲学基础包括实用主义、功利主义和实证主义

3.关于韦伯的官僚制理论（p.199）

1）认为韦伯的官僚制概念是关于正式组织的惟一最重要的陈述，他恰当地将官僚概念同历史、经济生活、技术发展、政治哲学以及社会结构和社会过程有机地联系起来

2）赞同韦伯将官僚制视为与文明本身的发展相联系的看法

3）对官僚组织是否合乎需要保留了意见

4.对传统行政学的批判和评论（p.199-

（1）反对政治与行政二分法（p.199-200）

1）认为传统的政治与行政二分法目的是试图通过使选举产生的官员负责制定政策，而行政人员只是去执行政策，来解决官僚制与民主制之间的冲突，并不符合民主制的理想

2）不赞同效率核心原则

3）认为传统管理运动反对“离心的民主”，试图依靠“集权教条”与“整合原则”解决效率问题，实现“向心的民主”

4）政治与行政二分法还试图解决价值问题，通过政治体系确立价值观，并为行政设定目标。

忽视了行政学应该包括更多复杂现象

5）鼓励行政权力或政治权力之间的合作，而不是分离权力之间的对抗

（2）批评传统行政学的组织范式（p.200-201）

1）批评传统组织理论的理性主义倾向，认为过分强调组织之间的共性或原则，忽视了作为行政的具体性

2）传统的组织理论很难适应具体情境或不断变化的环境

3）传统行政学忽视了组织的非理性的方面、非正式的方面和社会情感方面

（3）批评传统行政学家的所谓“科学”主张（p.200-201）

✧认为传统的行政“科学”主要依靠“事实的堆积”，公共行政应涉及对人的思索和评价，价值观念不能科学地加以探讨，机械的因果原则不适用于人的自由意愿

（4）反对传统行政学家过于重视效率的做法（p.201）

✧重视效率做法的最初目的事想要取代一种说教式的公共行政学研究，然而效率概念本身充满着道德含义，对“技术效率”的追求可以转变为对“社会效率”的追求，效率只有在自觉持有的价值观念框架内才