新LOLF框架下的法国绩效预算改革.docx
《新LOLF框架下的法国绩效预算改革.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《新LOLF框架下的法国绩效预算改革.docx（17页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。
新LOLF框架下的法国绩效预算改革
新LOLF框架下的法国绩效预算改革
作者：
黄严
来源：
《公共行政评论》2011年第4期
黄严，法国先贤祠索邦大学（巴黎第一大学）法律与公共财政管理专业，博士研究生。
感谢匿名评审人的意见。
[摘要]2001年8月1日，法国颁布了新《财政法组织法》（Laloiorganiquerelativeauxloisdefinances，LOLF），明确提出创立以结果和绩效为导向的绩效型公共预算体系，构建以“任务”一“项目”一“行动”为基础的三层级新公共预算框架。
全面介绍了法国绩效预算改革的背景原因与具体内容，分析了其取得的成绩及存在的问题，并提出了相应的应对策略，最后探讨了该改革对中国预算改革的借鉴意义。
[关键词]新LOLF法国绩效预算借鉴
[中图分类号]D523.1[文献标识码]A
[文章编号]1674-2486（2011）04-0101-28
一、导言
法国是一个中央集权的单一制共和政体国家，全国政治结构分为四级，即中央、大区、省、市镇或市镇联合体，其中大区行政长官、省长由中央委派，市长由地方选举产生。
目前法国共有26个大区、100个省、36683个市镇（Rasera，2011）。
在财政体制上，法国实行的是分税制财政体制，整个国家预算由中央预算、地方预算和国家社会保障预算三部分组成，这三类预算分别反映各类行政机构的财政收支情况。
2010年，这三部分支出分别占法国GDP的19%（Baroin，2011）、12%（Gitton，2010）和24%（法国劳动就业与卫生部等，Ministeredutravail，del’emploietdelasanteeta1．，2011），但由于法国社会保障预算的特殊性与单列性，本文所讨论的法国公共预算主要指中央预算及地方预算。
法国公共预算的基本框架是由1959年《财政组织法》确立的，然而随着整体社会经济环境的变化，1959年法令已经越来越不适应法国的财政发展现状，期间虽进行了多次改革，但直到2001年8月1日新《财政组织法》（下文简称新LOLF）颁布才明确提出建立以结果和绩效为导向的绩效预算，历经5年繁复的准备工作，从2006年1月1日起开始执行新方法编制的公共预算案。
这一法国公共财政的根本性改革，给财政预算管理的各个方面都带来了显著变化。
二、法国公共预算体制改革背景及原因
（一）议会要求扩大其公共预算监督权利
1959年法国《财政组织法》规定，在没有重大问题的前提下，议会对国家45项预算进行投票，投票通过的公共预算由政府执行，但下一年度没有作出改变的公共预算内容则可以不通过议会投票而直接被执行。
在这种情况下，中央政府规划出的预算草案，大部分内容不需要经过与议会的协商就能够直接执行，这种方式使得议会对法国公共预算的质疑越来越多。
1958年10月2日通过的法国国家宪法以及1959年1月2日出台的国家预算法规，基于理性议会制精神，实际上削减了法国议会在预算协商及预算批准方面的权利。
政府对于议会在预算批准权上的限制及议会对公共支出处罚权的缺失（1959年法国《财政组织法》第42条）都持续影响了法国议会财经委员会的角色、权利及其投票意愿。
此外，每年财政预算案的辩论过程相对平淡，而各种晦涩的预算文件也并不能对国家公共政策的目标给出任何相关解释。
因此，法国议会对中央政府的高度集权，特别是公共预算的控制权主要集中在法国经济财政工业部表示不满，要求政府将一部分财政预算投票与监督权力归还给议会。
1999年1月，法国议会主席费比乌斯（LaurentFabius）发布了一篇名为《真正的监督：
征更少的税并使公共支出更有效》的报告，同年，法国国民议会发布名为《公共支出效率》的报告，随后，2000年10月，法国参议院主席兰伯特（AlainLambert）又发表了一篇名为《赋予法国一种新的财政法律是政府改革的先决条件》的文章。
在议会高调要求加强对法国公共预算透明度监督的背景下，新LOLF经过8个月的辩论，终于在2001年通过并颁布。
（二）应对财政赤字危机
减少财政赤字是20世纪80年代以来法国预算编制最重要的任务。
1991年至1993年，法国财政出现大量赤字，经济受到严重影响，政府因此出台了《5年法律指南》，以确保5年内公共支出得到有效控制。
法律指南规定，财政赤字减少0.5%，1997年时把赤字控制在GDP的2.5%之内（Auberger，2011），但法律指南规定的目标并未实现，法国的公共财政状况“令人担忧”。
如2005年法国财政预算赤字为550亿欧元，占GDP的2.9%（法国国库司，L’AgenceFranceTresor，2011），且当年法国公共债务与GDP之比上升到66.8%，超过了欧盟《稳定与增长公约》（即criteresdeMaastricht）规定的60%（“Auberger，2011）的上限。
更糟糕的是，在法国的公共债务中，大部分是被用来支付日常的公共行政开支。
（三）新公共管理思潮的影响
从国际环境与欧盟各国的发展情况看，30多年来在各个西方国家现行通用的新公共管理，创立了一种新型政策：
将公司管理模式引入公共部门，把在私营部门通行的一系列管理技术、方法及其绩效评价标准用于公共部门管理中（Bouviereta1．，2010）。
这一政策体现了使政府现代化的意愿，特别是给予了公共管理与监督部门更多策略选择，能更有效地提高公共组织的效率。
由于在私人部门企业中，管理者的责任与自主权、管理效率及绩效结果等是其管理核心，因此，各国政府都在公共管理思潮的影响下不同程度地推进政府有效治理、改善公共财政管理，但法国相对滞后，这就使法国政府认识到进行公共财政改革的紧迫性。
三、法国公共预算体制改革具体内容
法国新《财政组织法》推行以结果和绩效为导向的绩效预算，其目的是纠正原来法国公共财政落后的理念和做法，一方面根据新公共管理模式，使管理者在分配使用国家财政资源上拥有更大的灵活度与责任，并根据结果及绩效导向，提高公共支出的效率，另一方面加强议会的作用，进一步改善公共财政民主制度，使评估和监督成为议会在预算领域工作的重点。
（一）“结果与绩效导向型”公共预算模式
1．新公共预算整体构架设计
第一部新LOLF于2001年8月1日经法国议会投票通过并公告颁布。
历经5年繁复的准备工作，从2006年1月1日起，法国政府按照新LOLF制定了一个新的国家公共预算框架：
首先，国家预算通过“任务”一“项目”一“行动”三个层级的形式呈现出来，并说明每一个“任务”的公共政策性，使得预算可读性更强；其次，国家预算以结果为导向，每一个“项目”都有其项目目标及绩效指标，作为评判该预算“项目”是否达到预定目标的标准，使得预算方案更明确更全面；最后，每一欧元的公共预算支出，不管内容是否改变，都需要通过议会辩论并投票通过，使得预算方案更合法更透明更有公信力。
2006年执行按新LOLF编制的公共预算案之前，法国国家预算是按照公共支出类别来划分的，如：
行政费用，公共投资，国家安全等，共分为850章（Mordacq，2008）。
自2006年起，法国将这些复杂冗长的预算章节进行整合，将国家预算结构转变为三个层级：
“任务”一“项目”一“行动”（图1），并通过“任务”层面体现出所有的国家公共政策，如国家安全、文化、司法、卫生等，同样议会也有权利监督并评估政府为了实施公共政策而花费的公共支出总量。
下面将分别阐述法国新国家预算结构的三个层级：
（1）34个大的公共预算“任务”分别对应国家重要的公共政策。
每一个“任务”都由中央政府创建，由其下级各个不同的“项目”组成，它可以仅与某一个中央部门相关，也可以“跨部门”，即需要几个中央部门之间共同协作完成的“任务”，例如，“高等教育与科研”任务共涉及到6个中央部门（表1）。
议会通过对“任务”的投票来确认国家预算，并可以修改同一个“任务”下不同“项目”之间的公共支出分配比重。
（2）133个公共预算“项目”代表了这些重要公共政策的实施框架。
在一个“任务”中，同一个“项目”只能与某一个中央部门相关，即“项目”是不能“跨部门”的，并且每一个“项目”下面都对应着一系列紧密联系的“行动”。
一个“项目”是一个单一的有上限额度的公共支出拨款单元，并被委托给一个“项目”责任人，该“项目”责任人由与项目相关的中央部门任命。
并且，对每一个“项目”都规定了详细的预算结果目标以及用来评价的各类绩效指标，在一个“项目”中，管理者可以修改“项目”公共支出在各“行动”中的分配比例，以便他们选择最合适的公共支出分配结构来达到既定目标。
（3）620个公共预算“行动”更加详细地描述了其上级的“项目”。
这些“行动”更加具体地告诉了管理者如何使用公共支出，它们是法国国家公共预算资金的支出终点。
在此层面上，每一个具体的公共支出计划就好像正在发生，这对于预算目标的实现起到了更直观的指导作用，使得国家公共政策对应的“任务”以及公共服务的目标变得更加详细精确。
在法国新公共预算体系中，对每一个“项目”都详细规定有其战略计划、预算执行结果目标及绩效指标。
“项目”管理员可以使用其在公共资源分配上的管理灵活性，根据既定目标来更有效地确定公共支出分配格局及引导公共管理。
2．新公共预算各级管理者权责分析
（1）同一公共预算“项目”下不同“款”之间预算资金分配的可互换性。
在新LOLF中，有关对公共预算资金进行整合并制定每个“项目”支出上限，以及在同一个“项目”内不同“款”之间预算资金可以互换的规定，是公共管理与公共行政正常运转最重要的转变因素。
当然，如果要改变预算资金在同一“项目”下不同功能间分配的额度，必须对改变预算资金分配的目标及原因进行书面说明（Bouvieretal．，2010）。
对同一预算“项目”支出总额的限制及不同功能之间预算金额的可互换性，事实上给予了公共预算管理者更多的自主权。
首先，由于公共预算管理者对预算资金的操作自由幅度相对以前来说非常大，因此他可以更自由地实现他所负责的“项目”既定目标；其次，他可以根据自己的意愿对预算资金在各个“款”之间进行“二次安排”，并决定哪种预算支出分配比例最优，比如他有权利将“行政运行类”预算资金转换成“投资类”预算资金，反之亦然。
当然，需要指出的是，这种同一“项目”下不同功能之间预算数目的可互换性并不包括公务人员类经费，即公共预算管理者可以将公务人员经费预算资金用于其他类别的公共支出，比如用于公共投资，但反之却禁止（表2）。
这也是法国为了控制快速膨胀的公务人员支出而推行的一个新措施。
当然，公共预算管理者们只有在达到既定的预算目标时，才能获得上述更大的自主权。
在行动中，管理者必须清楚地理解这些既定的结果目标，将它们实现并交出一份年度绩效报告，而各类绩效指标则用于评估其已完成的管理工作质量。
但在近几年实践过程中，由于总体预算结构不会总是有利于实现同一“项目”下各“款”之间预算分配的可互换性，因此这种可互换性在实际操作过程中可能会受阻。
另外“由于强烈的预算限制，‘项目，负责人通常都被审慎地引导去‘指引’托付给下级预算负责人的预算资金。
这些做法都大大地降低了管理者的行动余地与灵活性。
”国家审计院报告人总结说，“新LOLF的精神很难在一种极其紧张的预算氛围中生存。
这就是为何同一‘项目，中预算分配的可互换性在实践中仍然被应用得很少的原因。
”（法国国家审计法院，Courdescomptes，2008）
（2）关于“项目”负责人。
每一个项目都在一个“项目”负责人的领导下开始实施。
共80位“项目”负责人负责约170个项目，因为在必要情况下每个“项目”负责人都可领导多个“项目”。
例如，在“文化”这个“任务”下，“创造”这个“项目”由艺术创造主管负责；而“与地方政府的关系”“任务”下的“市镇财经考试”“项目”的负责人就是由同时兼任其他三个“项目”的地方政府主管担任的。
值得一提的是这些公共预算管理者都是高级公务员，比如中央行政部门的部长或者秘书长等，但却没有任何法律文字对他们的身份进行规定。
于是这涉及到由国家审计院在2005年预算执行报告中提出的一个问题，即关于“项目”负责人可能潜在的“管理”职责至今还未被具体定义，原因在于他们认为如果管理思想及态度过于标准化与规范化，可能会使得绩效管理过程变得僵化。
从操作层面上看，国家审计院还建议要“通过更详细的方式来定义‘项目，负责人的关键概念、任命条件及其通过中央各部部长委托来签署法律文书的能力”（Courdescomptes，2008）。
但实际上每个“项目”负责人的地位与角色，均由各中央部门的指令函或管理规章进行规定，根据其上级“任务”的不同而各异，且差别较大。
“项目”负责人将公共行政部门与国家公共政策紧密联系起来。
实际上，他们在相应中央部门部长的授权下领导公共预算“项目”，同时被议会的财经委员会所监督。
另外，他们还参与制定其所领导的公共预算“项目”的战略目标，并且，就像前文中强调过的，他们拥有非常大的自主权用以最佳地实现既定目标。
除了对公共预算资金在同一个“项目”中的分配拥有很大的自由权限外，他们还可以组织所拥有的人力资源，因此这也与该部门内的财务总监及人力资源总管密切相关。
最后，当他们认为必要的时候，他们可以将他们所负责的公共预算“项目”划分为不同的可操作型目标，也就是我们下面要阐述的“项目下的可操作型预算”（BudgetsOperationnelsdeProgramme，简称BOP）。
（3）关于BOP负责人。
当公共预算“项目”继续向下级延伸，要么通过不同的行动类别，要么通过不同的各个地方部门，被划分成“项目的可操作型预算”（BOP）。
自新LOLF实施以来，这些BOP的数量在正在逐步减少，2006年为2200个，2007年为2100个，而2010年减少为1900个（Bouvieretal．，2010）。
这些BOP由大约1000名BOP负责人所领导，他们有着与“项目”负责人相同的自主权与资源用以实现规定的目标，但值得指出的是，在同一个BOP内部，预算资金的互换是禁止的。
BOP可以是国家级的、大区区域间的、大区级的或省级的。
它们还可以继续被划分成“可操作型预算单位”（Unitesoperationnelles，简称UO）。
因此，从“项目”到BOP再到UO的流程，实际上是一个从方向型的领导逐步走向具体实施的过程。
（4）新预算管理系统的协调一致性。
上文所阐述的法国新国家预算执行程序，从执行顶端到底层，都通过一条责任链建立在一种很大程度的管理自治体制的基础之上。
这条责任链非常复杂，并且像所有同类系统一样，它需要一种特殊的力量来联结整个系统并使得整个系统的结构及行动都协调一致。
这就是要创立一系列调节与领导机制的原因，这种机制能够让系统中的每一位行动者都参与到从领导决策到具体实施的过程中。
因此，法国新公共预算体系采取了全面完整的协商管理机制，此机制完全颠覆了在法国一直沿用至2005年的严格的垂直的行政级别逻辑。
实际上，这种新流程最重要的内容在于各个级别的预算负责人之间需要共同商定所要达到的目标、具体实施方法以及为了达到既定目标所需要的各种资源。
例如，“项目”负责人会与BOP负责人共同商讨要作出怎样的目标选择，BOP负责人也会用相同的方式与UO负责人共同讨论。
同样，这种协商管理机制也建立于同一个部门中的“项目”负责人与该部门财政总监及人力资源主管之间。
3．新公共预算绩效指标评测体系
法国新公共财政管理体制并不仅仅给予了每位“项目”负责人、BOP负责人或者UO负责人很大程度的自主权，使其能够更加自由地运用及分配资源来达到既定目标，更重要的是这些负责人必须对既定目标负责，同时他们的工作行动与结果将被纳入绩效考核体系中。
这样，从顶层到底层的所有负责人都有了必须达到的公共政策目标结果及其相对应的绩效评价指标，由此形成了法国新公共预算绩效指标的评测体系。
每一个“任务”与“项目”都与既定的结果目标及绩效指标紧密联系，这些目标及指标将会通过《年度预算绩效草案》（ProjetAnnueldePerformance，简称PAP）的形式被上交给议会，并向下传达至BOP与UO级别负责人。
在预算执行完毕后，负责人必须将其达到的结果通过《年度预算绩效报告》（RapportAnnueldePerformance，简称RAP）的形式上交给议会。
在新LOLF框架下的法国新公共预算体系中，公共政策的既定结果目标必须能够通过数字化的评价指标进行衡量，并能表现“项目”重点及策略。
它分别对应以下三个方面：
（1）对于公民：
公民寻求的是社会经济效益，也即公共政策所需要达到的并通过行政部门的执行而体现出的社会经济效益。
（2）对于公共服务使用者：
使用者寻求的是所提供的公共服务的质量。
（3）对于纳税人：
纳税人寻求的是公共管理效率，即要在最低税收的基础上最优使用公共资源。
（二）新公共预算会计系统
2001年出台的新LOLF同时还深化改革了法国新公共预算公共会计系统，它对政府公共账户的透明度以及更好地优化公共成本做出了进一步的规定。
公共预算的会计系统是一个对公共预算信息、管理以及决策起着关键作用的名副其实的重要工具。
新LOLF第27条明确规定，政府必须开设三重维度的新公共预算会计：
（1）预算会计，用于记录公共预算收入与公共预算支出；
（2）政府总会计，是政府执行会计。
于是这里产生了以上两个概念之间的区别，其中政府总会计是用来监督预算管理与预算绩效的工具，是一种与公司会计相同的财政年度会计，于2006年1月1日在法国实施，每年都必须由国家审计院给其出具一份账户证明（新LOLF第58条）；（3）另外，还有一种成本分析会计，目的在于对不同“项目”中发生了的“行动”的成本进行分析。
下面将对上述三种不同维度的公共预算会计的不同功能进行详细的介绍：
1．预算会计
一般预算会计包括关于公共预算操作执行的一系列信息，公共预算的操作根据名为“入账或出账”的体系进行记录，即按照一种“国库”逻辑方式来执行（新LOLF第28条），这种方式在于当发生公共预算收入纳入国库或者当公共预算支出从国库支出的时候，必须在当时记录下所有这些公共预算操作。
2．政府总会计
而政府总会计则建立在不同的原则基础之上，此原则被称为“财产与债务的事实真相”原则（新LOLF第30条）。
建立这个会计的目的在于不仅要记录政府公共预算资金的流动动向，而且还要清点政府财产清单中的不动产部分，例如，政府固定资产、政府债权债务以及政府库存储备等。
因此，政府总会计相当于制定并表现出了政府每个财政年度的资产负债表及其结果。
政府总会计也被称为执行会计，其中所有的预算操作都按照其所附属的那个“执行”名目被记录，而与其纳入国库或者被从国库支出的日期无关。
值得指出的是，政府总会计的记录规则与公司总会计并无区别。
3．成本分析会计
成本分析会计建立的目的是对公共政策成本进行限定，它将对“项目”框架下不同“行动”的成本进行分析。
其原理在于清晰展示完整公共预算成本，是一种重要有效的评估工具。
此外，新LOLF框架下三种维度的公共预算会计必须遵循其合法性及真实性，并有专门的会计证明人对于这三个会计的合法性与真实性进行实时监控并将出示最终的证明报告。
立法机构曾打算区别对待预算操作与会计操作，考虑到：
一方面，国库人账的记录能更好地对应预算执行事实，并保证其可读性与及时性；另一方面，执行预算会计更有利于实现对于预算管理与绩效评估的监督，而且，将执行原则普遍用于预算会计的国家仍然是少数，例如新西兰与冰岛（Bouviereta1．，2010）。
而第三种成本分析会计作为一种解决方式，虽不是最简单的，但却是最合适的。
（三）新公共预算监督体系
从尊重公共预算合法性方面看，对财政法律执行的监督显得尤为重要与必须，也就是说政府行政执行、公共会计以及议会对公共预算的批准都必须符合法律规定，基于这种考虑，公共预算监督体系自然着重对各类公共预算行为的合法性进行监督，但现在，在新LOLF中还规定了要对公共财政管理的绩效与效率进行监督，此目标从2001年8月1日起就已经成为了新LOLF的核心。
并且，此规定还在2008年7月23日的宪法修订中被再次强调：
“议会有义务对政府行为进行监督并对公共政策进行评估”。
由此，已经存在的公共预算监督体系则进一步延伸出更深层次的内容，法国现阶段已经形成了完整的内部监督与外部监督并存，事前、事中及事后监督相辅相成的全面公共预算监督体系。
在全球公共财政意识的普遍转变中，对于监督的转变是放在第一位的。
不管性质如何，所有涉及到行政监督、法律监督以及政治监督的工作，如今都面临一种以效率与绩效为核心的新公共财政的管理方法。
在这种新形势下，公共财政监督不可避免地需要转变其传统逻辑，具体体现在监督逻辑、程序及制度的转变。
首先是监督逻辑的转变。
公共财政监督逻辑的转变主要在于在公共部门引入公司等私人部门的管理逻辑，即运用某些特殊的公司管理方法来管理公共部门。
这样，公共部门监督在性质上趋向于私人部门通用的监督方法，主要体现在对于公共预算绩效与结果的监督上。
此外，在以绩效与结果为导向的公共预算体系中，各种预算信息为监督评估提供了重要基础，反之这种监督也同样使得公共预算及公共会计信息系统更加客观与完善。
其次是监督程序与制度的转变。
在监督逻辑显著转变的情况下，监督程序的转变往往导致监督制度的转变，这是不可避免的。
这个转变进程在所有已存在的公共预算监督中已经开始进行，但其程度还不够深入。
转变最早程度最深的应属内部行政监督，其正在面临着重要的变革。
当然，外部监督也面临同样重要的转变，其中包括司法监督与议会监督。
1．财政部门的内部行政监督
财政法律执行的目的总是在于深入限制与监督不同的公共部门，其首要特点在于涉及到财政及预算部门的所有方面。
这些从合法性角度出发的监督有些是事前监督，有些则是事后监督。
如今它们都经历了深入的变革，尤其是传统的事前监督，如中央各部门内部成立的预算会计监督司及公共会计对公共支出拨付的监督，这两种监督都经历了不同程度真正意义上的变革。
而尽管事后监督，如国家财政稽核总局的专项监督检查及国家监察署对国有企业的监督，其变革没那么轰动，但其任务实际上也是在不断变更的。
（1）中央各部门内部的预算与会计监督司。
2006年之前，法国经济财政部于1922年根据议会通过的议案开始实行财政监察专员制度。
财政监察专员由预算司负责管理，派驻中央各部，每部1人，共30多人。
其主要任务是代表财政部就地监督各部部长使用由财政拨付该部的人员工资和机构运转经费情况，各项支出需经财政监察专员签字同意后公共会计人员才能予以受理。
财政部一般在年初核定各部的总拨款，各部制定细分预算时需与财政监察专员共同讨论，还要按月向其报告执行情况。
各部部长对每一笔开支的决策，财政监察专员都有权进行监督检查，一要检查此支出是否有法律依据，二要检查此支出是否列入了预算，三要检查决策的程序是否符合规定。
财政监察专员如果发现某项开支决策有问题，他不仅有权拒绝签字，同时还有权视情况冻结预算。
这样，通过就地监督，使预算司对财政支出的监控延伸到主要用款单位。
1970年以后，由于中央财政支出越来越多地向地方转移，为加强支出监管，法国财政监察员制度推广到地方，预算司又向22个大区各派1名财政监察专员，监督管理中央在地方的公共支出（Barilari，2003）。
财政监察专员每年必须向财政部呈交工作报告，并呈送议会。
如财政监察专员严重失职，则交由审计法院处理。
由于财政监察专员素质较高和管理制度严格，这些监察专员的工作独立性很强，很少受到部门影响。
2005年11月18日颁布的财政法令将之前的财政监察专员制度改变为中央部门内部的预算与会计监督制度，主要针对每个中央部门的部
升级会员 