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构建新型农村养老保险制度的思考论文
构建我市新型农村养老保险制度的思考
农村社会养老保险是社会保障体系的重要组成部分，是实施农村社会保障工程，促进新农村建设的重要内容，也是实践我国政府确立的“奉行科学发展观，确立执政为民、以人为本发展理念，构建社会主义和谐社会”政治取向的具体表现。
为此，我国政府于近期公开向社会承诺，到2020年实现人人享有社会保障的发展目标，这也表明了我国政府解决社会保障问题的决心。
扬州市面对新阶段的发展目标，针对相对落后的农村社会保障现状，研究如何在较短的时间内通过构建扬州新型农村养老保险制度，并以此为抓手，推动扬州农村社会保障事业发展，实现到2015年人人享有社会保障的目标，实现城乡养老制度的统筹发展，构建和谐社会，逐步解决农民老有所养的问题，维护社会稳定，就显得尤为迫切。
本文通过对扬州市已形成的农村养老保险制度资源的功能和问题的反思，分析借鉴苏南、苏中等地开展新农保工作的成功经验，结合我市实际，从保障农民基本生活需要入手，提出的了构建我市新型农村养老保险的制度框架，着力就发挥公共财政职能，通过政府资金的支持和诱导，将社会资金引入农村社会保障事业中，为养老保险制度的建立提供财力支撑，针对由于经济发展导致农村中形成的不同收入群体，通过制定和实施有差异的补贴政策，弥补完全依靠市场机制提供社会养老保险等公共产品的不足，以实现社会公平，保证养老保险制度健康有序的推进。
一、扬州市农村养老保险的现状及问题分析
（一）扬州市农村养老保险现状分析
扬州市农村养老一直以家庭、土地为核心。
1998年，由民政部门牵头开始实施江苏省农村养老保险，即“老农保”。
这种保险制度是以个人缴费为主，集体补助为辅。
用筹集的保险基金建立个人账户，个人缴费和集体补助全部计入个人名下，实行储藏积累和个人账户模式。
这种模式主要依靠农民个人或家庭的经济力量来支撑。
截止2006年12月底，全市7个县（市、区）、79个乡镇的1191个村和1165个乡镇企业参加了农村养老保险，参保人数为29.819万人，占全市农业人口315.17万人的9.5％。
其中，宝应8.6万人，高邮9.98万人，仪征3.1万人，江都7.43万人，邗江0.55万人，维扬区0.062万人，市开发区0.09万人。
2006年，全市新增参保人员0.45万人，其中，仪征市0.02万人，江都市0.09万人，高邮市0.04万人，宝应县0.3万人。
全市老农保基金滚存结余34310.00万元，其中：
宝应县6687.00万元，高邮市5720.00万元，仪征市10388.00万元，江都市8948.00万元，邗江区1819.51万元，维扬区622.00万元，市开发区125.00万元。
2006年1-12月农保基金收入1742.00万元，支出1557.00万元。
领取养老金人数为9910人，其中，宝应1000人，高邮1900人，仪征3000人，江都3310人，邗江436人，维扬区181人，市开发区83人。
人均月领取养老金91.10元。
养老金按季度通过邮政网点或商业银行网点实行社会化发放。
（二）扬州现行“老农保”制度存在的问题分析
1、“老农保”制度缺乏社会保障应有的社会性和福利性。
“老农保”制度在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。
由于目前扬州市大多数农村集体经济组织无力或不愿对农民参保给予补助，绝大多数普通农民无法得到集体的经济补助，制度运行结果是“保富不保贫”，无法有效履行养老保险的保障职能。
“老农保”制度的筹资模式过多强调个人自助性，缺乏社会保险应有的社会性和福利性，实际上已演变成一种辅导性和鼓励性储蓄，因此，不能强制要求农民参加农村社会养老保险，导致扬州市参保率偏低，不到农业人口的10％。
2、缺乏必要的投资增值渠道，基金保值增值困难。
由于理财水平低和出于基金的安全性考虑，老农保制度实行“基金以县为单位统一管理，主要以存入银行获取利率的方式保值增值。
但进入1996年下半年以来，我国银行利率不断下调，再加上通货膨胀等因素影响，导致农村养老保险基金保值相当困难，增值就更成了奢望。
为了保证基金平衡运行，政府只能下调原先承诺的养老保险账户利率，造成参保人实际收益明显低于按当时高利率计算出的养老金享受水平，侵害了农民的切身利益。
一段时间里不时发生来电、来信、来访等现象，特别是2006年扬州市江都小纪镇英泰集团30多名职工集体上访事件，使“老农保”的险信誉感大打折扣。
3、“老农保”保障水平过低。
《“老农保”基本方案》规定，农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元……20元等10个档次缴费。
受当时农村经济发展水平制约，部分地区农民投保时都选择了2元/月的最低保费档次投保。
到领取养老金时，每月只能领取几元钱，微薄的养老金对农民养老的支撑作用微乎其微。
扬州市经济经过十多年的高速发展，农民收入有了很大的提高，但缴费标准并没有相应的提高，导致享受水平也很低，每月只有平均91元，低于扬州市的最低生活保障标准（扬州农村低保标准是每年1200元），无法发挥养老保障功能。
4、“老农保”基金管理不规范。
2002年以前，扬州市各县（市、区）农村社会养老保险基金的筹集、保管、运营和发放等工作统一由民政部门负责，由于缺乏相对独立的管理和监管系统，基金管理极不规范，各县（市、区）挤占、挪用和非法占用基金的情况时有发生，部分地区甚至出现了基金的亏空，虽然近几年相关部门加大了清欠力度，但仍有2000万元的基金没有收回，给今后发放工作留下了极大的隐患。
5、“老农保”制度风险大。
首先，“老农保”制度由于没有缴费期限制，致使基金承担较大责任。
以女性在54周岁时采取一次性交费方式交纳12万元保费为例，不考虑利息因素，当她按规定于55周岁退休时，每月可享受0.1万元的退休金，假如其寿命为现行政策规定的78周岁终止年限，政府和集体就要为此补贴15.6万元。
其次，在实际运行中，部分地区从基金中提取3％的管理费，再加上基金管理不规范造成的挪用等违规现象，加大了到期足额支付的风险。
伴随着社会保障事业的发展，农村养老保险制度也经历了从无到有发展历程，该制度的出现和不断完善，有利于培养社会养老意识，引导农民合理消费，但由于其制度本身的缺陷，如带有较强的商业保险色彩，与推广“老农保”制度的初衷相悖；现行的保障标准低，无法承担农民的养老责任；农民参与积极性低，隐含风险大等。
如何在总结“老农保”制度运行经验的基础上，针对当前新农村建设的具体实践，吸收、借鉴苏南、苏中等地区建设新型农村养老保险制度的经验和做法，构建与扬州经济发展相适应的“新农保制度已时不我待。
二、江苏各地新型农村养老保险的实践和对我市的启示
（一）苏州、无锡市构建的“新农保“制度
该制度是参照城镇企业养老保险制定的，苏南新农保制度所设计的具体做法及政策，既突出了政府在承担农村社会养老保险中的责任，考虑了农村经济发展的新情况和新问题，又考虑了农村养老保险制度与城镇养老保险制度的有效对接。
其主要内容包括：
1、参保对象是农民。
苏州市规定新农保的参保对象主要包括未进入机关事业单位、企业单位工作的且年满20周岁起至男性满60周岁、女性满55周岁，具有本市户籍的农民；还包括农村个体工商户业主及其从业人员（已经农转非、具有小城镇户口），及农村各类用人企业中，但目前暂未参加城镇企业职工养老保险的大龄农民职工。
在参保对象确定上，苏州常熟的做法与苏州昆山略有不同，即常熟将农村各类用人企业全部纳入农村新农保范围。
无锡市规定参保对象为纯农民，即男年满18周岁（全日制学校学生除外）未满60周岁，女年满18周岁未满55周岁，未参加企业职工基本养老保险或者未享受被征地农民基本生活保障待遇的农民；其他人员参加城保。
2、在养老保险模式的选择上，实行社会统筹和个人账户相结合的模式，与城镇养老保险模式相同。
苏州市规定缴费基数的11％计入个人账户，其余进入统筹基金；无锡市规定缴费基数的10％计入个人账户，其余进入统筹基金。
3、在保险基金的筹集上实行财政、集体和个人共同负担的原则，对纯农户和弱势群体实行财政补贴。
如昆山市规定雇佣工人的农村个体工商户及从业人员与在农村各类用人企业中未参加城镇职工养老保险的大龄职工按城镇职工养老保险缴费基数的一半（2003年为350元/月）和“18+7”的模式（企业负担18％，个人负担7％）缴费，并随着城镇职工养老保险缴费基数的调整而调整，逐渐实现与城镇养老保险的接轨。
其它地区则根据不同对象，由财政给予差别补贴。
无锡市规定按上一年度农民人均纯收入的20％筹集养老基金，其中个人出资8％，村集体经济组织、市（县）、区和镇两级财政出资12％，其中两级财政出资不得低于7.2％。
4、养老金的发放标准。
参保人员达到领取养老保险年龄（男满60周岁、女满55周岁）时，按月领取养老金，直至终老。
苏南“新农保”制度的养老金由基础养老金和个人账户养老金构成，苏州“新农保”制度规定，基础养老金按照参保人员个人账户全部储存额除以120计发，基础养老金部分随着经济发展逐年增加，如昆山市规定每年原则上增加2.5％；无锡“新农保”制度规定，基础养老金以参保人启领养老金时各市（县、区）上一年度农民月均纯收入为基数，按12％的比例计发，对于享受其他社会保障待遇的，实行差额计发；农民基本养老保险缴费年限累计不满15年的，缴费每满1年，计发比例另增加0.2个百分点；缴费年限累计满15年的，15年以上的年限每满1年计发比例另增加1个百分点；个人账户养老金发放与苏州相同。
5、预留通道，苏南“新农保”制度在构建时就为农村养老保险和城镇养老保险的对接做好了准备。
昆山市规定，一是参加农村基本养老保险人员，如具备参加城镇企业职工养老保险条件的，可直接转入城镇企业职工社会养老保险，参保人员个人账户全部按实际转移，缴费年限减半计算，也可补缴，补缴应缴部分及规定利息后，缴费年限按实际年限计算。
二是对参加城镇企业职工社会养老保险的人员，由于各种原因不在企业工作的，要继续按城镇企业职工社会养老保险的标准缴纳企业职工养老保险费，可以享受市、镇两级财政对农民的同样补贴，达到养老年龄时，享受企业职工的退休养老金。
无锡市按照有机连接原则设计了在新农保制度与“城保”制度（城镇企业职工养老保险）、“地保”制度（被征地农民基本生活保障）、老农保制度之间的转换渠道，为实现覆盖城乡的社会养老保险制度奠定坚实的基础。
6、无门槛进入，苏州市和无锡市规定：
凡是达到领取农村养老金年龄的农民，只要其直系亲属全部参加新农保，不需缴纳一分钱，每个每月可按标准领取基础养老金。
这一措施带有一定的强制性，符合社会保险的性质，有助于推动农村养老保险工作，具有积极的意义。
7、管理规范。
推进新型农村基本养老保险制度，面对的情况复杂、依托的条件有限，工作推进的难度较大，必须切实加强对新农保工作的指导和管理，以保证农保工作的健康发展。
苏州市明确规定农村基本养老保险由各级人民政府组织实施和管理；市劳动和社会保障局是代表市政府行使全市劳动保障职能的部门，负责全市农村基本养老保险的统筹规划、政策制定、统一管理、综合协调和监督检查。
县级市（区）劳动保障行政部门在同级人民政府领导下，具体负责本辖区内农村基本养老保险工作的监管。
并按照政事分开原则，强化农村养老保险经办机构体系建设，经办机构建到乡镇（街道）一级，为全额拨款事业单位，其人员、设备和基金征缴等所需的费用由同级财政预算安排解决。
该机构负责农村基本养老保险的结算和征缴、个人账户管理、退休养老待遇发放。
农村养老保险基金进入财政专户，实行收支两条线管理；审计部门负责农村基本养老保险基金的监督。
为了保证管理到位，昆山市还建立了农村养老保险基金的财务、会计、统计和审计等管理制度，每年编制养老保险基金收支预决算，按实编制和报送养老保险基金的财务、会计和统计报表。
8、完善基础管理。
向广大农民提供优质的服务是顺利推进新农保进程，提高新农保管理水平，吸引广大农民积极参与的重要环节。
苏州市根据在推进新农保进程中遇到的具体情况，不断完善镇、街道、社区劳动保障平台建设，建立了职责明确、管理规范、运行良好的基层劳动保障工作机构，努力做到机构、经费、场地、制度、工作“六到位”。
另外，注重镇、村、企业劳动保障工作人员整体素质的提升，逐步形成了一支延伸到村民小组、工厂企业，具有较强业务能力的劳动保障工作队伍，使广大参保人员能得到及时、方便、快捷的劳动保障管理和服务。
苏州、无锡的新农保工作开展较好，体现了农村养老保险应有的社会性福利性，为实现农村富民政策提供了保障，是农村养老保险的发展方向。
但苏南模式是建立在较高的经济发展和较雄厚的财力保证基础之上，该制度过多强调了政府的责任，对财政筹资的压力较大，对于地处苏中的扬州而言，无论是经济发展水平还是地方财政实力都是无法相比的，所以生搬硬套苏南模式，脱离扬州实际建立的农村养老保险制度不具有可操作性，也没有必要。
泰州结合当地实际，做了大胆的偿试。
（二）泰州的新农保做法
2006年泰州市起动了新型农村社会养老保险制度建设，参保人员涵盖了本市行政区域内具有泰州户籍，男年龄不满60周岁、女年龄不满55周岁，从事农副业生产的农村居民。
1、基本原则。
农村社会基本养老保险采用个人缴费、集体补助、政府补贴三结合的办法筹集保险费，坚持低水平、广覆盖，与经济发展水平相适应的原则。
2、保险模式。
建立养老保险个人账户，其内容包括：
参保人员个人缴纳的养老保险费总额及其利息，村集体补助总额及其利息；镇（乡、街道）补贴总额及其利息；市（区）政府补贴总额及其利息；市政府补贴总额及其利息。
3、筹资方式。
年缴纳养老保险费的标准以当地上年农村最低生活保障标准为基数，最低不低于基数的60％，最高不高于基数的300％。
参保人员可以按月、按季或者按年缴纳，也可以一次性缴纳。
4、补贴办法。
各市（区）人民政府和镇（乡、街道）应对参保人员养老保险费给予适当补贴。
补贴标准不低于当地上年农村最低生活保障标准的10％。
具体补贴对象、方法及市（区）、镇（乡、街道）两级承担比例由各市（区）人民政府根据当地情况确定。
市人民政府对经确认的经济薄弱乡镇的参保人员给予3％的保险费补贴。
5、享受标准。
新农保制度养老金按以下办法计发，个人账户全部储存积累总额除以国家规定的个人账户养老金计发月数。
即：
个人月养老金=[（个人缴纳的养老保险费+利息）+（村集体补助+利息）+（镇（乡、街道）政府补贴+利息）+（泰州市、市（区）政府补贴+利息）]÷个人账户养老金计发月数。
6、高龄补贴。
建立农村高龄居民养老补贴制度，对年满70周岁的本市农村户籍居民，如果满足其家庭直系亲属符合参加社会养老保险条件的均已参加社会养老保险并正常缴费的，同时未享受政府发给其它生活补贴等条件的农村居民建立农村高龄居民养老补贴制度，补贴标准为每人每月30-50元，所需资金在农村社会养老保险基金中列支。
泰州模式的优点是考虑了当地的经济发展水平和农民的实际支付能力。
按照上一年农民最低生活保障标准为基数，在60%-300%范围内浮动。
另外，该制度只建立个人账户，所以对财政投入的要求不高，它嫁接了老农保的管理模式，重点解决了三级补贴与个人缴费的调剂使用。
形成了县、乡、村三级调整机制，提高了农民的参保水平，但从本质来讲，泰州模式还属于商业保险的范畴。
社保资金的社会性和福利性体现不够，其保障作用不为明显，潜在风险较大。
（三）苏南模式对扬州构建新农保制度的启示
1、坚持政府多元化的投入。
新农保从制度设计开始，就强调了政府的责任，坚持政府主导，集体、个人共同参与，扩大社会保险的覆盖面。
在资金筹集中体现政府、个人、集体共同负担的原则，采取个人缴费，集体补助，政府补贴的筹资模式，以政府的补贴引导和吸引更多的农民参加保险，逐步解决农村居民老有所养的问题。
2、坚持低水平、多元化、广覆盖原则。
苏南地区参保人员除了纯农民外，还涵盖了农村的各类企事业单位未参加养老保险的人员，个体经营户，自由职业者，进城务工的农民和从事纯农业的农民等。
3、强调了新农保制度与现行保险制度之间的衔接。
新农保实行的社会统筹和个人账户相结合养老模式，一方面增强了新农保制度的共济性和福利性；另一面也便于与城镇企业职工及其他养老保险制度相互衔接。
4、通过帮扶弱势群体，体现了财政资金维护社会公平的职能。
根据农村不同收入群体，制定不同的财政补贴办法，最大限度地体现了“保富又保贫”，最终实行全社会公平的目标。
在学习借鉴苏南经验的同时，我们更要推进制度创新，一切从扬州实际出发，结合扬州经济发展水平和农民实际承受能力，制定切实可行的新农保制度。
三、构建我市农村养老保险方案测算和政策建议
（一）扬州新型农村养老保险方案的测算
1、统筹基数的测算。
农村养老保险制度建设的最终目的，是保障老龄农民基本生活，实现农民老有所养，按照以支定收原则，养老金的筹集标准要从农村居民的实际需要出发，考虑以下两个因素，一是要高于当地最低生活保障标准，确保老年人生活得到基本保障；二是养老金要能够保持或略低于老年人失去劳动能力以前已经形成的生活水平。
因此，将个人账户结果按最低生活保障标准测算，统筹账户作为调剂使用，则测算如下：
方案一：
如果以2007年农民最低生活保障标准1200元/每人·每年为基点，即到期连续享受10年计120个月，考虑到物价上涨因素，养老金按每年6％的幅度递增，银行存款利息按3％计算，则每月要领取不低于100元养老金，人均需筹集资金[1200+1200（1+3％）9]9/2=12445.78元。
要达到该标准，按照2006年农民人均收入5813元/每年测算，连续缴费15年，农民人均年收入按9%增长率计算（近三年的平均水平）测算，人均可筹集资金176669元，[5813+5813（1+9％）14]14/2=176669元。
要满足人均120元的基本需要，人均实际需求水平占总筹资额比例12445.78÷176669=7％，即农民要想在退休后领取每月最少100元的养老金，缴费最少应为当年农民平均纯收入的7％。
方案二：
如果不考虑物价上涨因素，以农民最低生活保障标准1200元/每人·每年为基点，参照城镇企业养老保险金计发期限测算，连续享受10年计120个月，银行存款利息为3％，则每月不低于100元收入，需筹集资金[1200+1200（1-3％）9]9/2=9505元，这样实际需求水平占总筹资额比例的9505÷176669=5.4％，即农民要想在退休后领取每月最少100元的养老金，缴费最少应为当年农民平均纯收入的12.4％。
方案三：
如果考虑到社会老年化和人均寿命的延长，平均年龄为73岁计算及计发年限13年156个月，方案一的测算结果将调整为:
[1200+1200（1+3％）12]12/2=17465元，占总筹资金额的17465÷176669=10％。
综上所述,为保证本方法将个人账户比例确定为8%。
统筹账户：
除个人账户外还要考虑建立统筹账户，统筹账户的作用主要体现在:
一是用于基础养老金的发放，二是调剂养老金的增长，三是用于发放老人补贴，四是补充个人账户的不足，如果基本养老金按每人每月30元全年360元发放，按13年测算（增长幅度6％，银行利息3％）所需资金[360+360（1+3％）12]12/2=5240元，占总资金的3％=5240÷176669，考虑到其它方面的作用，统筹账户基数确定在7％为宜。
由此测算，其中个人账户为8％+统筹账户7％，资金筹集基数应定为上年农民人均收入的15％为宜，
2、资金总额测算
如果以我市纯农业人口测算，政府、集体、个人筹资比例分别为测算如下：
纯务农民
（万人）
农民年人均收入15％（万元）
政府+集体负担7％（万元）
个人负担8％
（万元）
合计
50
43597.5
20345.5
23252
宝应
15.55
13558.8
6327.5
7231.3
高邮
11.04
9626.3
4492.3
5134
江都
10.06
8771.8
4093.5
4678.3
仪征
6.23
5432.3
2535.1
2897.2
邗江
4.4
3836.58
1790.4
2046.18
维扬
0.57
497
231.9
265.1
广陵
0.83
723.7
337.7
386
开发区
0.54
470.6
219.6
251
小计
3、筹资方案
根据保富又贫原则，为了实现社会公平，政府在财政补贴时要根据农村不同收入群体、不同对象的实际生活水平和资金承受能力，确定不同的财政资金应补助标准（见下表）。
扬州新农保财政资金补助标准一览表
县以上补助比例％
乡镇村补助比例％
个人承担比例％
企业负担比例％
纯从事农业的农民
5
2
8
/
没有雇主的从事人员
2
1
12
/
福利企业四残人员
3
1
1
10
低保对象
10
4
1
/
丧失劳动能力人员
10
4
1
/
农转非小城镇居民
3
2
10
/
未参保乡镇企业人员
/
/
7
8
失地农民
2
1
12
/
合计
考虑到高龄老人问题，对70岁以上的老人实行补贴，补助资金每人每月为40元左右，从统筹基金中列支。
（二）整合资金，拓宽筹资渠道
1、从改善民生，构建和谐社会的高度优化公共财政支出结构，支持农村社会养老保障制度建设，将新农保制度建设纳入社会主义新新农村建设框架，调整当前财政资金的投放格局，在不断完善城市社会保障体系的同时，逐步加大财政资金向农村社会保障投放的力度。
2、以补贴换保险。
有效整合目前财政对农村、农民的各种补贴资金，包括粮食直补、购买良种补贴、农业机械补贴以及农村救灾等，按照一定比例，直接存入农民养老保险金专户。
这样既可节约农民缴纳保费的时间，又可减少政府发放有关补贴的工作量，以保证农民保费来源。
从操作层面考虑，有些补贴由于金额小，对农民发展生产的支持力度有限，但积少成多后若用于农民养老保险却可对农民产生实质的帮助。
这种制度创新既可以使政府承担农村社会养老保障的财政责任，又调动了农民参加农村社会养老保险的积极性。
其制度本质是将农产品这一潜在的社会保障资源转变为现实的社会保障资源，既可以在一定程度上满足农民对社会养老保险的需求，将个人缴纳与国家扶持相结合的筹资原则落到实处，又与农民传统的家庭养老保障意识相融合，在一定程度上减轻了政府的财政负担。
3、以粮食换保险。
为有效分散农民种粮的市场风险，在粮食丰收，出现卖粮食难时，允许农民直接用粮食等大宗农产品按市场价（或保护价）换算成现金缴纳保险费。
甚至可以尝试允许农民用国家粮食风险基金等支农资金缴纳养老保险金，既有利于粮食安全，又有利于在粮食主产区开展农村社会养老保险工作。
这种办法，劳动和社会保障部已在安徽省试点，我市应在总结、借鉴试点成功经验的基础上推动制度创新。
4、以土地换保障。
适当提高土地征用补偿费，农民土地被征用后，用地单位应一次性地为失业地农民缴纳不少于15年的社会养老保险费，以解决他们的长远生计问题，政府也可以考虑从土地基金中提取一定比例的经费用于新农保工作。
（三）构建扬州市农村养老保险制度的总体思路
1、盘活现有农村社会保障制度资源，构建覆盖城乡居民的社会保障体系
现有的农村社会保障体系包括老农保、农村（乡、镇、村）企业职工基本养老保险、被征地农民基本生活保障、老年农民社会养老补贴、农村最低生活保障及农村贫困生活群体救助等制度。
这些制度有其特殊的历史条件和特定的覆盖范围，在长期建设中，尽管存在着一定问题，但已形成了一定规模的制度资源和影响，应针对存在的问题，本着挖掘制度潜力的原则按照新农保的要求对原制度进行调整和完善，使其与新农保制度相
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