我国城市大气污染控制综合管理对策[J].doc

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我国城市大气污染控制综合管理对策项目资助:

世界银行《中国大气污染控制综合管理研究》（项目编号：

7156190）.

作者简介:

李培,副主任,主要研究方向为环境管理.

——以颗粒物防治为重点

李培1王新1柴发合2王淑兰2王锷一3胡敏4王瑞斌5严刚6任洪岩7吴玉萍8谢永明1

（1.环境保护部环境保护对外合作中心,北京100035；2.中国环境科学研究院北京10012;3.环境保护部污染控制司北京100035;4.北京大学环境科学与工程学院北京100871;5.中国环境监测总站,北京,100012;6.环境保护部环境规划院，北京100012;7环境保护部环境工程评价中心北京1000128.环境保护部环境与经济研究中心,北京100029）

【摘要】为探索“十二五”期间我国大气污染控制途径，本文针对我国大气污染的区域性、复合性、复杂性特征和控制与治理任务的严峻形势，在回顾、总结和系统分析我国大气污染控制的历程和经验基础上，解析我国大气颗粒物的主要来源和途径，探讨大气颗粒物控制综合管理模式，提出大气颗粒物污染控制的相应政策建议。

当前颗粒物成为我国大气污染最主要的污染物，且成为城市环境质量达标的关键指标，而目前大气环境质量管理体制和政策不能有效地解决颗粒物污染问题。

因此，必须以保护人民身体健康为出发点，以改善城市和区域大气环境质量为目标，以削减一次颗粒物排放量为主线，以控制PM10、PM2.5以及其他污染物为重点，以科学的环境政策和产业与能源战略优化经济发展，综合运用法律、经济、信息、行政、技术等综合措施，尽快制定实施《城市环境空气质量综合管理办法》和《城市环境空气质量达标规划编制技术指南》，构建全国大气颗粒物污染控制政策措施体系。

【关键词】城市；大气颗粒物污染；污染控制；政策建议

中图分类号：

X513文献标识码：

A文章编号：

1673-288X（2011）05-0000-00

1我国城市大气质量概况

改革开放以来，我国城市建设得到快速发展，城市数量达到660多座，城市化率由不足20%增长到41.7%。

目前我国国内生产总值的65.5%、第二产业增加值的64%和第三产业增加值的86%都来自城市。

另一方面，由于城市承担了严重的生活、生产和交通等压力，城市空气质量受到不同程度的影响。

空气的污染又反过来作用于城市功能的发挥，对人们的生活、生产活动和健康造成严重的危害。

根据2009年全国612个大陆城市上报的空气质量监测数据,有26个城市达到空气质量一级标准，占4.2％；二级标准的城市为479个，占78.3％；三级标准的城市为99个，占16.2％；劣于三级标准的城市有8个，占1.3％（见表1）。

全国地级及以上城市的达标比例为79.6％，县级城市的达标比例为85.6％。

未达二级标准的城市中，地级以上城市有65个,其中37个是重点城市，其余42个城市为县级城市。

113个环保重点城市中，有1/3左右的城市空气质量未达到国家二级标准。

地级及以上城市中，四川的马尔康、康定，云南的香格里拉、景洪，新疆的塔城、阿勒泰，海南的三亚、海口，广东的汕尾、梅州、阳江和河源12个城市的空气质量达到一级标准。

表1城市空气质量级别分布

空气质量级别

全国城市

地级城市

县级城市

一级城市比例（％）

4.2

3.7

4.8

二级城市比例（％）

78.3

75.8

80.8

三级城市比例（％）

16.2

18.9

13.4

劣三级城市比例（％）

1.3

1.6

1.0

近年来，我国城市空气污染防治工作得到加强，通过实施工业污染防治、点源面源集中整治、机动车污染防治、提高能源利用效率等综合措施，尽管我国城市环境空气质量有所好转,环保重点城市环境空气质量逐年改善，但城市空气污染严峻的形势并未发生根本转变。

研究表明，我国城市空气质量首要污染物可吸入颗粒污染物超标情况严重；二氧化硫浓度依然维持在高水平，为欧美等发达国家的2～4倍。

虽然达标城市的比例从31.1%提高到38.6%，未达标的城市比例从40.5%下降到30.3%。

但是随着城市机动车的快速增长，我国城市大气污染已由煤烟型污染向煤烟型-机动车复合型污染转变，增加了控制与治理的难度。

未来五至十年是我国加快推进城市化进程的黄金时期，城市化率年均增长一个百分点左右，有望提高至55-60%，城市地区的人口、资源、环境等矛盾将更加突出。

国务院办公厅转发环境保护部等部门《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》中强调“强化城市空气质量分级管理”、执行“城市环境空气质量综合管理办法”、强化政府宏观调控措施、确保实现“十二五”环保目标，这是“十二五”环境保护规划的重要组成部分，也是指导城市经济发展、产业布局、能源消费和大气污染物排放控制的需要。

积极开展我国城市大气污染控制综合管理研究，是贯彻国务院转发的指导意见精神，落实“十二五”环保规划，为实现“十二五”环保目标提供科学的依据。

2我国大气颗粒物污染控制简要回顾

表2总结了我国大气污染控制的主要几个阶段，从表中不难看出，气溶颗粒物污染控制一直是我国政府大气污染防治的重点。

我国大气污染控制工作可以分为四个阶段。

以1973年国务院第一次全国环境保护会议为标志的第一阶段，开展了以工业点源治理为主的大气污染防治工作。

这一时期，我国大气污染防治工作主要以改造锅炉、消烟除尘、控制大气点源污染为主。

第二阶段是从上世纪80年代国家正式颁布《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气法》）开始，确立了以防治煤烟型污染为主的大气污染防治基本方针，燃煤烟尘污染防治成为我国当时的大气污染防治重点。

在这一时期，我国将大气污染防治从点源治理进入了综合防治阶段，结合国民经济调整，改变城市结构和布局，编制污染防治规划；结合企业技术改造和资源综合利用，防治工业污染；节约能源和改变城市能源结构，综合防治煤烟型污染。

通过企业和工业布局调整，对污染严重的企业实行关、停、并、转、迁。

这些手段和措施对控制大气环境的急剧恶化发挥了一定作用。

上个世纪90年代至2000年可以总结为第三阶段。

我国大气污染防治工作开始从浓度控制向总量控制转变，从城市环境综合整治向区域污染控制转变，进入了一个新的历史阶段。

在制订法律法规、建立监督管理体系、加强大气污染防治措施、防治技术开发和推广等方面做了大量工作，有效地推动了大气颗粒物污染防治工作。

在此期间，国务院批准了SO2和酸雨控制为主的“两控区”划分方案，并提出了相应的配套政策，两控区的划分不仅促进了我国酸雨和二氧化硫的综合防治工作，而且在我国大气颗粒物污染防治进程中发挥了重要的作用。

进入21世纪，大气污染控制全面进入了主要大气污染物排放总量控制的新的阶段（第四阶段）。

2000年4月，《大气法》的第二次修改，规定了重点区域实行排放总量控制与排污许可证制度，严格规定了大气污染物排放底线，对污染物排放种类和数量实行排污费征收制度，加大了超标排放的处罚和机动车污染控制的力度，提出划定大气污染控制重点城市和规定达标期限，加强城市扬尘污染防治措施等。

表2我国大气污染控制历程

1970-1980

1980～1990

1990～2000

2000～至今

主要污染源

工业点源治理

燃煤、工业

燃煤、工业、扬尘

燃煤、工业、机动车、扬尘

主要污染物

烟、尘

SO2，TSP，PM10

SO2，NOx，TSP,PM10

SO2，PM10,PM2.5

NOx,VOC,NH3

主要控制措施

改造锅炉、消烟除尘

消烟除尘

消烟除尘、搬迁/关停/综合整治

脱硫除尘、工业污染治理、机动车治理、总量控制

主要大气污染问题

烟、尘

煤烟

煤烟、酸雨、

颗粒物

煤烟、酸雨、光化学污染、灰霾/细粒子、有毒有害物质

大气污染尺度

工业行业

局地

局地+区域

区域+半球

尤其是2003年以来全国火电企业对大气污染物控制力度不断加强，新投产的燃煤机组除尘器的平均效率在99％以上，一批燃煤电厂装设了电布袋或布袋除尘器，有力地推动了火电厂烟尘治理。

与2003年相比，2006年底的火电厂装机容量增长了67.1％，发电量增长了49.3％，而烟尘排放量仅增加了12.1％，烟尘排放浓度也由2003年的2.1g/kWh降低至2006年的1.6g/kWh。

全国火电企业对大气污染物控制力度不断加强，新投产的燃煤机组除尘器的平均效率在99％以上，一批燃煤电厂装设了电布袋或布袋除尘器，有力地推动了火电厂烟尘治理。

从2006年起，虽然我国煤炭消耗量剧增，但工业粉尘和烟尘排放量却得到持续降低。

同时，国家颁布了2004年开始实施的《火电厂大气污染物排放标准》GB13223－2003。

与先前的《火电厂大气污染物排放标准》GB13223－1996相比，烟尘排放浓度从原来的200~600mg/Nm3变为50~600mg/Nm3。

虽然采取了一系列政策法规措施，但是我国的烟尘排放标准高于其它国家和地区（表3）。

表3　　各国家或地区火电厂烟尘排放标准比较

国家或地区

标准值（mg/Nm3）

澳大利亚

80

日本

50－150

美国

40

德国

50

中国

50－600

韩国

50

3环境地理分布对大气颗粒物污染的影响

大量研究表明，环境和地理的差异对城市大气颗粒物污染源产生一定的影响。

为了了解环境和地理对城市大气颗粒物污染的影响，分析未达标城市中颗粒物来源，在现有监测数据的基础上，按照超标污染物种类对城市进行统计分类，SO2一项污染物超标、PM10一项污染物超标、SO2和PM10两项污染物都超标等三种类型。

320个地级以上城市仅SO2一项污染物超标的城市就有13个，占4.1%。

主要包括铜陵、遵义、凯里、都匀、石嘴山、昭通等以煤炭资源开发利用、金属冶炼和化工产业为主导向行业的能源资源型城市，这些城市主要分布在贵州、广西、云南、四川、甘肃、宁夏、河南、河北、安徽等省份。

PM10一项污染物超标的城市有38个，占11.9%。

按PM10来源不同可分成三种类型：

第一种是北京、天津、重庆、成都、西安等机动车保有量大、二次污染严重的大中城市；第二种是徐州、鞍山、邯郸、榆树、宝鸡、岳阳等这类以煤炭、冶炼、石化产业为主的工业城市；第三种是吐鲁番、库尔勒、阿图什、固原等以矿产资源开发为主，同时又易受沙尘影响的城市。

SO2和PM10两项污染物都超标的城市有15个，占比为4.69%。

主要是攀枝花、枣庄、淄博、临沂、聊城、乌海、株洲、太原、乌鲁木齐等以煤炭开采、煤炭大量使用为主的工业城市，主要分布在山东、新疆、内蒙古、湖南、湖北、四川、陕西等省份中，其中山东省独占8个城市。

地级以上城市各中污染类型占比关系见表1。

分析结果表明，2009年PM10仍是我国大多数超标城市的首要污染物。

图1地级以上城市各种超标类型占比关系

3.1北方城市污染特征

北方超标城市以PM10超标为主，部分城市兼有SO2超标。

PM10超标占北方超标城市的85.2%。

代表性城市包括石家庄、邯郸、沈阳、鞍山；有51.9%的城市SO2超标，其中山东枣庄、聊城、济宁等城市SO2和PM10两项均超标，占北方超标城市的37.3%。

北方城市干旱少雨，裸露地相对较多，多为扬尘污染。

冬季采暖以煤炭为主要能源，燃煤导致SO2和烟尘排放较高，以及工业和机动车排放形成的复合型污染物，使部分城市PM10和SO2超标。

研究表明，华北平原城市以烟尘、工业、机动车复合污染为主要特征，东北和西北城市扩散条件较好，主要以扬尘污染为主要特征。

3.2西部城市污染特征

由于受荒漠和沙尘影响较大，西部超标城市表现为自然来源的PM10污染特征。

PM10超标占西部超标城市的85.2%，如甘肃、宁夏、内蒙古、新疆等地区的部分城市；有25.9%