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论行政决策的科学化与民主化
论文成绩
中央电大西藏学院
专科毕业论文
题目论行政决策的科学化与民主化
.
专业、年级行政管理2012春季
教学点拉萨教学点
姓名殷移量
学号
&
指导教师唐雨虹
职称讲师
二○一四年六月二十日
论行政决策的科学化与民主化
[内容摘要]中国自改革开放以来，政治社会化方面的改革呼声从未停止，社会民众对于公民的权利意识渐趋觉醒、政治的参与愿望越发强烈。
因此，中国政府采取因势利导的态度，主动听取民意、顺应民意、善待民意，呈现出逐步放松对公民社会管控的态势。
可以预见，当民众围绕社会治理而联合起来参与国家及社会事务的管理之后，必然会对现有的国家政治生活、尤其是权力决策结构造成一定程度的实质性冲击。
不可否认，尽管在国家法制层面上，公众参与行政立法还存在诸多不尽完善之处，但却在各级政府积极推动公众参与行政立法的制度创新的探索实践下，已经取得了一些有益的制度成果。
因此，无论在制度层面、还是在技术层面，都明显彰示了中国政府对于推进公众参与的坚强决心。
[关键词]：
行政决策科学化民主化
一、基本概念的界定
（一）行政决策的概念
我国现代社会科学研究中运用的行政决策概念是从西方的管理学著作中引进的。
政府的管理活动可以分为决策、执行和监督三个部分。
卢瑟·古利克首次提出行政决策是政府管理的主要功能，巴纳德在他的组织理论中提出了组织决策思想，把行政决策提到重要位置并且加以研究。
西蒙在《行政行为》一书中正式提出了行政决策的概念，并认为“决策是管理的核心”。
在行政管理学中，行政决策是“指国家行政机关及其工作人员为了国家和公众的利益，运用科学的决策理论与方法，为一定的行政行为确定行政目标，制定、优选并实施行政方案的过程。
”
作为政府管理活动的首要环节，行政决策是由国家行政机关制定，“以国家强制力为保障，按照依法行政的原则，遵循相关的法定程序和职权，涉及到政治、经济、文化、社会生活等多方面的事物。
”行政决策所产生的影响涉及到特定大多数人的利益。
（二）公众参与的概念
二十世纪六十年代，美国学者考夫曼首次提出了“参与式民主”的概念，即：
ParticipatoryDemocracy。
随后该词语多次运用到基层民主管理方面。
七十年代，卡罗尔·佩特曼对参与式民主在国家管理中的具体作用进行了系统阐述，这也标志着参与式民主理论的正式形成。
该理论主张公民在解决公共问题的过程中，发挥自身的参与作用，共同讨论，共同协商来决定。
八十年代，美国学者约瑟芬·贝斯特第一次提出了协商民主的概念。
后来该理论逐渐成为政府进行民主治理的一种模式，主张通过协商、对话形成共识来达成涉及公共利益的行政决策。
九十年代，在英国兴起了“第三条道路”的理论，主张政府应当更加开放并且合理分权，直接将一些权力授予人民，鼓励公民直接参与地方或社区的事务管理。
直到八九十年年代，公众参与的概念才传入我国，我国学者也对其进行了研究。
结合众多学者的观点，本文所讨论的公众参与是，政府行政机关鼓励决策所涉及的个人或组织和普通民众在决策中，就相关决策充分表达自身的意见建议和利益诉求的制度和机制。
公众参与形式多种多样，内涵也十分丰富。
通过各种途径，普通民众也可以直接或间接的影响政府行政决策，进而提升行政决策的公正性和合理性。
二、研究意义
近代以来的政府公共权力往往呈急速扩张的趋势，行政决策通常成为整个社会运行系统中的核心环节。
回顾国内，政府公共权力异常强大，而相比之下的公民政治权力则十分弱小，甚至出现了以政府“公权”损害民众“私权”的不良现象，这在一定程度上体现了公共权力与公民权利之间的矛盾。
其实，国家政治的良性运转正是基于对于公共权力与公民权利之间良好的边界确定与有效的运作行使，其中公众参与则是公民权利影响公共权力最为重要的运行途径。
因此，从国情出发，系统深入地研究行政决策的科学化与民主化的具体制度设置十分必要，不仅具有一定的学术价值，还在具体的行政实践当中具有重大的意义。
三、我国行政决策科学化与民主化中存在的问题
（一）法律规范不完善
1.宪法层面的缺失
在我国宪法的具体规定中，公民享有非常广泛的权利和自由。
例如，在《宪法》第34条、第35条中规定了公民享有选举权和“言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。
宪法规定我国民众享有十分广泛的自由权利，公民参与政治的方式并没有受到严格的控制，但是在法律事实上也并未建立相关的公众参与的系统制度。
在宪法中，只是有一些简单的原则性的规定。
例如，公民可以在选举中投票，可以发表政治言论。
然而，在实践过程中，这些权利的有效性和真实性值得质疑，过于宽泛的规定缺乏有效、切实相关保障。
例如，宪法只对公民的新闻自由进行是否享有的规定，然而相关的具体内容、行使这一权利方式等关键性问题，都未能做出详尽的规定。
我国宪法仅仅在原则上规定了公民的言论、出版等自由权，但并未涉及到对自由权的具体保护措施。
世界上大多数国家的宪法一般都或直接或间接地规定“新闻自由是受到保障的”。
尤其在建立了违宪审查机制的国家，这一规定可以保障公民的这项权利得到有效的实施。
然而在我国宪法中，一些类似的规定远远不够具体、详细。
如何进一步保障公民自由权的有效性，这仍需要通过相关的立法来进行规范。
相比之下，许多欧洲国家的宪法文本中直接规定了“公共事务参与权”，即：
公民有直接参与到公共事务中去的权利。
例如，《俄罗斯联邦宪法》第32条规定，“俄罗斯公民有直接或通过自己的代表参加管理国家事务的权利”；《葡萄牙宪法》第二章“参政的权利、自由和保障”第48条规定：
所有公民都有直接或通过自由选举产生的代表参与政治生活和国家公共事务的管理。
2.行政法层面的模糊性
在行政法层面对公众参与进行明确规定，可以形成对行政机关行政行为的常态化监督和约束，以防止行政权的过度集中，也可以尽可能多的为政府决策提供优质信息，从而有效保障行政机关决策的合理性；此外，可以增强公民的政治责任感，培育普通公民在国家政治生活中的“公民精神”。
为了提高行政决策的科学性和民主性，从地方政府到中央机关都做出了积极的姿态，大力推进行政决策科学化与民主化，然而对公众参与在行政法层面的具体规定却十分模糊。
公众参与行政立法的制度化是西方国家公众参与行政立法的一个重要趋势。
例如，日本就公众参与的具体制度设置了法定咨询和审议会。
美国在公众参与制度化方面设立了咨询会，并对政府会议进行公开的立法。
相对比而言我国的公众参与在行政法规定中制度化水平比较低，行政决策科学化与民主化缺乏必要的行政法的制度保障。
比如公众参与的范围不明确，公众看似可以参与所有的行政立法，但实际上，决定是否接受公众参与和参与程度的大小的权力仍在行政机关的掌控之中。
例如，《行政法规制定程序条例》第19条第2款规定：
“重要的行政法规送审稿，经国务院同意，向社会公布，征求意见。
”
看似是对民众参与的高度重视，如何定义行政法规是否重要，有多少重要的涉及多数人利益的法规还不被公众所知就直接颁布实施，在这些富有弹性的法律条款背后，公众参与在实践中仍然是个不确定的问题。
现行的一些行政法规对行政决策科学化与民主化的程序规定相当概括，这就使得在实践中的可行性不高。
具体部门规章也基本上参考法律和行政法规的相关规定，个别地区的某些制度创新也常常由于立法层次低，适用范围较窄，在决策实践中常常达不到预期的效果。
这些问题使得公众参与的有效性大大降低。
例如，国务院法制办公室通过“意见征集系统”就行政法规征集社会民众的意见，期望得到公众的认可和支持。
然而却在实施过程中缺少相应的征求办法，只是说明“现向社会公开征求意见”，缺乏征求意见的法律依据、具体实施办法和回应机制。
诸如此类的模糊阐述，往往会使公众参与流于形式，使得公众在提出意见之后并不明晓政府是否采纳自己的意见和建议，即使不被采纳也不知原因为何。
长此以往，必然会打消公众参与政府意见征集的活动的积极性。
即使参与也成了形式化的“走过场”，无益于政府广纳民智。
因此，政府相关部门迫切需要加大力度，努力探索方式方法，增加工作的透明度，细化相关的法律依据和具体实施办法，真正保证公众公平、公开参与政府决策的权利。
（二）行政机关存在的问题
1.公共事务的开放性不够
实行公共事务的信息公开是行政决策中公民有效参与的必要前提。
民众只有通过行政机关的事前信息公开，才能全面了解相关部门进行决策的具体根据和决策目标，从而就自身情况提出要意见和建议。
如果没有信息公开，公众参与也会丧失其意义。
目前，全国各地的行政机关都将行政公开作为衡量地方政府政绩的重要标准，行政公开逐渐成为一种潮流，这将极大的有利于普通民众参与到政府的行政决策中去。
但是由于相关的法律制度系列还没有形成，多数地方政府只是事务性的公开政府的相关信息，对涉及政府的关键信息仍有所保留，不轻易向公众公开。
例如，各地方政府积极建设政府网站，进行政务公开。
而政府网站往往公开已形成的法律法规、政府的机构设置、行政机关的职能以及干部的任免、人员的调动、奖惩结果等，具体到统计数据、政府的预决算等有关政府运作的关键信息则较少公布。
这些被隐藏的信息对增强政府工作透明度，推进公众参与意义重大。
此外，公开较少的仍集中在议程设置和政策制定阶段，这两个阶段往往鲜有公众的参与，这使得公众参与只发生在决策的执行阶段，那么仅仅在决策的执行阶段告知公众，无疑会使公众参与流于形式，政府政务公开的举措也毫无意义可言。
因此，政府相关部门需要努力完善行政决策科学化与民主化的工作，进一步推进扩大政府政务公开的范围，深化完善行政决策科学化与民主化的的具体途径和相关机制。
西方国家在政务公开方面显然走在了前列。
例如，在1766年，瑞典便通过了世界上第一部有关政府信息公开的法律，这在一定程度上使得该国较早的形成了一系列相对完备的公众参与法律制度。
1946年美国国会制定了“《联邦行政程序法》，该法第3节规定公众可以得到政府的文件。
这一规定是最早冲击传统制度保障私人了解行政文件的立法。
1976年的《阳光下的政府法》规定，美国联邦政府委员会制机构的会议必须公开。
”
在实际推行过程中，极大的促进了公众对政府活动的了解和民众参与行政决策的热情。
2.对公众意见反应迟缓
随着信息技术的不断发展，公众获取政府信息的渠道不断增多，加之民众维权意识的日益高涨，各级政府对公众质询的回应正面临着前所未有的挑战。
尤其是在一些重大突发性公共事件发生后，政府反应速度和灾后措施往往成为舆论的焦点。
这类事件常常会造成重大的人员伤亡或是公共安全受到严重的威胁，这就需要政府决策者在尽快地时间内做出反应。
对于一般的事务性的公众质询同样需要决策者在一定期限内，进行回应，这样才能及时地将真实的有效的信息传达给公众，显示出政府积极主动的姿态，提升政府的公信力。
反应迟缓和“无可奉告”式的回复，必然会招致更多的质疑。
四、我国行政决策科学化与民主化的路径完善
（一）完善公众行政参与的法律规范体系
要实现我国行政决策过程中公众参与的制度化，就要充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由，建立必要的法律制度体系，对公众参与进行必要的法律确认和规范，使公民的政治参与经常化、秩序化。
1.界定公众参与行政立法的范围
根据行政决策中的不同阶段和事项，具体规定行政决策科学化与民主化的范围和相关办法。
针对参与的广度和深度，设计不同的制度安排。
关于公众参与的制度设计方面，“不仅每个国家不同，而且同一个国家的不同领域、同一领域的不同阶段也有所不同。
从参与者角度来看，参与类型和程度不同取决于以下因素：
参与的目的，参与程序控制者，参与发起者和参与者的关系，参与程序过程中的协商程度和范围大小等等。
在有的阶段，可能是合作型的参与，而某些阶段则可能是监督型的参与，还有的阶段可能是请求型的、提意见型的参与。
”
由此可见，如果在任何阶段，任何事项中都展开全面的公众参与不仅事半功倍，而且会造成行政资源的极大浪费，也使得很多的创新举措未经实施遭受到不合理的质疑或者全盘否定。
因此，为了避免公众盲目参与的负面效应，有针对性地根据阶段和事项的不同进行具体安排是必要的。
通过法律法规明确规定行政决策科学化与民主化的具体范围和途径方式也是必须的。
2.赋予公众行政立法动议权
行政立法动议权是指“公民向有关行政机关提出的制定、修改或废除某项法规、规章的请求权”。
在政治生活中，行政立法与公民的联系程度对紧密，立法数量也相对较多，公民享有立法动议权能够使民众通过常态性的机制，有效的保障自身参政议政的权利，充分表达政治诉求。
此外，公民享有立法动议权是对行政机关权力的一种影响和约束，可以保障民众的合法权益免受行政机关的侵犯，使得行政机关和社会民众之间的利益维持平衡状态。
当前，行政机关仍是行政立法的主体，决定着行政立法的相关事项。
一般公民除了可以根据《立法法》的规定提出对行政法规审查的意见外，没有建议行政法规制定、修改、废止的权利。
然而，在世界各国的行政立法程序的制度建立过程中，实现公民参与国家行政管理的最重要途径就是使公众享有行政立法动议权。
我国相关制度的建设可以从行政立法动议的主体、范围、内容和程序等方面进行构建。
政府决策者可以从公民的动议建议中收集到涉及群众利益和诉求的信息，便于尽快界定问题，使问题在产生的初始阶段就得到妥善协商，降低决策出台后可能受到的阻力。
这样使得行政法规的民意代表性大大增强，公众参与的有效性也大大提高。
在国外，关于行政立法动议权的制度制定相对较早，也较为成熟。
3.完善听证制度
听证是行政决策科学化与民主化众多方式中的一种形式，也是行政机关决策主体获取民众意见建议的一种方式。
听证使得广大民众充分的参与到监督政府权力运行的中来，拓宽了公众参与政治生活的渠道，有利于民主政治的不断推进。
二十世纪九十年代，我国深圳率先建立起价格审查制度，这是我国听证制度的雏形，此后一些省、市也相继建立了价格听证制度。
（1）事前公告。
参与听证会的一般都是行政决策的利害相关人，包括个人，相关组织团体等，同时由于类似行政决策都属于公益性很强的社会管理领域，所以涉及到的相关民众也不是特定的少数人，往往关系到大多人的切身利益。
因此，行政机关须在听证召开之前，提前一定时间向公众公示听证的具体事项、报名参加听证的资格条件和报名地址。
事前公告，可以使参与听证的各相关方有充足时间了解听证的议题方向和讨论的焦点，充分、客观地搜集有关资料，查询相关的政策，从而避免在听证时受到其他与会者言论的主观影响。
为便于相关代表的挑选行政机关还应对报名人员的具体情况进行审核分类。
（2）客观选择代表。
应坚持公开的原则选择代表，代表产生的过程也应当告知公众。
尤其是当听证的议题和事项可能会影响到大多数人的利益时，必须要坚持透明公开。
例如，在听证会召开之前，可以通过发布公告，鼓励民众自愿报名参加，然后由中立机关从中选出代表。
在此过程中要充分考量代表的年龄、地域、知识结构、职业等因素。
除此之外，还应当考虑代表与行政决策之间的利害关系和代表领域的广泛性，以形成合理的听证代表的比例结构。
同时，设置一些行之有效的机制让行政机关无法圈定其所倾向的听证代表。
例如，通过随机抽签来确定听证代表的人选，以此保证听证代表的广泛性等。
同时，还需要兼顾当事的各方利益，不同领域的代表名额应当与其同行政决策利害关系的程度大小成正比。
利害关系紧密，其代表名额也应当增多。
此外，根据与行政决策利害关系的程度大小，各方代表参与的深度也应当有所区别。
（3）强化听证笔录的有效力。
听证笔录是经有关当事各方质疑求证过的相关事实，也是听证中的重要组成部分。
听证笔录由相关人员在听证过程中宣读，并且经各方当事人签字盖章认可，是政府部门行政决策做出的重要依据。
然而我国《行政处罚法》对听证笔录在行政处罚中的作用并没有进行明确规定，这在一定程度上意味着，听证笔录对行政处罚无法起到至关重要的约束作用，行政机关对行政决定仍具有自由的裁量权，即：
行政机关可以依据或者不依据听证笔录做出行政决策。
如此一来，在举行听证后，行政机关仍可以在行政决策时参考听证笔录以外的证据，这无疑会使听证中各方当事人的质证权毫无意义，听证也仅仅流于形式，无法起到真正的民主的作用。
因此，听证制度的完善需要强化听证笔录的效力。
如果行政机关需要使用听证笔录以外的证据，就须要做好对当事人的告知工作，事前通知当事人，允许其就相关证据实施进行申辩，只有这样才能真正提高行政决策的公开性和民主性。
听证会结束后，在做出行政决定之前，行政机关还应允许各方当事人针对听证中的事实或者存在的争论，提出意见和建议，并须附具理由。
其建议应当言之有理，必须依据听证的笔录或者以相关的法律条文为支持。
行政机关应对当事人的建议和异议做出裁决。
当事人的意见和行政机关的裁决，都应记录在案，必要时接受司法的审查。
（二）加强政府支持
1.扩大政府信息公开的范围
信息公开是保障公众参与有效性的前提和条件。
在参与行政决策过程之前，民众需要对要参与的相关事项和决策信息进行全面客观的了解。
获得有效的真实信息，必然会极大地推进公众参与的实际效果，征服信息公开的举措也起到了应有的意义。
近年来，从地方政府到中央机关，各级部门的信息从“密不示人”到主动公开，确实取得了一定的成绩。
例如，湖南省长沙县政府依托政府农村服务平台，将县、乡、村网站上提供的各种网络信息，政务服务指南等纸质信息，通过网络和各村信息员和各种信息公告栏将政府各类信息扩大到农村，其中行政机关重大行政决策和制定规范性文件、财政投资项目和重大招商引资项目实施情况乃至政府工作报告责任分解和落实情况都要公开，并在2010年年底首次公开长沙县县级财政决算情况。
深圳市也从2010年起，逐步扩大政府预算信息向社会公开的范围，并接受社会公众的监督。
从不公开到公开进步很大。
但公开只是形式，让群众监督，服务民众才是根本。
国务院总理李克强在国务院第一次廉政工作会议上表示，从2013年开始，要逐步实现县级以上政府公务接待经费公开。
显然，当前政府极其重视政府公信力的建设，而扩大政务公开范围恰恰是提高公信力的基础和前提。
2.积极听取民意
公众的需要和愿望是政府在决策过程中应当充分考虑的因素，他们的需要和诉求关系到决策出台后能否顺利地施行。
而在我国特定的政治环境下，影响公众参与是否充分的最关键因素在于政府是否主动听取民意，政府能否在决策之前充分汇集民意，决策之后听取民众反馈。
因此，政府应当在决策之前、重要决定出台前，就初步的决策意见听取民意，召开民意咨询会、座谈会、听证会、问卷调查、民意调查等公众参与的方式充分获取民意，以此来完善决策，客观分析和把握涉及民众切身利益的问题，避免不利因素的出现，保证决策出台后的顺利实施。
在我国，结合具体国情，政府听取民意的主要方式仍是传统的咨询会、座谈会和专家论证会。
在采取这些方式听取民意时需要注意以下几个问题：
（1）为使民众充分了解会议的讨论事项，政府机关应在会议召开之前及时通过适当的渠道告知公众，方便民众做好准备建言献策。
（2）行政机关要确保相关参与人员保持中立。
尤其是在论证会中的专家和听证会中的主持人。
在论证会中，专家的观点和建议常常切中要害，然而实施起来却较为理想化，与实际情况有所出入，可操作性不强。
听证会的主持人是听证中的重要组成部分，如果无法保持中立，偏向于任何当事方都会影响听证的有效性。
结论
在行政决策中引入公众参与，并且进一步引导、扩大公众参与社会管理的范围尤为重要。
行政决策的科学化与民主化最关键的变革在于政府是否主动在决策过程中听取民众意见，这就需要政府从行政立法和政策的角度加强对公众参与的制度保障，加强政府支持，引导和培育公众参与的社会基础，达成政府与社会公众关系的良性、有效互动，从而促进政府行政决策的民主化和科学化，实现民主善治之路。
参考文献
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