号令《文件材料归档范围和档案保管期限规定》解读.docx
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号令《文件材料归档范围和档案保管期限规定》解读
加强基础建设，促进企业自律——解析国家档案局10号令发布
国家档案局近日发布第10号令：
《企业文件材料归档范围和档案保管期限规定》（以下简称《规定》），对企业文件材料归档范围和档案保管期限表编制工作做出规定和要求。
与以往有关企业档案工作规章相比，《规定》在许多方面具有创新，需要在学习贯彻中加以把握。
《规定》制定的意义和原则
为了适应我国市场经济体制完善和法规一致的要求，国家档案局基于过去几十年企业档案工作的实践和经验，对市场经济的主体——各种所有制企业，在经营管理活动中应归档的文件材料范围和划定档案保管期限做的一次重要梳理，制定了规定。
无论是加强对各级档案行政管理机关的监督指导，还是强化企业的各类文件材料收集、建立健全档案工作，《规定》都是重要指南和依据，对提升企业档案管理水平、优化档案资源、促进企业自律具有重要推动作用。
《规定》的制定体现以下几个原则：
一是法规一致，体现市场经济体制要求，面向各种类型、各种所有制、以及外资等在中国境内经营的所有企业；二是科学发展，全面涵盖各种门类和各种载体文件材料基础上；三是与时俱进，充分考虑我国企业发展现状和企业研发、生产、经营和管理活动的特点，适应社会主义市场经济体制完善和现代企业制度、现代产权制度建立的要求；四是明确责任，对档案行政管理部门和企业在执行《规定》中的职责和义务做出规定性要求。
《规定》居于一般的办法、标准、规范之上
《规定》以令的形式发布，属国务院部门规章，是除《档案法》和《档案法实施办法》等法律法规外最具有效力的文件，居于一般的办法、标准、规范之上。
其他办法、标准、规范如与本《规定》相冲突的地方，应以《规定》为准。
《企业档案工作规范》中也设置了文件材料归档范围和档案保管期限表。
但它属于标准规范类文件，在效力层次上低于部门规章。
因此《企业档案工作规范》中涉及到有关内容与《规定》相冲突，以《规定》为准，而且《企业档案工作规范》中的《文件材料归档范围和档案保管期限表》是参考性附录，不需强制执行。
《规定》的效力也高于《国有企业文件材料归档办法》。
这两个文件在总的思想和原则上并不冲突，主要区别在于《国有企业文件材料归档办法》成文较早，许多新产生的文件未体现出来，该文件是条目式的，比较原则，且针对国有企业。
两份文件在内容上如有冲突，应以《规定》为准。
《规定》是对企业文件材料归档范围和档案保管期限编表制工作进行了原则性的规定，不是企业文件材料和档案保管期限表的集大成。
由于企业档案产生专业领域的多样性，每个专业领域产生的文件材料千差万别，要求国家档案局出台一个集大成或是放之四海而皆准的企业文件材料归档范围和档案保管期表是不现实的。
正确理解《规范》的范围
《规定》对“企业文件材料”进行了定义。
在这个定义中要注意其外延的广泛性。
一是企业活动过程外延。
即企业文件材料来源于企业的活动过程，它包括企业围绕产品或服务开展的研发、生产、服务、经营和管理等日常活动，也包括设立、分立、合并、解散等企业本身演化过程活动。
二是载体外延。
即企业文件材料其载体包括所有的形式，不论何种载体，均属文件材料的范畴。
三是形式外延，包括文本、数据、音像、图形等各种形式的记录。
《规定》内容涵盖企业在其研发、生产、经营管理等活动中形成的所有文件材料，即包括各种门类和载体的记录，这是《规定》编制过程中一以贯之的原则。
尽管《规定》中的保管期限表只列出了管理类文件材料，但这并不意味着企业其他各类文件材料和档案不重要。
因此，在本次编制文件材料归档范围和档案保管期限表时是指所有类型的，包括科研开发、产品生产、项目建设、设备仪器等，而且科研开发和产品生产两类要与管理类一样是《规定》管理的范围。
附表没有具体列出是因为涉及企业产品生产的文件材料千差万别，无法用统一的内容来要求，而科研开发、建设项目、设备仪器、职工、会计等类的文件材料归档范围与保管期限表则有较完善的规章、标准可以借鉴，直接在第十二条中进行了引用。
关于《规定》适用的企业范围则包括所有在中华人民共和国境内注册设立的企业，包括不同所有制、不同规模、不同产品的企业，但对非国有企业没有文件材料与保管期限表的报审要求。
国内机构在境外经营的企业则由国内机构参照《规定》提出实施要求。
由于科技事业单位在活动内容与方式与企业相似，因此也需参照执行。
保管期限的设置上主张原则性与灵活性
《规定》将企业档案保管期限由永久、长期、短期三分法和标时制混用统一为标时制，是《规定》对企业档案保管期限设置的重大改革，也是为了与8号令统一。
标时制在理念上不同于三分法，有利于优化企业档案资源结构，加快剔除无利用价值档案的频率，释放档案库存。
《规定》在保管期限设置上既坚持原则性，又体现一定的灵活性。
即在保证最低保管期限要求的情况下，企业可自主设置保管期限的年限，而不仅限于30年和10年。
如30年的可设置为35年、40年等，10年期的可设置为15年、20年或25年，但不得低于10年。
《规定》还要求保管期限划定过程中要统筹考虑纸质文件材料与其他载体文件材料的管理求，如电子档案由于其存储密度大，管理成本较低可适当延长其保管期限。
关于对“管理类”的理解
《规定》没有使用“文书档案”一词，而是用“管理类档案”囊括企业行政管理、生产管理、经营管理、党群工作四类档案。
管理类档案一词最早出现在《企业档案分类与组卷实务》一书（海洋出版社，1992年1月第一版），在该书有“规模较小企业可将行政管理、生产管理、经营管理、党群工作部分档案合并成一类，为管理类”。
2004年由国家档案局、国务院国有资产监督管理委员会联合发布施行的《国有企业文件材料归档办法》也将文件材料定义为管理性文件，此处的文件材料即为文书类文件材料。
由于企业档案与机关档案分类方法不同，根据文书档案的定义，机关的“文书档案”范围无法包括企业“文书档案”的范围，因此，《规定》用“管理性档案”来代替“文书档案”。
设置业务指导与审查机制
《规定》对企业文件材料归档范围和档案保管期限表设置了业务指导和审查机制，要求档案行政管理部门、有下属单位的企业在文件材料归档范围和档案保管期限表制定过程中的业务指导与审查职责。
具体方式及要求是：
国家档案局负责中央企业、中央金融企业总部文件材料归档范围和档案保管期限表的审查和业务指导，省级以下档案行政管理部门负责辖区内地方国有企业文件材料归档范围和档案保管期限表的审查与业务指导，中央企业、中央金融企业所属企业，不论其在哪一行政区域，由其上级企业负责业务指导与审查。
对非国有企业，各级档案行政管理部门主要是加强对其文件材料归档与确定档案保管期限的指导，无报审要求。
《管理类档案保管期限表》创新之处
《规定》的附件《企业管理类档案保管期限表》，是参照从事具体有形产品和无形服务生产经营企业归档范围保管期限表编制而成的，遵循现代企业制度，依据《公司法》，进一步细化并突出股东大会、董事、监事会等企业治理过程形成文件的管理。
《企业管理类档案保管期限表》对资本经营业务文件处理重新做了分类，其条目设置按照资本经营工作的内容进行。
突出了合同、协议等契约文件材料的管理。
考虑到当前中国企业的发展特点，突出了审计、风险控制、社会责任等职能工作形成文件的管理。
将“产品销售”改为“市场营销”。
增加了“企业管理”、“项目管理”文件,将能力建设、项目建设、条件保障建设等的管理文件统一命名为“建设项目工作文件材料”纳入经营管理中。
对信息化工作进行单列条目。
将职工培训文件纳入人力资源管理文件。
突出了“外事工作”方面的文件材料的管理。
在“党务工作”中增加了“三重一大”文件归档的内容。
对无批复的请示分为两种保管期限，一是重要的无批复的请示为30年，一般的无批复的请示为10年。
须结合特点编制本企业规章制度
作为部门规章，《规定》许多方面还仅是原则性和指导性的，有关的企业还必须根据本企业产品和专业的特点，制定针对本企业的文件材料归档范围和保管期限表。
企业在编制本企业文件材料归档范围和档案保管期限表的过程中还要充分结合本企业生产组织方式、产品和服务特点，既不要照搬照抄原有的文件，更不应照搬照抄其他企业的文件或培训中提供的范本。
企业要抓住《规定》贯彻的契机，对本企业的各类文件材料归档范围和保管期限表进行一次清理，不仅重新编制经营管理、行政管理、生产管理、党群工作等管理类文件材料归档范围和档案保管期限表，同时也要对科研、产品与业务、人事、会计、基本建设、设备仪器等的其他各类文件材料归档范围和档案保管期限表进行梳理。
在此过程中要坚持以人为本、与时俱进、科学发展的原则，将与人有关的档案的保管期限适当延长。
要全面掌握各业务环节中产生的所有文件材料的内容与成份，特别注意因业务创新和新业务出现而产生的文件材料纳入归档范围。
提高文件材料归档范围和档案保管期表的可实施性，尽可能对归档范围进行细化，有的可细化到文件，尽量少用文件材料统称和“重要的”、“一般的”等。
（本文转载自《中国档案》2013年第3期?
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作者：
国家档案局经科司）
浅谈企业文件材料归档范围和档案保管期限编制方法（10号令解读之一）
2012年12月，国家档案局印发了《企业文件材料归档范围和档案保管期限规定》（国家档案局令第10号，以下简称10号令）。
2013年4月又下发了《关于贯彻实施<企业文件材料归档范围和档案保管期限规定>的通知》，要求各企业用3年的时间完成本企业文件材料归档范围和档案保管期限表（以下简称“保管期限表”）的编制，这是贯彻实施10号令的关键和重要环节。
国家档案局从2013年开始已着手中央管理企业管理类保管期限表的编制指导与审核工作。
截止到2014年底，共完成20家中央管理企业管理类保管期限表的审核批准。
但在指导与审核过程中发现，不少企业仍未很好掌握编制保管期限表的正确方法和技巧，至使编制出的管理类档案保管期限表质量不高。
本文就企业如何开展文件材料归档范围和档案保管期限表的编制工作中存在问题和管理类档案保管期限表编制过程进行讨论，以供大家参考。
一、档案保管期表编制中普遍存在的问题及原因分析
（一）档案保管期表编制中普遍存在的问题
根据前期业务指导和审核情况总结，企业在编制档案保管期限表主要存在以下问题：
第一，文件材料归档范围和档案保管期限表遗漏重要文件材料。
许多应纳入归档范围的重要文件材料没写入保管期限表中，尤其是一些新业务产生的文件材料和非红头文件容易遗漏。
第二，文件材料保管期限不合理。
该定为永久保管的档案定为30年或10年，该定为30年定为10年。
第三，表述太笼统。
文件材料内容条目过多使用模糊语言，过多使用“重要的”、“一般的”等用语，至使保管期限表对鉴定业务起不到应有的指导作用。
第四，表述不准确。
文件材料内容使用的词语易引起歧义，同一含义内容前后使用不一致词语，或是不使用标准化用语。
第五，文件材料内容重复、交叉现象严重。
同一层次文件材料分类原则不一致，文件材料内容逻辑混乱，同一内容多次反复出现。
（二）原因分析
企业在档案保管期限表编制过程中造成上述问题的原因主要有：
保管期限表编制没有严格按照机构设置及职责说明来进行，照抄照搬10号令或照抄搬其他企业保管期限表，更有甚者将企业原有保管期限表进行翻版后直接报审。
有的单位档案部门没有处理好业务部门的作用，在保管期限表编制过程中要么完全由档案部门大包大揽，要么完全听由业务部门决定，档案部门不主动作为。
有的单位编制人员没有完全吃透10号令的精神，或是没有掌握归档范围和保管期限表的编制要求。
正是上述原因导致文件材料归档范围和档案保管期限表编制质量不高。
二、文件材料归档范围和管理类档案保管期限表编制流程
企业在文件材料归档范围和管理类档案保管期限表编制过程中应遵循以下五个步骤。
第一步：
部门职责分析，确定管理类档案保管期限表框架结构。
第二步：
各部门业务流程梳理，依据业务流程、法律法规和范性文件提出记录保存要求，初步形成部门文件材料归档范围和管理类档案保管期限表。
第三步：
档案部门汇总各部门文件材料归档范围和管理类保管期限表，形成企业文件材料归档范围和管理类保管期限表初稿。
在这个过程中，档案部门可进行必要的修改。
第四步：
将文件材料归档范围和管理类保管期限表初稿下发各部门征求意见，各部门可通过互相借鉴触发修改需求，补充有关内容。
第五步：
档案部门逐一与各部门讨论确定文件归档范围和管理类档案保管期限表，形成定稿。
三、文件材料归档范围和档案保管期限表编制准备工作
文件材料归档范围和档案保管期限表编制除需要按照一定的步骤进行外，还要做好编制前的准备工作，这些准备工作主要如下3个方面。
（一）做好编制的组织工作
文件材料归档范围和档案保管期限表编制工作不仅仅是档案部门的事，也是业务部门的事，需要充分发挥业务部门作用。
业务部门在梳理文件材料内容，确定档案保管期限过程中常常发挥着重要的作用，编制过程中应充分吸收业务部门人员参与。
有条件的企业应成立文件材料归档范围和档案保管期限表编制领导小组和编制办公室或工作小组。
领导小组由分管档案工作的企业负责人任组长，档案部门负责人任副组长，职能部门负责人、业务部门负责人任成员。
领导小组负责批准文件材料归档范围和档案保管期限表编制工作计划，审定文件材料归档范围和档案保管期限表，协调编制工作中的重大事项；如有下属单位，领导小组还负责所属单位文件材料归档范围和档案保管期限表的审查。
编制办公室或工作小组由档案部门、职能部门、业务部门人员组成；职责是：
制定文件材料归档范围和档案保管期限表编制工作计划；具体组织文件材料归档范围和档案保管期限表编制工作；起草文件材料归档范围和档案保管期限表；负责文件材料归档范围和档案保管期限表的宣贯；如有下属单位还应负责指导所属企业开展文件材料归档范围和档案保管期限表的编制工作。
（二）科学制定保管期限表的编制计划和10号令的宣贯培训
合理地安排文件材料归档范围和档案保管期限表起草、修改、下发、宣贯等阶段的各项工作；要将每一项工作落实到人，并有明确的时间节点和工作成果形式；制定工作计划时同步制定预算；要特别注意，不仅要编制管理类文件材料归档范围和档案保管期限表，还要同时编制和修订其他各类文件材料归档范围和档案保管期限表，如产生产和服务提供、科研、重大建设项目等等。
要及时开展10号令的宣贯与培训，培训人员包括编制领导小组成员、编制小组组成人员和下属单位有关人员。
要让有关人员了解10号令的精神实质和文件材料归档范围和档案保管期限表编制要求和方法。
（三）做好调研、职能分析和资料收集
通过调研了解掌握本企业组织机构架构和其职责。
通过职能分析摸清本企业的活动特点，摸清产品和业务组成，梳理出产品和业务从设计研发、生产，销售和售后服务等的流程。
文件材料归档范围和档案保管期限表编制前还要进行资料收集，特别是要收集除国家档案法律法规和规范性文件以外的，与本企业业务活动有关的法律法规和国家下发的规范性文件，了解国家其他行政管理部门对本企业档案和有关业务形成记录的保存要求。
如《中华人民共和国商业银行法》就对商业银行的信贷档案管理工作提出了要求。
这些法律法规和规范性文件对记录和档案管理要求如果有超出10号令或有关档案法律法规和规范性文件要求的，应在本企业的文件材料归档范围和管理类档案保管期限表中予以体现。
四、正确发挥业务部门的作用
文件材料归档范围和档案保管期限表编制过程中，档案部门一方面不要大包大揽，不吸收业务部门参与，同时也要切忌唯业务部门马首是瞻的作法。
一是要发挥业务部门在梳理文件材料内容方面的作用。
具体作法可以设计一张文件材料内容调查表，由业务部门各岗位人员进行填写，填写内容应包括文件材料名称、产生业务、用途、发放范围、存储格式、载体形式、签署过程、传递方式、内容提要等。
二是充分发挥业务在初步确定档案保管期限中的建议作用，有时业务部门对档案保管期限的确定根据是档案部门所不能掌握的。
三是要充分发挥档案部门的档案专业作用，对业务部门提出的意见和建议作好把关，最终从档案专业角度确定采纳与否。
对于业务部门提出的缩小归档范围和缩短保管期限的建议应谨慎处理。
五、管理类档案保管期限表的体例和结构设计
管理类档案保管期限表是10号令贯彻实施过程中第一个要编制的，其中文件材料排列体例和结构既可采用按部门，也可采用按职能，但两种排方法均有其优缺点和适应性，具体见下表。
排列方式
利
弊
适用性
按机构
（1）制定时可通过分析各部门的业务活动，将许多需归档的非红头文件纳入归档范围。
（2）将文件材料归档范围与部门对应，有利于明确归档责任，有利于文件材料的收集归档。
（1）可借鉴参考的样表较少，制定时需分析各部门业务，对编制人员要求较高，工作量大，编制周期长。
（2）有些企业部门设置变化频繁，档案保管期限表会因部门频繁变动而频繁修订。
适用于部门或职能调整不频繁，有业务能力较强的档案人员承担编制工作的企业。
按职能
（1）可参考的样表较多，编制工作量相对较小，对保管期限表编制人员要求相对较低。
（2）编制好的保管期限表可应对机构频繁变化。
（1）文件材料形成、归档责任不清，不利于保管期限表贯彻实施。
不利于文件材料的收集归档工作。
（2）易遗漏重要的非红头文件。
适用于制定指导行业、下属单位文件材料归档范围和档案保管期限表时用；适用于机构变化频繁企业或第一次编制保管期限表企业。
各企业可根据本企业的档案工作所处的阶段和实际情况选择确定。
保管期限表的设计一般采用三栏式，分别为序号、文件材料、保管期限。
序号采用层垒制编号，表中编号不得重复，以方便进行档案鉴定时引用。
（本文转载自《中国档案》杂志2015年第3期作者：
蔡盈芳单位：
国家档案局经科司）
职责分析法在10号令实施中的运用（10号令解读之二）
——企业文件材料归档范围和管理类档案保管期限编制方法
企业在管理类档案保管期限表编制过程中首先要做的工作就是设计表的结构和职责分析。
关于表结构的设计与选择，在上一期中已有讨论，本期重点讨论保管期限表中的职责分析。
在编制文件材料归档范围和档案保管期限表的充分依据并分析职责是当前国际档案界推崇的作法。
如ICA（国际档案理事会）发布的《IMPLEMENTATIONGUIDANCEFORICA-ReqMODULE（国际档案理事会—电子环境中文件管理原则与功能需求模型实施指南）》就采用了职责分析法来确定机构电子文件管理需求。
本文就机构职责的重要作用、职责分析在文件材料归档范围和管理类档案保管期限中的运用进行阐述。
以前企业在编制文件材料归档范围和档案保管期限表的过程中，很少依据部门职责，归档范围和保管期限表要么照搬照抄档案行政管理部门下发文件时提供的样表，要么照抄照搬其他企业的样本。
这种做法导致文件材料归档范围和档案保管期限表可实施性差，导致企业文件材料的归档收集和档案鉴定工作的粗放。
为此，国家档案局在10号令的实施中提出，企业在编制文件材料归档范围和管理类档案保管期限表时要分析企业机构职责。
这是因为，10号令附表是为所有企业提供原则依据而制定的，并未能包括企业所有产生的应归档的管理类文件材料。
因此，不仅文件材料归档范围和管理类档案保管期限表结构要以企业机构职责为依据进行设计，而且凡企业机构在职责履行过程中形成的文件材料都要在归档范围和保管期限表中反映出来，这样才能做到应归尽归。
要实现这个目标，只能通过职责分析。
一、通过职责分析确定业务类型
不同类型的企业因其业务不同，文件材料归档范围和档案保管期限表的内容应不同。
企业在编制文件材料归档范围和档案保管期限表的首要工作就是确定本企业业务类型，并据此确定管理类档案保管期限表的内容范围。
按是否从事具体产品生产分，企业可分为集团型企业和非集团型企业。
集团型企业一般设有企业不从事具体产品生产的总部，总部通过战略、财务或生产计划对下属或控股企业加以管控。
集团型企业分类、管控特点及保管期限表特点如下表。
企业类型
管控特点
保管期限表特点
战略管控型
集团总部主要通过战略控制来管理下属企业，总部对下属单位日常经营、管理事务干预较少，总部战略管理机构强大。
生产管理、经营管理文件材料较少，战略管理文件材料较多。
财务管控型
集团总部主要通过财务或财务指标等工具来管理下属企业，总部对下属单位日常经营、管理事务干预较少，总部财务管理机构强大。
战略管理、生产技术管理文件材料较少或不产生，但财务文件材料种类较多；下属单位上报文件材料中以财务管理类文件材料相对较多。
生产管控型
集团总部主要通过生产计划来管理下属企业，总部对下属单位日常生产、经营、管理事务干预较多，总部生产管理机构强大。
生产技术管理、经营管理文件材料较多，下属单位上报的文件材料较多。
混合型
集团总部针对下属单位不同的产业采用不同的管控方式，事业部机构较多。
生产技术管理、经营管理文件材料大多由事业部产生，事业部文件村料较多。
非集团型企业一般指从事具体产品生产且无下属单位的企业。
这些企业按照产品的不同又可分不同的类型，这些企业分类、产品特点及保管期限表的特点如下表。
企业类型
产品特点
保管期限表特点
有形产品生产企业
企业产出主要为机械等有形产品。
生产计技术、经营管理职能丰富，产生文件材料较多。
无形产品生产企业
企业产出主要为无形服务，如咨询公司。
无生产技术文件材料，经营管理和业务管理文件材料较多。
混合产品生产企业
企业产出既有有形产品，又有无形服务。
上述两者兼具。
企业在编制文件材料归档范围和档案保管期限表时，要根据企业的特点，对10号令中的内容进行相应的取舍。
二、通过职责分析确定管理类档案保管期限表结构
企业管理类档案保管期限表结构分别是按机构或按职能，不论选哪一种，它的结构安排必须以企业机构设置及其职责为依据。
即使采用职能排列法也要对职责进行分析，而不能照抄照搬10号令的一级条目。
（一）通过企业机构设置与职责分析将10号令附表的有关内容编入相应的机构或职能。
由于不同的企业的管理理念的不同，同一职能工作会置于不同部门。
如档案工作，有的在企业办公室，有的企业则划分在质量部，还有的企业的档案工作是信息部门职责的一部分，也有的企业单独设置档案部门；因此，必须通过职责分析，将相应的职能对号入座，归入相应的部门或职能中，为组织文件材料提供依据。
否则，易把该由甲部门归档的文件材料置入乙部门归档范围。
（二）通过企业机构设置与职责分析找出10号令附表中无对应文件材料的职责。
在确定了管理类档案保管期限表的框架后，应在将10号令附表中内容与职责对号入座的基础上，找到10号令附表中无对应文件材料的职责，为下一步通过分析职责导出具体的文件材料提供依据。
三、通过职责分析确定保管期限表条目内容
企业管理类档案保管期限表由各条目内容组成，它的内容主要也由职责分析来确定，方法如下。
（一）照抄10号令附表
这部分内容主要是通过职责分析可直接从10号令附表直接确定对应的条目内容。
如“3?
本企业资本登记、资本变动、融资文件材料”，“7本企业承办的大型展览会、博览会、论坛、学术会议、国际性会议的文件材料”，“13.2建设项目工作文件材料”,?
“14.2质量管理工作文件材料”等等。
（二）在10号令附表基础上经过适当增、删或修改后形成
有部分条目内容需要在10号令附表基础上适当增加、删除或修改形成。
在10号令附表基础上需要增加的文件材料比较多，如“15.3文秘、机要、档案、保密工作文件材料”，涉及到档案工作文件材料的有15.3.1—15.3.3，但根据有的企业的档案管理职责分析，需补充“档案工作检查、考核、专项业务指导、项目档案验收等文件材料”。
需要删减的如“14.1生产组织工作文件材料”；由于有的集团型企业总部不承担具体业务或产品的生产，对下属企业也采用战略管控或财务管控进行
需要修改的如“14.11图书、情报工作文件材料”；有的企业并不对图书进行管
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