社会政策与中国社会发展.docx
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社会政策与中国社会发展
社会政策与中国社会发展
——社会政策时代：
中国社会发展的选择
——人本与共享：
社会政策的价值指向
——通过行动主体多元化实现福利服务提供的变革
——社会政策对执政党意义重大
——基于需求的社会政策：
研究和分析框架
王思斌/辛鸣/王振耀/吴忠民/沙琳·库克
社会政策时代：
中国社会发展的选择
王思斌
作者单位：
北京大学社会学系
3月5日，温家宝总理在十一届全国人大三次会议上作政府工作报告，谈及经济政策、收入分配、反腐、民生等诸多热点难点问题。
其中，民生问题占大量篇幅，比如“着力改善民生，加快发展社会事业”。
《中国社会科学》2004年第6期组织的以“科学发展观与社会政策”为题的一组笔谈中，笔者发表了《社会政策时代与政府社会政策能力建设》一文，指出“中国将迎来社会政策时代”，并在其他场合多次阐述过这种认识。
应时而生的“社会政策时代”
时代是一个“社会—时间”概念，它指的是某种社会在一个较长时间内表现出来的重大特征。
“社会政策时代”是指在一个国家或地区，以改善困难群体、弱势群体和广大民众的生活为目的的社会政策普遍形成，并且作为一种制度被有效实施的社会现象和社会发展阶段。
“社会政策时代”应该具有如下一些基本特征：
第一，社会公正的理念被普遍认可。
任何社会政策的制定都以一定的社会公正的理念、福利思想为背景，这种思想常表现为人们对某些社会问题的关注和对解决这些问题具有较为一致的价值判断。
这样，社会公正的理念、对困难群体的不利地位的关注在决策层和政府那里达成共识，于是，政府做出相应的制度安排。
第二，出台覆盖面较宽的诸多社会政策。
作为一种时代特征，社会政策时代意味着在一段时间内有较多社会福利政策出台。
开始，政府可能在最关键的领域制定相关政策，对脆弱群体进行救助和支援，缓解社会中的张力。
相继，其他社会福利政策会逐渐地或较快地被制定，涵盖那些被认为是有利于表现社会公正的领域，并表现出社会政策的群体效应。
社会政策的较充分发展将影响到人们日常生活的诸多领域。
第三，社会政策被制度化地有效实施。
为了保障社会政策的有效实施，必须有相应的执行政策的组织体系。
一般的，这种组织体系并不局限于政府部门，常常有民间组织的参与，实际是政府与民间的合作系统。
此外，其运行及功能效果具有可监测性。
“社会政策时代”是笔者根据中国经济社会发展的阶段性特点，并参考一些发达国家工业化、现代化的经验而提出的一个概念。
改革开放以来，特别是20世纪90年代中期向社会主义市场经济体制加速转变以来，中国经济获得了持续快速增长，社会财富大量增加。
同时也在转型过程中积累了大量社会问题，其中最明显的当属收入分配的两极分化，以及由此带来的社会基层民众的社会认同问题。
关心民生是重点
一方面是社会财富的大量涌现，另一方面是收入分配严重不公，失业、贫困、看病难、上学难等问题愈演愈烈。
这两方面加在一起必然会促成政府或社会的某种作为。
2003年，在坚持科学发展观、关心民生的大背景下，为了应对突出的社会问题，国务院在很短的时间内制定颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，一些关注困难群体、弱势群体（包括流浪乞讨者、进城务工农民、危重病患者、失依儿童与老人、城市退休人员及失业人员等群体）的人身权、生存权，更加体现人文关怀的政策已经出台或者正在制定之中。
当时，全国人大也宣布在未来几年内加强社会立法，这就是说，中国将出现社会政策集中出台的现象。
在这种情况下，有必要用一个概念来概括，即笔者在研究了德国、英国的社会保障、社会福利政策的发展进程之后，提出了既与它们相近，又与之不同的“社会政策时代”概念。
中国社会政策的发展正在呈现上述特征。
2004年以后，免除农业税的政策（这是一项社会政策）提前在全国范围内实施；保护劳动者和弱势群体的《劳动合同法》、《残疾人保障法》、《妇女儿童权益保障法》得以制定或修订；中央决定建立覆盖城乡居民的社会保障体系，城市较早实施了最低社会保障制度，农村也实施了最低生活保障制度；新型农村合作医疗制度全面推开；农民工社会养老保险金的转移接续在经历多年争论后得以实现；中西部地区中小学生的“两免一补”政策支持了贫困学生的学习；农村社会养老保险制度已在试点；一些省市开始对老年人发放生活补贴；许多城市开始积极实施使广大居民受益的公共政策；等等。
社会政策时代是发展的产物
近几年来，中央和地方政府都相当重视社会建设，关注民生，制定出台了大量社会政策，它们在不同程度上得以实施。
社会公正得以张扬，社会上正在形成关注并尊重困难群体的氛围，社会政策的执行情况得到了越来越多的社会监督。
在未来10年和更长的时间内，这一趋势还会得到加强。
从中国的经验可以看出，社会政策时代实际上是社会发展到一定阶段的产物。
这里重要的是经济、社会和政治条件。
第一，在经济上要有较充分的条件，即经济较快发展、有较强的经济实力，政府的公共财政可以在较大程度上解决困难群体基本生活方面的问题；第二，在社会条件方面，社会上确实出现了一些比较严重的社会问题，包括公民在一定程度上提高自己的社会福利的要求；第三，在政治上，政府持守社会主义的意识形态，即以解决基层民众的基本生活问题作为自己的责任，而且它有能力动员公共财政资源和社会力量去解决这些问题。
中国正在迎来或进入社会政策时代，表明了中国经济的快速成长和经济实力的大大增强，中国政府愿意负起责任，并有能力去解决基本民生问题和普遍提高国民福利，这是社会发展、进步的表现。
稳步推进 未来可期
一个国家或地区进入社会政策时代并不是瞬时之事，而需要在一个较长的时期内去发展和实现社会政策，不断完善社会政策体系，提高民众的生活质量和社会福利水平。
因此，社会政策时代的到来又是一个国家或地区从局部社会政策到比较全面的社会政策，直至形成社会政策体系的过程，也是从关注基本民生向全民福利发展的过程，是从较低水平的全民福利向较高水平的全民福利发展的过程。
中央政府已经提出到2020年基本建立覆盖城乡居民社会保障体系的目标，民政部门提出建立适度普惠型社会福利的想法，一些比较发达的省市正在积极发展普惠型社会政策（比如北京市的“大民政”），而且随着经济的持续发展，这些公共服务和社会福利还会向更大范围和更高水平发展。
我们可以期待通过经济社会的持续协调发展，逐步建成与之相适应的社会福利体系，到21世纪中期，中国人民的社会福利将会发展到较高水平。
应该说明的是，“社会政策时代”的发展，较大范围、不断发展的社会福利的实现，必须以经济的稳定、持续发展为条件，必须以经济社会协调发展为条件。
因此，从“社会政策时代”发展的角度来说，大力发展经济、促进经济社会协调发展是第一要义。
人本与共享：
社会政策的价值指向
辛鸣
辛鸣，中共中央党校教授
社会政策在今日中国受到关注的原因何在，社会民众对之可以期待些什么，决策者又应该如何面对？
认真梳理这些问题，对于今日中国社会政策的有效建设和健康发展很有意义。
发展的补课：
社会建设呼唤社会政策
我国第一次在完整意义上使用“社会政策”始于2006年中国共产党的十六届六中全会。
在此前并不是没有社会政策的说法，但彼时的社会政策内涵界定极其狭窄，主要是抚恤救济慈善等内容，故政府系统内也只有民政部门来担负这些社会政策的筹划落实。
这几年，社会结构在变化，社会群体在分化，社会空间在拓展，社会功能在凸现。
很多原本属于经济、政治的空间被日益剥离出来成为了社会空间，很多原先附着于经济政治领域的民生事项需要专门应对与解决，经济建设的成果与政治建设的要求要通过社会建设来实现。
中国社会要在现代背景下全面发展，必须补上社会建设这一课。
发展固然关注物质财富数量的增加，但更看重的是物质财富价值的实现。
我们发展创造的财富，归根结底还是要着眼于人民群众物质文化需要的满足，着眼于民生。
这就需要通过社会建设化解经济建设产生的发展目的异化的问题。
人本与共享：
社会政策的价值指向
着眼于构建社会主义和谐社会的今日中国，社会政策必须以“人本”与“共享”为基本价值指向，而不要老想着去减少群众的权利、降低群众的需求、控制群众的行动，老想着便于管理，老想着“清一色”、“一言堂”。
不能造福于民生的发展不是真正的发展，更不是中国共产党人追求的发展。
我们的社会政策必须在实现经济增长的同时，把解决贫困、就业和社会公正作为重要内容，必须在重视物质积累的同时，充分尊重人权，包括公民的政治、经济、文化等权利，切实解决收入分配、社会保障、看病、上学、生态环境保护、安全生产、社会治安在内的一些关系群众切身利益的问题，不仅满足人民群众当下的生活需求，更要满足人民群众长远的发展权利。
共享则是使人民群众得到的社会福利要随着经济的发展不断有所增加。
我们绝对不能搞平均主义，不能没有条件地进行“劫富济贫”；但另一方面，当前更为重要、更需要重点关注的是，一定要让人民群众共享社会发展的成果。
我们不能让社会上不同利益群体之间的收益差距太大，让一些利益群体超常规地获得利益，而另一些群众生活的改善赶不上相应的社会发展进步水平。
建立在这样价值理念上的社会政策就会把实现社会公平正义放到更加突出的位置，综合运用多种手段，依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，妥善协调社会各方面的利益关系，使得各个社会阶层与群体都能享有自己可得到的和应该得到的权益与利益，都能在和谐社会的社会结构中找到自己的应有位置和恰当位置，进而实现社会的有序稳定。
量力与尽力：
社会政策的实践要求
出于对社会大趋势的认知，我们一些决策的同志在理论上也承认社会政策的重要性，但在实践中往往“顾左右而其它”舍不得投入。
确实，在进行具体的社会政策安排过程中，是要坚持量力而行与尽力而为有机统一，只是在理性考量现实社会财富能力可能性的前提下，要更加突出责任感与自觉性。
虽然，我们所说的总体小康仍然是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康，这一阶段的社会政策安排不能把群众胃口吊得太高，吊得太高不仅不利于社会持续发展，也解决不了社会民众的现实问题。
但是，毕竟30年来中国社会财富的积累是巨大的，经济总量超过了30万亿，在世界排名中坐三看二，人均GDP也已经接近4000美元，再老说家底薄，恐怕就不是“不能”的问题了，而是“不为”的问题了。
所以，在这个意义上，社会政策含金量的高与低背后更多反映的是决策者对人民群众感情的深厚与否以及对其所宣称执政信仰坚守的真诚与否。
目前，中国社会GDP增长的高速与人民群众满足感、幸福感的徘徊，政府搞建设的“大手笔”与群众消费“斤斤计较”的巨大反差，充分说明中国社会在社会建设方面是有历史欠账的。
而现在到还账的时候了。
我们不主动还，客观社会发展现实也会逼迫我们去还，与其被动应付不如主动作为。
中国在社会建设上要舍得投入甚至倾斜投入，在社会政策的安排上要各个部门全系统参与，不能仅仅停留于民政一个部门。
中国共产党十六大以来的实践表明，通过政策导向和制度安排，消除过大的贫富差距，使相对低收入以及一般收入社会群体的生活水准同社会发展的总体水准保持着一种大体同步的关系，从而最大限度地满足人民的基本需求，是必要的也是可能的。
这可以最大限度地减弱改革和发展过程中的社会阻力，保持社会稳定。
通过行动主体多元化实现福利服务提供的变革
王振耀
王振耀，民政部社会福利和慈善事业促进司司长
中国社会政策如何发展、路径如何选择、创新如何开展，才能推动社会政策适应我们经济社会的发展呢？
理念的现代化
在制定中国的社会政策时，全民“人口多、底子薄”的思维惯性和特殊的福利剩余模式理念成为制约中国社会政策发展的两大主要障碍。
“人口多、底子薄”的思维惯性严重束缚福利体系建设，或者整个社会发展的制度建设。
这些旧有理念给新的发展带来了新的挑战，不管是政府官员还是普通公民，一说起我们的国情，习惯性说“人口多、底子薄”。
这种观念已经根深蒂固到了每个人的潜意识中。
比如前不久一些美国教授来访问、谈中国发展水平的时候，我也很自然地说，中国整体上来看，还是“人口多、底子薄”。
弄得美国教授就问我：
你是讽刺我们，还是严肃地讨论问题？
美国相当多的国债都是中国人的钱，包括我们这些教授的贷款中也有你们的钱，你们却说“人口多、底子薄”。
可以说，“人口多、底子薄”已经与中国的社会现实不完全相符，或者说，很大程度上不符。
但是大家可以注意到，很多文章依然惯性如故。
当几乎没有学者在提倡社会福利的剩余模式时，我们的政府部门中社会福利的剩余模式却还依旧占有一定的市场，同时社会大众中也还存在着非常特殊的福利逻辑，还坚持认为不劳动者不得食；认为我们的经济发展还不行，福利政策要服务于经济发展，还要注意以家庭为中心，整个福利发展还不能有很强的再分配效果。
现在采取的很多措施，都是在上述理念的支配下开展的。
在这个时候，很多人一说起老年赡养，就还是强调家庭责任，一说起老年人的服务，还在强调是孝道。
一遇到这个问题，就说这个社会不行了，道德沦丧了，孩子不养老人了，道德水平低下了。
人们用一种很传统的理念来解读着现代社会，那就不会讨论专业护理技术，还是谈家政服务、保姆制度，不谈福利制度。
因此理念变革是中国社会政策转型和快速发展的首要问题。
理念变革具体来说，必须是知识生产方式的转型，如果知识生产方式不转型，那么中国的社会政策的转型就没有根基、没有基础。
知识生产方式转型产生的第一个变革应该是全新社会福利结构的提出。
中国社会福利理念的变革与突破，首先应该是“3＋2”上面的突破，也就是建立起儿童的福利政策、残疾人的福利政策、老年人的福利政策和医疗保障、教育福利。
“3＋2”这样一个结构性的突破，才能决定我们未来的基本社会政策的设计。
通过建立这个框架性的结构，中国的社会政策才能进一步往普惠性方向发展，综合性的广为覆盖的社会福利体系也才能有效建立起来。
行动主体的多元化
中国社会政策的发展，第二个要做的恐怕是服务革命。
社会服务革命，过去的理解都是家庭式的，比如到一定级别可以提供什么样的服务。
但是当人均GDP过4000美元以后，通过国际比较我们突然发现，甚至我们的离退休干部、名牌大学教授在离退休之后享受到的老年服务、养老护理各方面的服务，都赶不上发达国家的一个普通老年人。
因为那里有各种各样的护理技术，我们国家没有，没有这样的护理专业，没有这样的护理人员，没有这样的护理支撑体系。
缺乏为老服务、为小服务、为我们普通人进行的各种各样的服务。
要实现服务革命，本质上要求我们社会福利供给中的行动主体能够实现多元化。
行动主体的多元化并不指淡化国家责任，强调社会和家庭的责任，而是指福利服务实施主体的多元化，尤其是应该强调社会组织在福利提供中的作用。
目前中国社会政策的行动主体几乎完全是政府，政府几乎包揽了从制定到实施的一切社会政策事务。
虽然有一些人民团体如工会、共青团、妇女联合会和群众团体也承担了许多社会政策事务，但是这些社会团体实际上是政府的“助手”，并非真正意义上的第三部门。
只有发展和壮大了第三部门，突出专业性的服务，才能真正引入竞争机制和实现主体多元化，从而实现服务革命。
技术手段的科学化
第三个大的转变，要转变我们社会政策的知识生产方式，恐怕首先要计算一下数据，要有一个数据研究方式，数据研究方式的革命或者说是数字革命。
我们的文化从来不太注意数字。
比如说建立一个新的社会福利体系，到底要花多少钱？
神木实行全民免费医疗，到底要多少钱，是否就是乌托邦？
比如，学术界发出的声音是否定神木模式的，在我看来，这说明知识界出现了结构性的毛病。
结构性地否定神木模式的根本原因在于我们不注重数据的计算。
严格计算后，可以发现神木模式下，用人均不到400块钱，准确地说即330多块钱就可以做免费医疗了。
那330元意味着什么，也就是说全国只需要4300亿，即不到5000亿元就可以做全民免费医疗了，就达到神木模式水平了。
可以说对于数据的不重视，倾向于做简单的原则规划，这种管理传统还相当有市场。
要进行整个社会政策的转型，要大幅促进社会政策全面发展，没有数据分析模型的改变是不可想象的，也加速不了社会政策的发展。
除了数字革命，在社会政策的制定上还应该更加重视程序、技术和标准体系的建设。
中国在社会政策的制定上，程序不规范，未建立起有效的多方参与政策制定机制，尤其是社会政策的利益相关者有充分的参与和表达自身利益诉求的机会。
同时在技术手段上也未形成标准体系，不能实现社会政策所需信息收集的充分性和科学性，这也是下一步在社会政策转型中需要重点突破的障碍。
社会政策对执政党意义重大
吴忠民
吴忠民，中共中央党校社会学教研室教授
所谓社会政策，是指以社会公正为理念依据，以保证民众的基本权利、提升民生水准、增进社会的整体福利、保证社会安全为主要目的，以国家的立法和行政干预为主要途径而制定和实施的一系列行为准则、措施、法令、条例的总称。
社会政策对于作为执政党的中国共产党来说，具有至关重要的意义。
这主要表现在以下几个方面。
第一，有助于执政地位合法性的增强。
在现代社会和市场经济条件下，中国共产党对于中国人民实际利益的关注，已经不能仅仅是停留在“访贫问苦”、“送温暖”。
这种做法尽管必要，但毕竟随机性过强，因而只能作为一种补充性的政策来运用。
作为执政党，中国共产党应当将保障民众基本利益和提升民众生活水准的事情上升到社会政策的高度来看待，并使社会政策体系化、制度化、规范化，以求得社会政策的稳定性和可持续性。
中国共产党通过体系化社会政策的制定和实施，可以为民众最大限度地提供公共服务产品，从而有效地履行一个执政党的基本职能。
这样做的结果，既可以对弱势群体提供直接的帮助，还可以给处境相对不错的社会群体提供稳定的环境，解除其后顾之忧；既可以减少现有弱势群体的人数，防止更多的人沦入弱势群体，还可以提高中等收入者的比重。
如是，中国共产党就能够符合民意，就能够得到民众的拥护，其执政地位的合法性相应的就能够得以增强。
第二，有助于重要执政任务的完成。
社会建设离不开社会政策。
社会建设包括实现社会公正、建立基本公共服务体系、优化社会结构、建立现代的社会管理体系、协调和理顺社会利益关系等重要内容。
而这一切，在很大程度上均有赖于社会政策的制定和实施。
正是从这个意义上讲，执政党制定和实施社会政策的过程，就是积极主动进行社会建设的过程。
第三，有助于执政能力的提升。
在现代社会和市场经济的背景下，社会分工的专业化程度越来越高，社会的各个环节越来越多，社会结构越来越复杂，世界经济一体化程度越来越高，因而社会所面临的不确定性因素和风险因素在急剧增加。
况且，中国处在急剧的转型时期，中国社会要在一个相对较短的时间内完成双重转型，即由传统社会结构向现代社会结构过渡、由计划经济体制向市场经济体制过渡。
艰难的社会转型，复杂的利益结构调整，使中国社会面临着更大的压力和更多的不确定性因素，并造成了更为广泛、复杂和突出的种种社会矛盾问题。
种种复杂多样的社会矛盾问题，使得中国共产党面临着大量过去未曾遇到的新问题和新挑战。
而社会政策的重要功能就在于以社会整体的力量来帮助每一个社会成员抵御各种社会风险因素，确保社会的安全运行和健康发展。
所以，通过系统的社会政策的制定与实施，可以使中国共产党对于社会矛盾问题的处理由被动转向主动，由滞后转向前瞻，尤其是可以最大限度地防止社会危机的出现。
可见，制定和实施社会政策，有助于提升中国共产党在新时期的执政能力。
基于需求的社会政策：
研究和分析框架
沙琳·库克（SarahCook）
沙琳·库克，联合国社会发展研究所所长
为了在经济转型的语境中重新思考“社会”、保障和无保障的含义，需要考察发现需求并实现福利的制度条件。
在大多数低收入国家，人口中的大部分被排斥在正规经济之外，也便随之被排斥在正规（常常是基于就业的）福利体系之外。
中国也不例外。
而有些国家（尤其是西欧、北欧和北美）的福利体系是在快速都市化和工业化经济中发展起来的，而具体的政治制度在其中发挥了重要作用。
如果把这样的福利方案移植到以农村低收入为主，且经济、政治和制度条件大相径庭的国家，常常会导致所提供的服务种类与这些国家中人们的实际需求相去甚远的现象。
福利供给的正规渠道通常只考虑城市中的精英，而忽视或不考虑最贫穷或最弱势的社会群体。
这种移植的另一个后果，是在福利机构或政府机构中产生分裂的部门项目（如医疗、教育、养老金等），制造出强大的利益，极力维系各部门不恰当的政策或干预，并在这些利益的驱使下产生自上而下的、供方推动的社会政策。
中国的制度性因素对福利政策、干预及其结果有决定性作用。
政策制定的正规程序，通常是中央的决定作为一般性指导原则，各级政府据此制定具体政策和干预，在各地实施。
中央政府在发布一般性指导政策时会考虑地方上的试验和试点项目，但倾听受惠对象需求的空间相对较小。
研究和试验也能影响政策制定，可是一旦出现矛盾，占上风的总是政治命令。
政策制定以后，制定预算和拨款以保证其实施又是类似的多层谈判。
需要考虑的社会政策是使之既能较好回应社会需求，又符合中国的制度实情。
研究的问题不是以依靠行政命令的现行供给体系为起点，而是根据人口中特定人群的需求出发。
这一方法需要考察个人和家庭的需求及其通过各种支持体系——正规的和非正规的，包括家庭、亲友和社区、市场和国家以外的组织，以及政府——获得经济和社会保障的能力。
这便关系到不同的利益群体，包括弱势群体，在确定和表达自己的需求时如何发挥作用，并影响决策过程。
要理解这一点，又需要更为详尽地了解政策的决策和执行过程。
总之，这里的核心问题是：
在中国的改革进程中，需求发生了什么变化，权利资格如何重新配置，包容与排斥如何得到重构。
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