推进农村集体建设用地流转研究.docx

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推进农村集体建设用地流转研究

推进农村集体建设用地流转研究

            ——酉阳自治县国土房管局纪检组长 姚光明

目前，我县正在积极落实“四件大事”，强力实施“四大战略”，随着招商引资工作不断深入，园区建设不断推进，工业化和城市化进程将不断加快，二三产业将不断高速发展，对土地需求越来越大，土地非农用价值越来越高，全县经济社会正处于快速发展的阶段，土地供求关系较为紧张、人地矛盾相对突出，在国家批准重庆市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的大背景下，我县结合自身实际，积极探索，扎实做好推进土地流转工作对深入落实科学发展观，统筹城乡发展尤为重要。

一、我县土地资源基本情况

我县位于渝鄂湘黔四省市结合部，东西宽98.3公里，南北长119.7公里，幅员面积5173平方公里，是重庆市幅员面积最大的区县。

拥有耕地面积48428.47公顷，主要以耕地、林地和其他农用地为主，呈现出大农村、大农业的特色。

建设用地中主要以村民住宅有地及工业用地为主。

近年来，我县农村集体建设用地审批情况：

2006年，全年共审批农村村民集体建设用地1685宗，面积18.5754公顷；2007年，全年共审批集体建设用地1385宗，面积15.2625公顷，其中：

农用地3.4682公顷，未利用地8.0632公顷，建设用地3.7311公顷；2008年，共审批农村宅基地建房1727户，面积19.0488公顷，其中：

农用地4.4281公顷，未利用地9.6819公顷，建设用地4.9388公顷。

从用地趋势上看，2006年至2008年，我县城镇化率不断增加，但农村村民建设用地并没有相应减少，反而也在呈上升趋势。

可以发现，在城镇化加快发展的同时，农村人口向城市转移的“候鸟”特征十分突出，“离乡不离土”的问题还没有得到根本解决。

这些情况表明，农村土地中包括居民点用地等的集体建设用地使用效率正在降低，在很大程度上存在着农村集体建设用地的闲置浪费。

这就为推进农村土地流转、调整农村土地利用的结构和布局、优化土地资源配置、统筹城乡土地利用提出了新的要求，提供了广阔的空间。

二、农村集体建设用地流转概述

（一）农村集体建设用地流转的内涵

农村集体建设用地流转，是指农村集体土地中已依法办理农用地转用和非农建设用地使用手续的，其使用权经过批准，采用转让、租赁、抵押和作价入股等多种方式，实现土地使用权属转移或实际使用人发生变更的行为，即集体建设用地的所有者将土地使用权转移给其他主体以及土地使用权拥有人再转移土地权利的行为。

在城乡二元土地所有制度和管理制度下，我国城市市区的建设用地、农村和城市郊区经依法征收后新增的建设用地等，属于国家所有；城市市区以外以及法律规定由国家所有土地以外的农民宅基地和其他建设用地，属于农民集体所有。

集体经济组织的公共设施和公益事业用地、乡镇企业用地、农民住宅用地等，一般使用的是集体所有土地；而城市企业、城市居民等进行建设必须使用国有土地，需要占用集体土地的，必须先由国家通过土地征收将集体土地转为国有土地后再以出让或划拨的方式供应土地使用者使用。

这样，我国形成了以二元的土地所有制度为基础，与城乡企业、居民身份、用地者性质相挂钩，长期依赖城乡分割管理的典型的城乡建设用地双轨制。

农村集体建设用地流转的方式，根据项目性质、用途及效益情况，在充分尊重集体经济组织、农民和投资者意愿的基础上，可以协商的方式选择确定以下流转供地方式：

一是年租制，租期一般为3—5年，租金按年度支付，续租优先；二是参照国有土地使用权出让的方式，实行一次性流转转让，最高使用年限不得超过国有土地使用权出让年限，三是作价入股，集体建设用地使用权经评估转化为土地资产后入股直接参与投资企业的利润分红。

四是使用权抵押，通过对农村集体建设用地使用权进行评估，按照评估价值在信贷机构进行抵押融资。

（二）集体建设用地流转有关法律规定

从国家层面看,我国《土地管理法》第十条规定：

“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济或者村民委员会经营、管理”。

第十四条规定：

“土地承包经营期为30年。

发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。

承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务”；“在土地经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府行政主管部门批准”。

第六十三条规定：

“除符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移外，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。

国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）文件规定：

“禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设”；“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。

国土资源部《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》规定：

“凡在土地家庭联产承包中未打破村民小组原生产队界线，不论是以村还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组集体所有”等等。

这些法律条款，明确了集体土地的本质属性，宏观上加强了对集体土地的管理，也为集体建设用地流转提供了法律依据。

1999年1月，我市根据新修订颁布的《土地管理法》颁布实施了《重庆市土地管理规定》（市政府令第53号），其中第三十二条对我市农村村民建房标准作出了明确规定。

如：

主城区范围内村民宅基地标准为每人20至25平方米，其他区县（自治县）范围内村民宅基地标准为每人最高不得超过30平方米；3人以下户按3户人计算确定面积，4人户按4人计算确定面积，5人以上户统一按5人计算确定面积，一户最高不得超过150平方米，扩建住宅新占的土地面积应连同原有宅基地面积一并计算。

农村村民建房由区县人民政府审批。

2004年，国土资源部根据国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）文件精神，制订下发了《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号），同时，市国土房管局文件转发了国土资发〔2004〕234号文，对加强农村宅基地管理、严格控制村镇建设用地增加等方面提出了具体措施。

我局也根据相关政策和文件要求，认真研究，进一步明确了管理办法、程序和标准，积极引导农民在自愿的前提下向县城、重点镇、中心村适度集中居住，将原有宅基地进行整理复垦，提高村镇建设用地的集中度和利用率。

（三）农村集体建设用地流转的意义及必要性

城乡统筹的过程也是农村城镇化、农业产业化、农民居民化的过程。

在现行管理制度下，耕地和基本农田的数量和质量以及农民的土地承包经营权都是“高压线”，土地供需矛盾十分突出，农村集体土地利用粗放、效益不高的情况十分普遍。

另一方面，城市建设和产业发展必须利用大量的土地资源，而新增建设用地和农用地转用规模国家又控制得很严。

同时，在推进城镇化和产业化发展的过程中，被征地农民的长远生计还没有得到有效的保障，由此引发的矛盾越来越突出，已经成为影响社会和谐稳定的一大隐患。

应该说，土地的二元管理体制已经成为制约酉阳县域经济社会发展的一大瓶颈。

要实现城乡统筹协调发展，就必须在现行法律法规的总体要求和制度框架下，积极创新，探索摆脱土地二元管理体制的束缚，较为公平地对待两种所有权性质的土地的有效方式，妥善处理好城镇化、工业化进程中各种利益主体的关系，让全体社会成员共同分享经济社会发展的成果。

依法、积极、规范地推进农村集体建设用地流转，做好农村土地流转工作，有利于更好地落实科学发展观，有利于逐步破除土地管理二元体制，有利于协调各方利益，有利于调动广泛积极性推动发展，有利于实现酉阳城乡统筹发展。

1、有利于合理分配社会经济发展和城市化过程中农用地转为建设用地过程中的土地收益，使农民能够共享工业化、城市化的成果，持续稳定地增加农民收入。

通过集体建设用地有序地参与工业化和城市化进程，在上缴各项相关税费后，土地收益的大部分由集体和农户享有，而且保留了土地的集体所有制性质，农民可以长期分享地租。

2、有利于降低城市化、工业化过程中的一次性土地成本，也可以降低中小创业者和发展农村经济起步的难度。

同时，在城市化、工业化过程中吸纳更多的农村剩余劳动力，有利于解决农村劳动力的就业难问题。

3、有利于提高土地利用效益和效率。

将农民利益和土地利益紧密结合后，可以加快存量建设用地流转的频率，大大提高农村土地的利用效率和效益，减轻建设用地占用农用地和耕地的压力。

4、有利于逐步建立城乡土地统一规划、统一管理和统一利用的体系。

通过制度的建立，规范和完善土地管理体系，提高农村土地管理和利用的水平，建立城乡统筹的土地管理和利用体系，为实施城乡土地利用规划和城乡总体规划提供平台，真正实现城乡土地统一管理，改变过去无序的状态。

总之，城市化、工业化进程导致对非农建设用地需求急剧增长，农村集体建设用地自发流转处于法律上的“灰色地带”，对获得相关政策支持提出了迫切的要求。

因而，将农村集体非农建设用地流转纳入调整范畴并合理规制已势在必行。

另一方面，我县地处山区，农村建设用地量大面广，地块小而分散，利用效率和利用效益低下，存在大量荒芜、闲置或低效利用的情况。

在确保国家提出的“确保耕地总量不减少、基本保护面积不减少、粮食综合生产能力不降低”的基本前提下，如何实现统筹城乡土地规划与利用，优化调整城乡土地布局与结构，提高土地利用效率，就为探索农村建设用地的规范合理流转提出了新的要求和广阔空间，也使得推进农村集体建设用地流转提供了强大的动力和需求。

三、集体建设用地流转的历史、现状及存在问题

（一）历史：

集体建设用地流转经历了渐进的发展过程。

它产生和发展的动因较多，但主要有以下几种：

一是第二、三产业发展和城市化进程的步伐加快；二是农村集体建设用地利用方式上比较利益差距加大；三是行政权利对集体土地产权限制过大。

从全国其他省市情况看，安徽芜湖作为国土资源部批准确定的农村建设用地使用权流转试点城市，从2000年就开始了试点工作。

2003年4月，国土资源部在该市召开了农村集体所有建设用地使用权流转试点总结研讨会，并专门发出了〔2003〕48号会议纪要，充分肯定了芜湖市流转试点的成果。

广东省作为我国改革开放的前沿阵地，2005年6月，广东省政府以省政府令第100号颁布了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，并从当年10月1日起施行。

（二）现状：

我国现行土地使用制度下入市流转的只限于城镇国有土地使用权，计划经济条件下形成的农村集体建设用地使用权不能流转的制度已经与当前发展农村经济，特别是小城镇建设与发展形成严重地不适应，严重地阻碍了“三农”问题的解决之路。

我国城镇国有土地使用权制度的改革，不可避免地波及农村集体建设用地。

在土地高额利润的驱动下，农村“以地生财”的现象开始出现，农村集体建设用地使用权无原则、无条件流转的情况愈来愈普遍，大量农村集体建设用地使用权以各种形式进入市场，大大扰乱了土地市场的秩序，影响了国家《土地管理法》的贯彻实施，造成了集体土地资产的严重流失，带来了新的土地问题，成为了土地市场的一个“灰色地带”。

（三）问题：

当前，农村集体建设用地的使用权普遍存在无原则、无条件、无规范的流转问题。

概括起来，主要有：

1、集体非农建设用地自发无序流转较为严重。

导致政府调控土地市场的能力被削弱，难以有效控制建设用地供应总量，冲击土地利用总体规划和城市规划的有效实施，造成土地利用混乱，土地市场秩序受到严重干扰。

主要表现在：

一是“管”与“用”之间的矛盾突出。

使用者因利益驱使只顾眼前利益，无视土地管理政策，违法违规用地情况较为普遍；二是制度建设有待进一步完善。

原有的政策规章跟不上经济社会快速发展的形势，原有的管理制度和方式与基层管理创新的愿望不相适应；三是对违法用地行为国土部门缺乏强有力的手段，按现行司法程序申请执行时间长、程序复杂，违法用地得不到及时纠正和处罚。

2、隐形市场活跃，违法用地屡禁不止，耕地保护受到冲击。

受流转利益驱动，集体经济组织和农民耕地保护的意识淡薄，不愿意承担耕地保护的义务。

未经批准随意占用耕地并出让、转让、出租用于非农建设，交易行为扭曲，工业用地以联营为名行转让、出租之实。

由于部分先富起来的农民重新建房或进城购房，造成部分村内大量出现空闲地、闲置宅基地、空闲住宅和一户多宅、超标准占地的现象，近年来仍有不断加大的趋势。

由于城乡结合部经济较为发达，流动人口量大，存在较大的房屋租赁市场，甚至是供不应求，从而滋生了擅自建房或违法超标准用地的事件。

 3、集体建设用地流转的权利缺乏可靠保障，交易不安全。

由于集体土地依法不允许出租，对非农建设用地流转的条件、用途、权益等缺乏明确规定，难以依法进行土地登记，导致土地权属管理混乱。

加之流转主体法律地位不明确，流转程序失范，对建设投资者也不利，还会波及到其他利害关系人；权利设定缺乏合法依据，由此引致流转法律纠纷不断，一旦调处失当，极易酿成社会问题。

4、集体建设用地流转收益分配关系混乱。

由于缺乏依法监管与市场机制，土地市场价值和资产资源属性在流转中不能得到充分体现，农村集体建设用地使用权的价值在很大程度上是依赖国家的基础设施建设，没有国家的交通、通讯、供电、供水等基础设施建设，农村集体建设用地使用权就无流转对象，农村集体建设用地使用权流转中所得的收益的一部分，应是国家基础设施建设的投资带来的。

但在无规范的流转中，造成了集体土地资产大量流失，侵犯了土地所有者的收益分配权，引发经济纠纷，危及农村社会稳定。

5、引发了地价管理失控。

目前，农村集体建设用地使用权流转中的地价基本上是流转双方协商确定的，没有明确的参考依据。

有的到土地主管部门办理了登记手续，有的没办理登记手续。

在农村集体建设用地使用权流转过程中，集体建设用地所有者往往只考虑各种税费成本，没有规范的价格估算标准，土地使用权流转价格往往较低，致使大量农村集体建设用地使用权流转隐形交易，低价入市，进而造成农村集体建设用地市场的地价普遍低于国有土地市场的地价，影响了国有土地市场的正常秩序。

6、冲击了现行征地制度。

用地者可以随意直接向农村集体经济组织取得建设用地，或者说集体建设用地可以直接提供给社会，建设用地供应的主渠道将会从以国有土地变为集体土地为主，冲击现行征地制度的实施；同时，由于农村集体建设用地使用权的流转收益比征地补偿收益高，集体建设用地所有者为追求农地转为建设用地的高增值收益，对国家建设征地的抵触程度会增加，国家建设征地将会变得越来越难，而且会加大征地成本。

7、不利于国有土地市场的管理。

我国土地所有权性质和土地使用权制度决定了两个不同的土地市场，一是国有土地使用权流转市场，二是集体土地使用权流转市场。

目前，在农村地区，特别是在规划建设用地区域和城郊结合部，以低价私下签订协议转让形式流转的农村集体建设用地使用权的情况较多，这在一定程度上冲击了国有土地使用权的交易市场，影响了国有土地市场的管理。

四、农村集体建设用地流转要把握的原则和要求

通过调查研究，在总结借鉴我市试点经验的基础上，本人认为，农村建设用地的流转应坚持以下基本原则和总体要求。

（一）集体建设用地使用权流转的基本原则

1、坚持依法有序流转。

要在切实保证耕地总量不减少、质量不降低、综合生产能力有提高的前提下，有序推进流转工作。

2、坚持土地所用权与使用权相分离。

在保持集体所有权性质不变的前提下，集体建设用地使用权实行有偿有限期规范流转。

3、坚持自愿、有偿、公开、公平。

稳定所有权、放开经营权、拓宽使用权、维护收益权，充分尊重农民的意愿，发挥农民的主体作用，按照市场的原则处理好土地流转过程中的利益分配关系。

4、坚持依照规划、按照程序流转。

要在科学编制土地利用规划、村镇建设规划、产业发展规划等的基础上，强化流转的管理和服务，新增集体建设用地必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，有序推进农用地和建设用地流转。

5、必须坚持十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策和“占补平衡”制度。

在流转中切实落实国家土地用途管制、新增建设用地有偿使用等制度。

（二）集体建设用地使用权流转工作需要把握的要求。

主要是注意处理好“三个结合”：

1、和新农村建设中的产业发展、村镇建设、公共服务相结合。

土地流转要优先发展农业规模化经营和企业化经营，优先建设农村基础设施和农民新村，优先发展农村社会公共服务。

2、和大力推进土地复垦整理开发相结合。

通过实施土地复垦整理开发，优化农用地和建设用地布局，因地制宜调整各类用地结构，提高土地利用和产出效率。

同时，充分利用现有置换、折抵政策，为拓宽建设用地提供支撑。

3、和建设用地指标、新增耕地指  标的市场化配置相结合。

通过集约节余的建设用地指标，通过开发整理增加的耕地指标，可以通过协商和市场的方式，实行跨区县有偿交易，优化配置，满足不同区域的用地或利益需求。

（三）规范流转管理应把握的几个重点

在制定规范流转管理相关规定时，要重点考虑把好“六个关”。

1、把好农村集体建设用地使用权流转的条件关。

农村集体建设用地使用权流转必须具备五个条件：

一是符合土地利用总体规划、城市规划和村镇规划；二是权属合法、四至清楚，无权属纠纷；三是已经依法批准使用的存量建设用地或已经依法批准农地转用的新增建设用地；四是符合用途管制的要求，不得擅自改变用途；五是符合农村村民宅基地一户只能拥有一处宅基地的相关规定。

2、把好农村集体建设用地使用权流转的规划关。

农村集体建设用地流转原则上应该为城市规划建设区外的土地。

以土地利用规划和建设用地年度使用计划来统一协调城乡土地的规划及计划利用，对土地供应总量、范围、用途、布局进行控制，在流转过程要落实土地用途管制的要求，统筹城乡土地利用用途分区管制。

3、把好农村集体建设用地使用权流转的管理模式关。

农村集体建设用地使用权流转的管理模式应坚持因地制宜、政策引导，土地所有者和使用权者自愿的原则，对城市、城镇规划区内外既可采取“转权让利”的方式，将集体土地所有权征为国有后，再按国有土地使用权管理的有关规定办理手续；也可以采取“保权留利”的方式，可不改变集体土地所有权性质，由土地所有者将集体建设用地使用权按一定的年限转让、出租、作价入股等方式，提供给土地使用者使用。

4、把好农村集体建设用地使用权流转的期限关。

农村集体建设用地使用权的流转年限一般应与项目的经营期限一致。

采取转权让利方式的，最高年限不得超过国务院第55号令规定的同类国有土地使用权出让最高年限。

5、把好农村集体建设用地使用权流转的方式关。

农村集体建设用地使用权根据不同的交易目的，可采取转让、租赁、作价入股、合作联营等流转方式。

同时，还可采取土地置换的方式。

对经营性的集体建设用地的流转，必须坚持公开交易。

6、把好农村集体建设用地使用权流转收益的分配关。

流转中的土地收益分配是规范农村集体建设用地使用权流转管理的核心问题。

土地收益的分配应兼顾国家、集体和个人三者之间的土地利益关系，这是实现农村集体建设用地使用权高效流转的前提保证。

五、农村集体建设用地流转的制度方案设计

（一）集体建设用地流转的条件和范围

在推进土地流转工作中，必须对集体建设用地流转的条件、范围和规模加以必要的限制，防止出现农用地大量转为建设用地。

因此，纳入流转的集体建设用必须要具备一定的条件。

一是必须符合土地利用总体规划、城市规划和村镇建设规划；二是权属合法、四至清楚、没有纠纷；三是已经依法批准作为建设用地使用或已经依法批准转为建设用地；四是符合用途管制的要求，具体土地用途要符合城市规划或村镇规划，不得擅自改变用途。

集体建设用地不得擅自改变用途搞商业性房地产。

（二）集体建设用地流转形式

1、集体建设用地所有权的转让，采取“转权让利”，指集体建设用地流转时，将集体建设用地的所有权转为国有，并办理国有土地出让手续。

2、集体建设用地使用权的租赁，即集体土地所有者将一定年限的集体建设用地租赁给土地使用者，并定期向使用者收取租金，土地使用者取得承租集体建设用地使用权。

3、集体建设用地使用权作价入股，即集体土地所有者的一定年限的集体建设用地使用权作价，以出资式入股方式投入企业，并按出资额或股份分红。

4、集体建设用地使用权合作、联营，即集体土地所有者，以一定年限的集体建设用地使用权作为条件，与其他单位或个人合作、联营、共同兴办企业。

（三）集体建设用地流转申报审批程序

集体建设用地流转可参照国有土地使用权出让审批管理办法和程序办理。

1、流转许可申请。

集体土地所有权者向当地乡镇政府提出流转申请，乡镇政府根据村镇规划进行初审，移送片区国土房管所复核，复核后报县国土房管局。

2、流转许可。

县人民政府综合规划、农业等部门意见后，由县国土房管局向集体土地所有者颁发《集体建设用地使用权流转许可证》。

3、签订流转合同。

集体土地所有者取得流转许可后，应将待流转宗地的条件和流转要求在土地有形市场挂牌。

采用招标拍卖式协议方式，确定使用者、流转方式、土地收益等。

4、办理土地流转登记。

流转双方在合同签订后，向土地管理部门申请土地登记。

在履行“占补平衡”义务或缴纳耕地开垦费、按合同约定的时间付清土地价款后，土地管理部门办理土地申报登记。

六、完善集体建设用流转制度的对策和建议

集体建设用地使用权流转制度是我国土地一级市场制度的重要组成部分，要着眼于建立和完善社会主义市场经济体制的要求，改革和推进工作。

为此，提出以下建议：

（一）深化征地制度改革，合理确定土地征收范围

《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确提出：

“加快征地制度改革步伐，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验”。

在《宪法》第十三条第三款和《土地管理法》第一章第二条第四款也对土地的征收征用作了具体的规定。

（二）强化土地管理工作，为土地流转提供基础服务

一是要加强规划管理，加强土地利用总体规划的修编工作，全面实施土地用途管制，充实发挥土地规划在引导和调控土地市场方面的作用；二是要加强土地尤其是农村集体土地的登记发证步伐，为集体土地进入市场提供完善准确的权属保障。

此外，可逐步探索建立农村房地产进入市场流通的体制以及相关配套政策，实现土地资源作为一种资源要素在城乡之间的自由流动和市场化配置。

三是适当放宽农民建房、购房条件。

为了更好地推进新农村建设，促进农村土地的节约集约利用，建议在严格禁止城镇居民在农村新建住宅的基础上，对集体经济组织内部居民的购房、建房，可以突破本村、本组甚至本乡镇地域范围的限制，同时严格执行一户一宅的规定。

四是建议允许农村集体建设用地特别是宅基地的抵押。

（三）建立和完善配套制度，规范推进流转行为

一是建立农民应得土地收益和集体经济组织土地收益的监督机制，加快建立集体土地流转收益管理办法以及农民社会保障措施等配套政策；二是建立相应的地价体系及评估体系；三是建立集体建设用地基准地价和最低价保护制度，以及土地价格评估备案制度；四是建立健全农村集体建设用地（宅基地）复垦置换机制，切实解决“一户多宅”、超标准占地、违法违规用地等遗留问题。

建立农村集体建设用地复垦置换制度，大力推进农村集体建设用地复垦工作，通过按照规划要求对大量零星、闲置、空置地（含闲置宅基地）进行整理复耕，解决农村建设发展用地的需求，有效保护耕地，提高农村集体建设用地节约集约利用水平；五是调整税收政策，为集体土地市场和国有土地市场搭建相同的平台；六是搞好信息公开查询工作、指导签订各有关文书、产权变更登记政策咨询等相关配套工作。

（四）加强执法监督力度，依法整治违法行为

在农村集体建设用地流转中，农村土地违法行为时有发生，其原因是多方面的，既有农民或基层干部法制观念淡薄问题，也有宣传、执法不到位的问题。

从土地管理的角度出发，应切实加大土地执法力度，建立健全执法网络。

及时发现、制止和查处土地违法行为，确保农村集体建设用地管理工作稳步推进。

（五）加大部门协调配合力度，共同营造流转外部环境