XXXX年全国财政投资评审业务培训班交流材料.docx
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XXXX年全国财政投资评审业务培训班交流材料
2011年全国财政投资评审业务培训班
经验交流材料
2011-05-10
3、河北省财政投资评审中心…………………………………………………20-32
4、四川省财政投资评审中心…………………………………………………33-38
5、湖南省财政投资评审中心…………………………………………………39-49
6、山东省威海市财政投资评审中心……………………………………………50-57
7、浙江省义乌市财政项目预算稽核中心………………………………………58-65
8、山西省太原市财政投资评审中心……………………………………………66-75
9、广东省东莞市财政投资评审办公室…………………………………………76-81
云南财政评审开展部门项目预算评审的情况介绍
云南省财政厅投资评审中心
从2008年开始，云南财政评审在学习借鉴北京等省市开展部门项目预算评审做法经验的基础上，向厅党组提出了开展部门预算评审的建议。
在厅党组和厅预算处等处室的大力支持下，我们连续开展了4年部门项目预算评审工作。
4年预算评审工作的实践探索，使我们深刻认识到部门项目预算评审的重要性、长期性和艰巨性。
下面我从基本情况、主要做法、工作打算三个方面向大家作个简要汇报：
一、部门项目预算评审工作的基本情况
财政评审开展部门项目预算评审工作，首先遇到的就是现行部门预算编制体制的冲击。
现行的“二上二下”编制方法，使整个部门预算编制过程变成了一个财政与各部门激烈博弈的过程，部门一上上报的项目为了争预算盘子，不实、不准、不细的问题十分突出，财政一下的方案仍然是沿着部门争盘子的“三不”项目方向形成的，不实、不准、不细的问题得不到解决，财政部门只可能按照当年的财力和上年的安排基数砍一刀，无非是由10个“三不”的项目减到3个“三不”的项目，部门再按财政下达的方案修修补补二上，部门项目预算二上后，由财政汇总报人大审批后批复二下执行。
在这种体制下，我省财政评审按照厅党组的统一部署，以实现部门项目预算编制科学化、精细化和规范化为目标，以解决部门项目预算编制不实、不准、不细为重点，开展了部门项目预算评审工作。
2008年对部门申报项目开展了检索评审、分析评审和细化评审，重点审核项目支出预算申报金额测算的合理性；2009年对部门申报项目重点进行入库和细化评审，并将评审侧重点放在项目细化评审方面；2010年结合预算编制规模总控、落实责任的原则，将评审重点确定为入库评审，并采取二次评审方式，运用“三性”预算审核指标体系进行细化评审。
经过三年的摸索、实践和总结，我们在预算评审常态化、定额标准研究、预算审核指标体系以及评审成果运用等方面取得了一定的突破，为科学评审、精细评审、规范评审、法制评审迈出了坚实的一步。
同时，为业务处室科学安排资金提供了合理性建议，提高了财政资金使用效益。
2009年至2011年三年间，省财政评审中心共对5910个项目进行了检索或入库评审，对298个项目进行细化评审，与部门送审金额相比审减20.11亿元，审减率达30.15%。
二、部门项目预算评审工作的主要做法
从云南财政评审的实践看，部门项目预算评审工作走过了一个从感性到理性的认知历程，在艰难的部门项目预算评审中，我们在战争中学习战争，从不知到知，从难于下手到摸出规律，我们认为除了领导支持，处室配合一些共性问题外，从专业评审分析有三条是十分重要的。
（一）项目评审与定额标准研究紧密结合
项目支出标准作为预算编制和审核的依据，不仅是规范预算分配行为的基础，也是财政管理科学化形成的基础。
部门项目支出预算编制不细、不准、不实一直以来都是预算管理难题中的重点难题，究其原因，除了缺乏信息对称的专业化审核手段外，核心就是财政部门对各类项目支出预算没有科学、规范和统一的支出标准和定额，而各类项目又不同程度存在国家标准、行业标准、部门标准和地区标准。
各部门报给财政部门审核的项目支出预算信息不是很简单，就是很专业，并且申报标准依据五花八门，形形色色，不仅给部门项目支出预算申报留下了瞒天过海、漫天要价的可乘之机，也影响了财政审核和分配的公平、公正。
在财政预算执行过程中，更会因为编制和申报的随意性、盲目性，造成一些不合理的开支，诱发挤占、挪用、贪污专项资金等违法违纪现象的发生。
如何改变这一状况，使国家资金既不造成浪费，又能发挥最大效益，并从源头预防违法违纪行为的发生，让预算管理更加科学化，成为我们思索的首要问题。
而项目预算评审与定额标准体系研究工作紧密结合就具备解决这一问题的先天优势，项目预算评审积累的大量数据是定额标准研究制定的基础，定额标准的运用则能促进评审标准规范的良性循环。
要使评审与定额标准研究紧密结合，相互促进，我们认为一是应该从基础数据采集积累抓起。
标准的制定应建立在大量评审数据的基础上，只有通过对大量不同类型的项目支出数据进行分析、整理、归类后，才能对标准制定有明晰的工作思路，才能制定出切合实际、科学的定额标准。
在日常评审工作中就应充分注重数据的收集，在专项标准制定工作中更应充分抓紧前期学习研究，拟定相关内容，做到心中有数，在调研过程中结合实际情况及时调整、补充、深化拟定内容，做到不漏项、不缺项，使数据全面、真实、客观的反映项目特征。
二是要争取预算管理处室的鼎力支持。
受评审中心职能职责限制，定额标准制定和结果运用需要各预算管理处室鼎力支持，才能顺利实施并发挥作用。
因此，定额标准研究制定的课题组必须以厅预算处为主，厅各相关业务处室和评审中心为成员单位，同时要明确各自职责，便于工作顺利开展。
如预算处作为组织协调机构，负责制定总体规划，组织协调具体工作；各业务处室作为标准体系建设的主体，负责具体标准的制订与修订工作；评审中心作为标准体系建设的专业技术力量，负责数据采集、整理，对比、分析等工作，这样才能有效发挥各自的职能作用。
三是要充分借助其他技术力量，增强技术支撑作用。
标准的制定除了采集数据外，还需要专业统计方法和数学模型分析的支撑，仅靠评审中心的技术力量也是独木难撑，因此需要理论基础丰富、研究方法系统的高校力量和行业管理部门的支持与配合。
在《重点小型病险水库除险加固项目建设资金使用标准》的研究制定过程中，我们就与省水利厅联合工作，共同制定出符合实际、便于使用和管理的标准。
四是要建立一个能促进评审与定额标准研究良性循环的长效机制。
定额标准研究是一项具有长期性、复杂性的工作，因此需要实事求是、有步骤、分轻重的制定科学、合理的研究方案，通过建立一个长效研究机制来将标准研究工作与项目预算评审紧密结合，用预算评审数据支撑定额标准研究，又在评审过程中用实践数据修正标准，以此推动预算标准定额体系建设。
现阶段，在标准研究范围选取方面，我们考虑在综合各预算管理处室选定的研究类别和日常评审数据采集确定后，采取三年滚动办法进行研究，第一年主要是在选取范围内有针对性地开展评审，查找问题，制定方案；第二年在大量评审，数据收集，模型建立的基础上，制定项目试行标准；第三年则通过专项核查和部分评审，对试行标准进行修订和修正。
按照这个思路，我们于2009年起，先后针对省档案馆和图书馆的运行维护费、各类公共证件印制费用标准进行专题分析研究，并根据其特点提出《云南省档案馆运行维护费用财政支出预算定额标准》（参考）、《云南省图书馆运行维护费用财政支出预算定额标准》（参考）和《财政支出各类证件印制费用预算定额标准》（参考）三类项目支出参考定额标准。
2010年，又对14家省直行政机关办公楼运行维护费项目支出预算定额标准进行初步调研分析，研究、制定了包括电费、年检费、日常维护费在内的电梯运行维护费定额标准，并针对基本实行服务外包的保安、保洁等办公楼运行维护内容，结合调研数据相应制定了保安、保洁人员人均服务面积和人均工资标准，为制定科学和符合实际的支出标准和预算定额奠定扎实基础,为细化预算编制，规范部门预算管理提供准确数据。
（二）项目评审与建立科学、规范的审核指标体系研究紧密结合
要实现财政管理精细化，首先就要解决预算编制精细化。
近年来我们采取多种措施促进预算编制精细化，但效果不甚显著。
在综合影响预算编制精细化各项因素后，我们认为，预算编制难于精细化的主要原因是缺乏一个细化的、规范的审核指标体系。
传统的部门项目支出预算编制习惯是粗放的，申报内容包罗万象，各部门为了能多申请资金，会尽可能的多报、乱报项目，在执行过程中因为缺乏可操作性、执行效果达不到预定目标，没能真正发挥财政资金作用。
而财政部门又没有规范的定额标准控制，更没有统一的审核标准把关，只能根据有限的资料和经验来行使财政资源配置权，使得评审工作缺乏科学细化、客观公正的标准，财政资金分配难已达到公正、公平、高效的目标；推进财政管理科学化、精细化、规范化，要求部门细化预算编制，但财政部门自身却没有规范、统一、细化的审核指标体系，很难引导部门预算编制走向科学化、精细化的方向。
为此，制定部门项目支出预算审核指标体系的研究迫在眉睫！
如何将预算审核指标制定得客观、全面、真实、详细反映项目预算编制的真实面貌？
我们考虑合格的项目首先要立得起来，其次实施内容和预算要明确、合理并细化，最后项目预算要具有较好的可执行性，能充分发挥财政资金效益。
基于现有预算评审数据和经验积累的情况，我们制定了以“科学性、合理性、可执行性”为重点的项目支出预算编制审核指标体系，科学性审核，主要对项目申报内容完整程度、立项依据充分与否、项目目标是否明确，有无具体保障措施以及项目合法性、编制严谨性方面审核项目是否能立起来；合理性审核，从预算与项目的相关程度，测算标准的法定、科学性，测算准确性等方面审核项目预算细化、合理的程度；可执行性审核，查看与项目进展状态相对应的法律手续是否完备，如对应的行政许可事项批复、备案文件或证书等，是否有政策措施保障项目顺利实施，前期准备工作完成情况等审核项目预算执行的可能性，以及资金的预算执行效率。
审核指标体系围绕“三性”细化出90多项指标，各项指标都具体量化分值，评审过程中逐项评审打分，让部门对预算编报中的必要因素一目了然。
另外还选取部分重点指标作为关键审核点，申报预算项目只要有一项关键审核点指标达不到评审要求的，就退回部门重新上报，切实保证上报项目预算的质量。
2011年部门预算编制工作中首次运用“三性”预算审核指标体系，采用二次评审方式，将审核指标接入预算管理信息系统，分别对1194个和63个年初预算项目进行了入库评审和细化评审。
入库评审，对所有申报项目全面开展，主要是了解申报项目质量整体情况，规范预算编报程序及基础资料。
细化评审，在入库评审后，结合当前重点工作以及项目特点精选63个项目，深度挖掘项目细化程度，为业务处室合理安排项目预算提供针对性强的意见和建议。
二次评审，按照初审——反馈部门限时补充完善资料——再次上报复审的方式进行。
2011年项目支出预算评审实践证明，入库评审中一上一下再上的两次评审对比，项目编报质量有了显著的提高，细化程度也有所增强。
细化评审，建立在入库评审中两次评审把关，已满足了项目支出预算科学性基础上，再次运用审核指标体系对项目进行深度评审，评审的重点放在对项目预算内容、量的具体合理性、准确性，预算执行度大小等方面，对某些延续项目可追诉到上年度甚至开工年度的预算安排以及执行情况，切实挤出项目预算水份。
今年细化评审的一个项目，评审过程中发现，部门在上年度预算还未完全具备执行条件的情况下，又申请了今年的预算，基于上报资料，评审认为部门在一个年度内没有完成两年预算的可能性，建议全额审减，待根据项目实际进展情况后再安排。
2011年年初部门项目支出预算63个细化项目，部门纸质材料送审金额38.18亿元，评审建议安排预算金额32.56亿元，与业务处室送审建议金额相比审减4.38亿元，审减率为11.86%，与部门送审金额审减5.62亿元，审减率为14.72%。
通过运用“三性”指标体系进行入库和细化评审，更及时、深入的发现预算编制质量存在的问题，规范了预算申报行为，引导部门编实、编细预算，切实履行好预算编制主体的职责，有效提高了项目支出预算编制水平。
（三）项目评审与建立制度规范紧密结合
制度建立是来源于大量的实践积累，而建立后的制度又可以成为规范和推动实际工作的主要手段。
项目支出预算评审工作是一项财政管理的基础性工作，评审范围涉及工程技术、财务管理等诸多领域，评审项目类型多样化、技术专业化和内容复杂化，评审结果与部门利益息息相关，为保证评审工作稳妥、有序开展，确保评审质量，有必要出台一系列的规范性文件。
一是建立完善评审制度。
我省制定并修订《云南省省级项目支出预算管理暂行办法》，将项目支出预算事前评审工作正式明确纳入项目支出预算审核管理内容，并规范预算评审项目的范围和内容、评审方法等，将评审环节嵌入预算管理的全过程，使部门项目预算评审工作规范化和法定化。
二是研究评审流程，规范评审机制。
从项目评审前期准备，评审重点、方法确定，评审指标制定、资料收集、工作开展、报告出具、成果运用等方面研究评审工作内部流程，确保评审机制在内部各环节有效运转，形成各业务处室与评审中心相互支持、相互配合的联动评审机制，保证评审工作质量，提高评审工作效率。
研究制定了《省级追加支出预算申报流程》，进一步规范省级追加支出预算申报的流程，积极推动全省财政追加预算支出审批制度建设。
三是针对性的制定不同项目评审办法，更好发挥评审作用。
研究制定了《云南省省级部门基础设施及修缮工程类项目支出预算评审试行办法》、《云南省省级部门重大活动类项目支出预算评审试行办法》。
四是推动评审成果运用。
在积极争取厅领导支持和厅预算处配合下，2011年预算评审，我们提出了细化评审结果法制化目标，就是借助部门预算批复充分体现细化评审结果，切实发挥评审作用。
具体做法：
首先按“三性”审核指标对细化项目进行评审，然后将评审结论分别反馈业务处室和预算管理处，三个处室就评审审减事项、金额达到一致意见后，在部门预算批复文件中采纳细化评审建议金额，并明确指出审减事项理由。
通过此举让处室与部门共同认识到评审的必要性与重要性，有利于从深层次提高项目预算编制质量，并评审结果法制化第一步，为财政预算公开、透明奠定基础。
云南预算评审的主要做法归纳起来就是“两条标准，一个制度”。
即预算评审一定要与项目支出定额标准、项目预算审核标准相结合，一定要依靠建立完善规范性制度巩固预算评审成果，而不能只是单纯的项目预算评审观念，那样只会使预算评审永远停留在表面，如同猴子掰包谷一样，最终只能一无所获。
三、部门项目预算评审的工作打算
（一）难点问题
我们虽然围绕科学化、精细化、规范化评审做了一些工作，但由于体制、机制以及项目类型复杂多样性等因素，如何深化评审工作更好服务预算管理改革，如何将评审作用与预算管理有机结合，如何合理运用评审成果，提高评审效力，仍然是加强部门预算评审工作的重点和难点，我们认为现阶段的预算评审工作主要面临“三个”缺乏和“一个”矛盾。
1.缺乏全面、规范的项目支出定额标准，离科学化评审，预算管理精细化的要求还很远。
目前虽然在部分项目定额标准研究制定方面做了大量工作，但项目类别和具体指标体系的复杂性，都决定了项目支出定额标准的研究制定是一项长期性工作，现阶段开展的工作仅仅只是起步，还有很多项目由于没有相对统一的支出定额标准，预算编报过程中盲目、随意的问题仍很突出，财政部门也因为缺乏相对科学、合理的依据，审核的尺度难以把握，一些已经制定了的标准随着时间的推移，也需要不断的修订完善。
2.缺乏统一有效的审核手段和标准。
在运用审核指标体系通过初审、项目单位补充完善资料、复审三个环节评审预算后，大部分的项目编报质量都有了显著的提高，但仍有部分项目存在重大编报质量问题，并且涉及部门广，主要的原因就是财政部门内部没有形成一整套科学、完整、全面的项目支出预算审核体系，处室之间对项目支出预算申报质量的审核缺乏统一明确的标准，都是各自根据对项目的熟悉程度与理解进行审核，在按照“三性”标准统一审核后差异性较大。
另外，现有的项目预算编报文件中，对一些待明细项目的认定标准和编报办法没有明确的规定，处室审核以及预算评审难度较大，问题较多。
3.缺乏监督奖罚机制，未从根本上规范预算编制行为。
虽然我们一再强调预算编制工作的严肃性，并从多方面引导部门规范项目预算编制，但由于体制、机制等方面的原因，仍存在部门间预算编制质量差异较大，编制质量不稳定，学习培训跟不上的情况，预算编制质量没能有实质性的改观。
财政部门亟需建立一个与部门预算编制申报质量挂钩的奖惩机制来约束部门，促使部门改变观念，重视预算编报，重视学习培训。
4.评审与结果运用矛盾突出，评审效力未得以充分发挥。
一是时效问题。
预算管理是个动态管理过程，其时效不仅是预算管理的生命，更是预算评审的关键点，而现阶段预算评审中对时间和时机的把握还未充分掌控好，在一定程度上影响了评审结果效力的发挥。
另外，预算评审还未系统化、规范化，其评审结果的针对性和准确性成为处室运用中的主要顾虑因素。
二是效率问题。
预算评审还在摸索实践阶段，还在寻求最大化发挥评审效力的最佳方法。
三是规范问题。
实践证明，预算评审在预算管理中是一个必不可少的环节，但随着评审工作的深入，极需一个有效机制来规范预算评审工作，保障预算评审在预算管理环节中发挥最大作用，虽然我们在今年的预算评审中已经初步运用了评审成果，但范围还不广、深度还不够，关键是没有一个具体的预算评审指导意见或规范的操作规程，将评审结果的运用明确下来，还需要与处室沟通协调才能较好运用。
（二）下步工作打算
我们将继续围绕财政管理科学化、精细化、规范化，从深化定额标准研究、完善审核指标体系、规范预算评审三个方面推进预算评审常态化建设，探索建立预算编制奖罚机制、规范评审成果运用等方面，建立预算评审常态化机制。
1.定额标准研究常态化。
遵循“先易后难、循序渐进、逐步扩大、长期坚持”的原则，加强三项工作，一是加强数据积累和分类专题调查研究，做到前期工作成熟一个就制定一个符合业务标准、符合实际情况、符合省情财力可操作的项目支出定额标准。
二是加强与相关业务处室或部门形成合力，有计划，有步骤、分年度、分阶段、分部门、分项目组织实施定额标准研究。
三是加强专业技术力量。
项目定额标准研究是一项专业技术性很强的工作，并且专业类型繁杂，需要加强专业技术力量的储备和积累。
2.“三性”预算审核指标体系完善常态化。
虽然现阶段已经制定并启用了“三性”预算审核指标体系，但由于项目的复杂性和特殊性，这些指标仍不能较科学、较准确的反映项目问题，或较全面的覆盖项目特点，评审中还存在着盲区，如待细化项目该如何评审等问题。
我们将围绕预算管理改革各个时期的重点和难点，继续组织专家，结合项目特点，开展调研，在大框架不变的前提下，对“三性”预算审核指标体系进行修改、补充和完善，尽快建立财政内部预算审核机制。
3.预算评审规范常态化。
研究制定相关的部门项目预算评审常态化管理办法和工作流程，从入库评审、细化评审纵横两个方向促进预算编制评审常态化，提高项目预算编制质量；建立预算批复评审常态化，对编制阶段不能按要求细化的项目预算，在批复时暂缓下达，待部门按要求完善并评审后，财政才正式批复项目预算；推行预算执行评审常态化，针对预算执行中有突出问题、变更实施内容、进度缓慢的重点项目实行评审常态化，为预算调整决策提供参考依据或解决办法；巩固预算追加评审常态化，解决部门申报追加预算项目的规范性和申报金额的准确合理性；
4.探索建立预算编制奖罚机制。
结合项目支出预算总量控制的预算编制方式，研究制定与预算编制质量相衔接的奖惩制度。
在制度设计上建议考虑权利与责任对等,约束与激励结合，做到奖惩分明。
对申报质量较高的部门有激励、有推动，对申报质量较差的部门有惩罚、有触动，逐步减少部门申报、财政部门审核等各项工作的重复低效。
5.探索建立与预算管理科学化、精细化相配套的评审体制。
预算评审探索实践与建立规范、高效的评审体制应相互促进，预算评审实践越深入，越需要评审体制作保障，评审体制问题解决好，评审对预算管理实现科学化、精细化、规范化的促进作用就越显著。
安徽省财政项目绩效考评的主要做法和体会
安徽省财政投资评审中心
财政支出绩效考评是深化财政管理体制改革，提升财政精细化管理水平的重要环节。
从2006年至今，安徽省财政投资评审中心已经完成19批次700个项目的绩效考评，考评资金近400亿元。
通过多年的实践工作，摸索出了一套有效的财政支出项目绩效考评的组织实施方法，逐步建立并完善符合项目实际情况和特点的评价指标体系。
一、绩效考评的基本概念
1、财政支出绩效考评的基本概念和要素
财政支出绩效考评是财政部门运用科学的标准、效率和方法，评定财政配置资源的业绩、效率和效果的系统活动。
其基本要素主要包括：
评价业绩、评价主体、评价方法（方案）、评价指标、评价结果及其运用。
2、项目绩效考评
我们理解的项目绩效考评是对项目支出的绩效目标及为实现这一目标所安排的预算，运用一定的考评方法、考评指标及评价标准，对绩效目标的实现程度、支出预算的执行结果等所进行的综合评价；项目绩效考评采取定量和定性相结合的方式，在定性分析基础上，对相关考评内容尽量制定定量化考评指标，进行量化分析，并作出定性或定量的考评结果；项目考评结果公开公布，并作为今后项目预算安排的主要依据。
二、安徽省财政项目绩效考评的主要做法
1、安徽绩效考评的主要类型
（1）按考评主体分类：
主要根据考评工作的组织实施形式，分为财政重点考评、部门自评。
重点考评即由财政部门直接组织，预算处牵头，业务处配合，财政监督局和评审中心具体承担；部门自评即由财政部门拟定考评指标，预算部门负责具体实施，部门自我考评报告年终交财政部门审核批复。
如2011年重点考评项目13个（评审中心承担6个，财政监督局承担6个，社保处承担1个），部门自评项目43个（评审中心承担其中15个项目的指标拟定工作）。
（2）按支出类别分类：
部门整体支出绩效考评、项目支出绩效考评、部门绩效考评。
（3）按考评过程分类：
按预算执行的阶段分为预算绩效考评、事中绩效考评、决算绩效考评。
目前，评审中心主要承担的绩效考评类型是财政重点考评、项目支出考评、结果考评。
2、考评方法
（1）方法。
主要方法包括比较法（目标与结果、历史与当下）、因素分析法、公众评价法（专家评估、公众问卷、抽样调查）、成本效益分析法等。
（2）考评方式。
考评方式以现场考评和非现场考评相结合。
现场考评以实地勘查项目实施进展、实施效果的考评方式。
非现场考评主要以项目实施方案、实施合同工作总结、绩效报告，以及项目实施单位提供的其他真实可靠的资料为依据。
3、指标设置
由于财政支出类别多、范围广，而支出效益是分层次的，除了定性分析，还要量化评价，所以实施财政投资项目的绩效考评不但要选择合适恰当的评价方法，更重要的是确定科学合理、切合实际的考评指标，以确保评价结论的客观有效。
（1）考评指标的设置包括对考评指标体系三要素的确定：
一是项目绩效考评指标体系；二是项目指标权重（打分分值）；三是项目绩效考评标准。
（2）在设计和选择考评指标时我们遵循“相关性、经济性、可比性、重要性”的原则。
（3）指标体系拟定紧紧围绕三个方面：
一是对国家、省有关项目资金的安排与使用政策的理解；二是对财政管理需求的了解；三是对项目特点的掌握。
（4）我们的做法
①指标拟定基本原则是科学、简明、操作方便。
指标层次不宜过多。
②主要指标应齐全，从内容上，指标应涵盖项目实施、功能实现、项目管理、资金管理、社会与经济效益等方面，从专业上应包含业务指标和财务指标。
③指标体系内容包含：
指标释义、权重设置（或分值设置）、评分标准。
④指标体系制定需要多方参与。
二、我们的主要体会和认识
1、有效的组织实施是保证批量项目考评质量的关键
重视评价实施的全过程，安徽评审中心把整个评价过程分为前期准备、资料审查、现场评价、出具结论等四个阶段。
前期准备阶段主
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