第6章怀特的系统化公共行政管理理论.docx
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第6章怀特的系统化公共行政管理理论
第6章怀特的系统化公共行政管理理论
第6章怀特的系统化公共行政管理理论
一、公共行政管理学的研究对象和范围
怀特认为，公共行政管理学的研究对象和范围就是对国家政府中市政、邦联或联邦行政的研究，这种行政在各级政府中均有，行政中的各种基本问题均属于公共行政管理学研究的范围。
在怀特看来，国家公共行政管理的目标或目的为：
（1）公共行政的目的在于管理人员运用物质材料完成国家建设的任务；
（2）公共行政的目的在于使行政人员在权限范围内最有效地利用一切财源；
（3）公共行政是公务的执行，公共行政活动的目的在于以最敏捷、最经济、最圆满的方式成功地完成政务计划；
（4）行政法的目的在于保障人权，而行政的目的则在于政务的有效推行和管理；
（5）在增加公共行政权的同时增加保障，以防止公共行政权的滥用。
二、行政环境思想
行政环境是指围绕着行政活动直接或间接地作用和影响行政管理、行政行为以及行政效果的各种因素的总和。
随着社会的变迁和发展，行政也相应地发生变化。
行政环境对公共行政管理具有重要的乃至决定性的影响。
1．经济环境和政治环境与公共行政
怀特指出，现代国家政府行政的任务，深受这一时代政治、经济与文化环境的影响。
（1）环境影响着国家的行政制度及组织；
（2）国家经济上的发展变化也直接地影响着国家行政职能、任务范围的变化发展；
（3）在政治上，资本主义经济危机加剧了业已存在的社会问题，政治环境的变化要求政府加强协调劳资关系，强化社会管制，制定各种规章制度，通过有效的管理来维护社会稳定。
与此同时，对于政党的竞选，政府也必须加以干涉、规范，以防止“分赃制”的重演。
2．社会环境与行政
随着经济等方面的发展，社会各方面对国家行政管理提出了更高的要求，具体表现为：
（1）随着政府职能的扩大，政府的支出日益增加，使公民的赋税相应增长，公民要求政府节约，反对政府高赋税。
（2）随着政府对经济和社会生活干预的加强，公民要求政府管理要民主。
（3）经济贸易活动的拓展要求政府行政管理要高效，政府的支出要节约，政府行政的“效能与节约是国家繁荣和商贸成功之第一要素”。
（4）随着政府公务员队伍的扩大，“公民要求政府应是忠实、优良及贤明之行政”。
（5）随着政府职能的扩大，应改革原有的机构，增设新的部门以管辖新的公共事务。
（6）科学管理运动的蓬勃兴起，要求政府同样应实行科学管理，改进行政方法。
3．科技环境与行政
科学技术的发展为国家行政管理做出了重要贡献，具体表现在：
（1）科学技术及其产业化的空前发展，不仅改革了行政的设备，而且改革了行政的任务，科学已经为行政目标的确定提供了有益的启示，而且科学也改变了行政方法。
（2）现代科学的发展促进了科学技术在行政管理中的广泛应用，现代行政管理过程中许多重要的工作都需要科学技术的支持，这是科学技术对政府行政管理的贡献。
（3）科学的发展促进了行政研究的发展，产生了行政科学，使行政管理从旧时的经验管理走向科学管理。
三、行政组织思想
行政管理是有组织的管理活动，行政组织是政府行政管理的主体，有效的行政管理来自有效的组织，行政组织是行政学最重要的研究内容。
1．对行政组织的核心问题——行政组织体制问题的探讨
（1）自治型的行政组织体制与官僚型行政组织体制
自治型行政组织体制的特征是多数的行政官员均系民选，有任期限制，体现民治，行政官员向民众负责。
“美国的行政制度素有民治的倾向”，多采用自治型行政组织体制。
官僚型行政组织体制的特征是行政官员由其上级领导委任，行政官员对其上级领导负责，它们只要遵守其行为规范便可以保住自己的地位并且可以长期任职。
“欧洲大陆诸国则为官僚阶级统治”，多采用官僚型行政组织体制。
（2）中央集权型的行政组织体制与地方分权型的行政组织体制
在行政组织体制中，基于中央政府与地方政府的行政权力配置关系，可以形成中央集权制与地方分权制两种体制类型。
中央集权型行政组织体制的特征是凡国家和地方的重大政务均由中央决定，中央政府及各部门严密监督各地方行政机关的活动，地方政府惟中央政府之命是从。
地方分权型行政组织体制的特征是地方政府对地方的行政事务有决定权，地方政府权责明确，在正常运行的情况下，中央政府不干涉地方行政事务。
（3）独立制型的行政组织体制与权力汇一制型的行政组织体制
独立制型行政组织体制的特征是将每种服务机关视为一种独立单位，与其他服务机关之间保持极少关系或毫无直接关系。
在这种制度下，权力之统系自各种实施服务机关，直接上附于执行总部或立法机关，受其指导及监督。
权力汇一制型行政组织体制的特征是将各种服务，分集于各部门之中，部门的工作统属于同一范围，相互之间必须保持密切的工作关系，在各个部门之上均有其行政首长领导并负责监
否则，权责关系将会陷入难以克服的混乱状态。
⑥行政机构设置过量导致行政机关职责不清、工作范围模糊难辨，致使某些行政机关的领导者有机会攫取其他机关与本部门有关联的工作，结果造成部门之间的对抗和冲突。
⑦有些参谋咨询机构超出了其自身的职责范围，试图取代行政领导的工作，这也给行政权责的合理分配造成了困难。
（2）怀特指出，责任模糊难辨导致行政权责关系难以确定，于是因权责关系的混乱状况所造成的行政失误便频频发生。
适当的权力必须与确定的责任同时存在。
①适当法定权力的行使，必须有立法依据，而且在许多情况下，要根据行政首长的命令来行使权力。
②必须有充分的财源，以适应法定的状况。
3．权责分配的措施和方法
（1）权责分配的措施和方法
①将同一目标的行政事务、权力和责任归于同一行政部门；
②权责的分配与行政任务相一致，与部门、人员等级相一致；
③权责分配可以按区域、行政工作性质、行政方法、行政程序的不同加以分配。
（2）采取以上措施方法的优点
①能使政府各服务机关互相凭藉，造成坚强的权力汇一及联合一致的行政机关；
②树立行政领导管辖的有效制度；
③确定行政权力及责任；
④免除组织上、规划上、设备上、人员上及活动上重复的弊端；
⑤使同一范围内活动的各服务机关之间保持合作的可能；
⑥提供一种防止或修正权限叠置与抵触的方法；
⑦使行政在方法上、手续上容易制定标准；
⑧顺应普通事务实施方面的集权；
⑨为组织及管理的预算提供重要基础。
4．优良行政组织的标准
（1）行政组织能够获得最优秀的人才；
（2）组织成员应有一致的责任及适当的权力；
（3）将行政官员区分为政务官和事务官，明确各自的权责及任务，以职务划分为原则，确定指标；
（4）设置协调机构专门从事综合协调工作；
（5）对组织的管理效率进行精确、合理的测量，着重强调对行政效率进行测量、品评的重要性，要设计有效的测量标准，以断定其行政效率的高低，判定这一行政组织的优劣。
四、行政协调思想
行政协调是指行政主体为达到一定的行政目标而引导行政组织、部门、人员之间建立良好的协作与配合关系，以达到共同目标的管理行为，它是行政管理的重要内容之一。
（1）精简机构，减少协调工作的数量和难度
协调的困难是行政单位数目增加，因此，现代行政发展的新趋势是缩减行政部门的数目，一方面归并工作性质相近的各行政单位，一方面削减多种独立局。
（2）设置行政协调机关
在各个方面的活动中，行政部门之间的相互联系十分困难，为了实现各部门之间的相互协调，应该设置专门的行政协调机关以利于行政协调工作的有效开展。
（3）通过精密的协调来获得较好的协调结果
政府在行政管理过程中要通过行之有效的协调行为，及时调和各部门或各机关之间的活动，以求确保采取最经济和最有效的方法来获得较好的协调结果，进而提高行政效率。
（4）在协调过程中，行政首长的裁定就是最后的决定
在行政管理中不可避免地会遇到矛盾乃至冲突，各部门在协调过程中总是争诉各自的理由，为了及时有效地协调，首长的裁定就是最后的决定。
但首长裁定不合理时可向上申诉。
（5）实行协调的原则
协调机关的组织原则是对任何事件均由主管会制定完整的政策，用以领导相关的各部。
规划这种政策是附设专门的协调委员会，各部有专人参加，形成联合规划中的协调部分。
应用这种方策，可使各部在独立行动中，获得合作的行政效能。
五、人事行政管理思想
1．人才选拔问题
当代人事管理有两大支柱：
①选拔人才，②职位分类，二者缺一不可。
现代人事行政管理就是建立在这两个根基之上的。
关于人才选拔的方式，怀特指出，为了保证选拔人才的科学性和公正性，必须设置独立的考试机构，考试机构必须有人事行政方面的专家学者参加。
此外，政府选拔管理人才的考试方法应该科学化、多样化。
考试应根据行政工作的需要而定，各种考试应当标准化，考试方法是否达到科学化、标准化，其标志是能否“挑选出胜任者，更由胜任者中选出最胜任者”，其目的是通过筛选，为政府的行政管理工作选拔出真正优秀的人才。
2．职位分类—分级与工资的制定问题
怀特认为，职位分类是现代人事行政的“二大支柱”之一，其他人事管理各环节都建立在这个基础之上。
在怀特看来，职位分类对于实行工资管理具有重要意义，这种重要性具体表现为：
（1）工资的多少应该根据所完成的工作加以确定；
（2）实行同工同酬，同一等级的行政人员享受同一等级的报酬；
（3）必须按照现代标准改进工资政策，实行公平的报酬；
（4）确定生活消费的公平报酬。
3．职务的晋升问题
（1）晋升制度应建立在考核和功绩基础上
怀特明确指出晋升职务与优厚报酬是吸引优秀人才的重要途径。
怀特高度评价了芝加哥市政府对公务员晋升制度的改革措施，即：
①制定了公务员考试晋升的条例，规定了晋升考绩是公务员能否晋升的依据之一；
②建立公务员平时工作效率记录制度，将公务员平时的工作效率作为晋升的依据；
③规定工作优秀者，优先晋升职务。
这样就把职务晋升制度奠定在公务人员的考绩和功绩基础之上，为优秀人才的晋升开辟了一条新的道路。
（2）确保能干的人得到提拔和重用
由于行政职务越往上层，职务额越少，为了确保提拔能干的人，应缜密地制定晋升计划，“确保提升最有效率、最有价值者”，应该在考绩加功绩面前公开衡量并选择，贯彻“公平处理的原则”，使晋升制度发挥其应有的导向作用。
（3）扩大晋升选才的范围
选择的范围愈大，则竞争愈激烈，而最后选择的人员，必愈为优良。
而封闭型的晋升制度则必然会产生一系列弊端，必须代之以开放型的晋升制度，广开才路，以期选得优秀人才。
怀特提出的开放型晋升制度的最主要的特征是在公务员晋升制度中引进竞争机制。
（4）职务晋升的几个根据应综合地加以运用
怀特指出，公务员的晋升职务有以下几个根据：
①具有合适的工作资格；
②具有工作成绩或政绩；
③具有职务晋升考试成绩；
④领导综合判定后自由选择。
这四个根据各有其优点和缺点，因此，必须结合上述两种或两种以上的根据综合地加以运用，以期得到满意的结果。
六、行政伦理思想
行政伦理是指行政人员在行政管理活动中的行为规范的总和，它是维持行政管理活动参与者之间，即行政机关与各机关之间、行政机关与其工作人员之间、行政机关与企业事业单位之间、行政机关与社会团体之间、行政机关与公民之间等的合理、正当关系的原则和规范。
怀特的行政伦理思想主要体现在他对行政官员风纪，即“官纪”问题的研究上。
1．官纪的本质及其重要性
官纪是指表现于行政人员热望、忠诚、合作、竭力负责及以服务为荣的精神。
官纪可分为高尚的官纪或衰微的官纪。
高尚的官纪能激励行政人员的积极性，保持官界纯净，能培养行政人员的良好素质，能免除各种私利事情，从而使组织及其成员能够克服通常难以克制的障碍，高尚的官纪对于促成良好的行政至关重要，行政领导要有发展官纪的计划。
2．败坏官纪的因素
从行政内部而言，败坏官纪，就不能激发行政人员的积极性，忠诚和协作。
败坏官纪的因素主要有：
（1）“缺乏奖励”，即行政领导对其下属有错则发怒，有了成就却视而不见，更谈不上给予必要的奖励。
（2）“惩罚无度”，即下属对不平等之处表示愤怒。
（3）“损失创制权”，即不按照成绩与能力计酬，人员长期得不到升迁的机会，而幸运者则以不可思议的速度晋升到重要职位上。
（4）“疏略社交生活”，即没有正常的社交场所。
（5）“调资不及时”，即所得工资形成的购买力反而低于往年。
（6）“取消权利”，即抑制升迁机会。
3．官纪的基础
端正官纪应从直接和间接两个方面进行。
（1）善于利用外界的环境影响、提供适当的工作条件以及鼓励有益的社交活动等，可以间接地促进官纪的改善。
（2）对于工作成绩十分突出的行政领导或行政人员给予必要的物质奖励和精神奖励、倡导合作精神、激发想象力及忠诚感等可以作为达到良好官纪的直接途径。
激发官纪的间接途径和直接途径要相互补充，灵活运用。
在各种行政情况中，官纪发挥其成效的关键在于领导者的才能。
4．良好官纪的标志
良好官纪的主要标志即是良好的人际关系，领导关心下属和重视让下级民主参与有关的决策。
七、行政法规思想
行政法规是指国家机关为了实施宪法和法律、履行行政管理职能、完成行政任务，在其职权范围内，依据法律和法定程序制定和发布的规范性文件的总称。
现代行政管理最重要的特征就是法制化的管理，行政法规作为行政管理法制化的有力工具，以国家强制力和严肃性确保行政管理活动有章可循、有效运转，行政法规在国家行政管理中具有十分重要的作用。
行政法规大部分是由国家行政机关制定和发布的，在现代行政管理中，中高层行政机关享有委任立法权，政府及其部门在不违背宪法和法律的前提下，根据行政管理的需要，有权制定行政条例和规章，发布行政命令。
1．政策与法规和法律之间的关系
怀特认为：
“政策的基本制定，尤其为在政治生活之新领域中者，必自演绎为通则化，形成法制；再经行政经验之归纳的通则化，形成行政条例；断则藉行政条例促成之法制表现之；最后则于若干特别重要机会中，制定成宪法条文。
无论如何，行政与立法二者，于形成政策上之交互影响，二者在共同利益限度内互补。
”
2．行政条例制定权的范围、限度、保障与其对行政管理的重要性
（1）行政条例制定权的范围
①政府制定条例与规章的行政权必须根据法制、根据宪法与法律来行使，超出这一范围则违法无效。
②有授予委任立法权的行政机关才有权制定规定范围内的行政条例和规章，超出这一范围则越权无效。
（2）行政机关制定条例权的限度
①当某项立法将被应用的环境情况极端复杂且琐屑而且立法人员又不易明了时，可授权委托行政机关制定相应的条例、规章。
②因情况改变需要制定新条例，或经行政执行发现不妥，经研究须调整或制定新条例时，可由行政机关制定。
③应处理的事务中情况极端复杂并且具有较强的专业性以至于非专家不能处理时，可由行政领导邀请相关专家共同制定行政条例、规章。
④在发生紧急事件或必须采取直接行动的情况下，可授权委托行政机关制定相应的条例和规章。
⑤制定行政机关内部的管理条例。
（3）行政条例制定权的保障
①立法权力的委托，经委托于可恃且博得全国信任的行政领导。
②应确切划定委托权行使的范围。
③假如特种利益将因委托立法而受影响的话，负责立法者则应当在制定法律之前考虑这种利益。
④必须采用适当的方法，以取得共见共闻。
⑤必须设有在必要时增修及取消委托立法的机构。
⑥已经公之于众的行政条例必须有相当程度的确定性。
⑦行政规章，尤其是涉及公众个人利益的内容必须叙述精确，必要时应当对有关内容加以说明。
（4）行政条例制定权对行政管理的重要性问题
①行政机关具有制定条例规章权，可以使行政管理纳入法制轨道并具有权威性。
②能够激励行政官员的负责精神及创造才能，使其胜任行政管理工作，忠实、公正地履行自己的职责。
③可以减轻立法机关的工作负担。
八、行政监督思想
1．行政监督的必要性
（1）在行政运行中存在着滥用权力、违法乱纪、侵犯公民权利、管理无力、不负责任等不良情形，因此有必要发展完善的行政监督机制，以便对行政系统实施有效的监督，确保其高效地运作。
（2）行政部门权力汇一制的发展，政府机构增多，行政领导权力集中，人员的无限增加，行政机关与公民之间的各种公务不断增多，致使行政监督的范围越来越广泛，因此需要“寻求方法，以确保行政官吏之行为，不仅使之与法律相协调，且同样与公民之目的及心理相切合”。
（3）行政监督的目的在于使行政执法与法律保持协调一致，保护国家和公民的利益，避免行政行为损害这种利益。
（4）监督的作用
①使行政行动与政府效率调和一致；
②维护公民利益，以防官吏侵及宪法中之个人自由；
③社会福利，促使行政机关自认并非其本体之法律。
2．立法监督的职责与方法
（1）立法监督的主要职责
①确保立法与行政政策的协调；
②确保政府支出适当；
③确保行政监督的实施目的真正在于提高行政效率；
④使立法机关完全了解行政情形，以便制定补救的立法。
（2）立法监督的方法
①会计及支出上的监督，委托审计总监署负责。
②款额分配的监督，包括对政府预算的审核、对行政执行，行政节约与行政效率各方面的监督。
③行政政策的监督，立法机关可令行政机关完成某种职务，或规定相当方法，且可驳斥其规章，或禁令不得为某种行动，放弃某种方法，也可规定行政机关决定政策之方法。
④人员方面的监督，特别是公务员工资方面，确定工资标准，保障公务员的权利。
⑤调查监督，立法机关有调查行政状况的权力，可以随时调查各部门行政执行的状况，必要时可提出改进措施。
⑥诘问监督，立法机关有权对政府及其部门就重要行政事务提出诘问或质问，政府领导或部委首长必须到立法机关就有关问题作出解答或解释。
3．司法监督
对政府行政进行司法监督的目的在于对行政的过失进行补救，保障公民或公务员的权利。
一方面，行政工作要迅速完成，就要迅速行动；另一方面，宪法中各种规定又提醒行政机关必须知道其权利范围。
这是有效行政的基本条件。
在他看来，法院方面对行政范围的划定，同时也划出了公务员裁量权的界限，而这种权力的大小对行政效力有着重要的意义。
因此，他认为，司法监督主要包括以下三个方面：
（1）对公务员的司法监督
法院所具有的几种司法职权足以直接监督行政人员的任期和工作。
法院对行政机关有查职权，发布“查职令”是司法机关通过对行政人员居职权利有效监督，对行政人员中居职权利不合法者提出异议并进行补救的一种监督措施。
（2）对普通行政行为及特别行政行为的监督
普通行政行为是指政府机关制定并发布行政条例、规章、命令等行为，这种监督是否合法、合理，是否符合法定程序，必须由司法机关监督审核；特别行政行为是指行政执法的各个方面，司法机关监督行政行为是否合法、合理、有效，对行政机关或人员与公民之间因公务执行而产生的纠纷进行审理裁定。
（3）对行政自由裁量权行使的监督
行政机关在处理大量日常事务的过程中，有一定范围的自由裁量权。
司法机关必须监督行政机关自由裁量权的行使，防止裁量权的滥用。
九、简评
怀特的《行政学概论》是世界上公认的第一本公共行政管理学教科书，它标志着公共行政管理科学的正式诞生，使公共行政管理科学成为系统化、理论化的知识体系，怀特对于西方公共行政管理学的创立具有重大的贡献，他也因此而被誉为公共行政管理科学的奠基人。
（1）他提出了建立公共行政管理学的四个基本假定
①公共行政管理具有共性，他认为，“行政为单一之程序，无论何处所见到之重要特质，均大体相同”。
②公共行政管理学的实践基础，在他看来，“行政之研究应始终自管理之基础，而不宜始自法律之依据”。
③公共行政管理的科学化，他认为，“行政在大体上，仍系一种技术，但于转变之为一科学之重要趋势上，极端重要”。
④公共行政管理的重要性，他明确指出：
“行政业已成为，且将继续为现代政府问题之中心。
”
（2）在公共行政与各方面的关系上，怀特谈到了公共行政与平民组织的关系，他的视野已经超出了他的前人，把公共行政研究传统注重的政治环境扩大到了社会环境。
（3）怀特在论及中央集权问题时运用了发展的观点去看待中央集权的限度规定问题。
应该说，怀特这个提法在西方公共行政管理学发展史上是出现得比较早的。
《行政学概论》作为西方公共行政管理学发展史上的第一部系统性教科书，将公共行政管理学的研究重点转向了行政管理内部，转向技术性细节，满足了公共行政管理作为一门独立学科的要求，丰富了公共行政管理学研究的内容，其意义是重大的。
但与此同时，也应该看到，它似乎也丧失了威尔逊、古德诺那样的宽广历史视野和一以贯之的逻辑体系。
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