关于我国房地的产税制改革与开征物业税的若干思考浙商大金融学院.docx
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关于我国房地的产税制改革与开征物业税的若干思考浙商大金融学院
材料九
资料1
关于我国房地产税制改革与开征物业税的若干思考
作者刘洪玉
一、引言
1998年东南亚金融危机以来，房地产业在促进消费、扩大内需、拉动投资增长、保持国民经济持续快速健康发展等方面，发挥了越来越重要的作用，已经成为国民经济的支柱产业。
近年中央和地方政府在完善房地产开发、房地产交易环节的税费方面，进行了大量卓有成效的工作，有效地促进了房地产业和房地产市场的健康发展。
然而，房地产保有期间的税税制改革，却一直进展缓慢，税基狭窄、内外分设、计税依据不合理、征管难度大、入库收入增长速度远远滞后于房地产价值增长速度等一系列问题。
中共中央十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，要“按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，稳步推进税收改革。
”同时进一步提出，要“实施城镇建设税费改革，条件具备时对房地产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费。
”在这种背景下，研究中国房地产税制改革措施，探讨与开征物业税有关的问题，具有重要的现实意义。
二、中国房地产保有税中存在的主要问题
我国房地产保有期间的财产税税种，主要包括城镇土地使用税、房产税和城市房地产税，土地增值税虽然是在房地产交易环节发生特定目的税，但由于是为调节房地产增值收益而设置，因此也具有财产税的性质。
伴随着改革开放和社会主义市场经济的发展，中国的产权结构，已经改变了国有经济一统天下的局面，实现了多元化，成为推动社会经济发展的、最具活力的重要力量。
仅就城市住房权属状况看，城市居民住房私有化比例达到了80％，新建商品房销售中个人购买的比例已经连续数年稳定在95％左右。
应该说，当今中国城市房地产的产权关系与15年前相比，已经发生了根本性的变革。
但与房地产保有期间相关的税收政策，已经十多年甚至几十年没有进行调整，存在着诸多亟待解决的问题。
1、税基狭窄
现行土地使用税排除了农村土地，仅限于对城镇土地征税。
以上海市为例，按现行征税范围，属于土地使用税开征区的土地面积是189.9061平方公里，只占全市总面积的3%。
可以看出，土地使用税征税范围过窄，税基偏小，而且减免范围较宽，在一定程度上限制了税收作用的发挥。
房产税的免征范围也很大，除了国家机关、军队、政府财政拨款的事业单位等用房外，还包括了个人所有非营业用的房产，实际只局限于城市的工矿、金融、商业等经营性企事业单位及各种租用的房产。
广大农村的企业和规模庞大的城市居民住房则不在征税范围之内。
课税范围窄、税负低、收入少，也使得房地产保有税难以成为地方政府的主要税种。
据统计，2002年我国房产税（含城市房地产税）、城镇土地使用税和土地增值税合计收入为379.73亿元，占国家全部税收收入的2.01％、占地方财政收入的4.46％。
这个比例明显低于发达国家和地区房地产税收入占地方税收入的比例。
2、内外两套税制有违公平
目前，中国房地产税收制度采取“内外有别，两套税制并存”的政策。
内、外资企业和个人执行不同的税制，对内资企业和个人适用《房产税暂行条例》和《城镇土地使用税暂行条例》，而对外资企业与个人则是执行原来的《城市房地产税暂行条例》，并且仅对房产征税，对地产不征税。
内外税制的不统一，直接形成了税负失衡格局，弊端日益突出：
一是给税收征管带来了诸多不便，有碍征纳双方的理解和执行；二是两套税制导致内外资企业税收负担轻重不同，形成了不公平的税收待遇。
3、计税依据不合理
按照中国有关法律的规定，房产税以房产原值（自用或经营）或租金收入（出租）为计税依据，城市房地产税不论是自用还是出租，均按原值作为计税依据。
这导致了如下问题存在：
（1）按原值计税与按租金计税税负差异极大。
由于房地产出租时的租金收入中，既有土地的贡献，也有房产的贡献，很难对其进行合理的划分。
笼统地按照房产出租收入以12%的税率征收房产税时，就会出现税负差距过大的现象。
例如，某房产的原值为1000元/平方米，年租金收入为1200元/平方米，用两种方法计算的房产税分别为8.4元和144元，后者是前者的17倍。
（2）房产原值概念清楚，但操作中难以把握。
在计划经济时代，由于土地是由政府行政划拨，地上建筑物建成后所形成的固定资产价值，基本上就反映了房产原值。
但随着房地产市场的发展，大多数单位和个人从自建房屋改为购买商品房，在其支付的商品房价格中，很难在房产和土地使用权之间进行准确的划分，按商品房购入价格确定原值又很不公平。
4、忽视房地产税在城市建设和维护资金来源中的作用
中国的城市尚处在大规模的建设和发展过程中，政府用于城市保护与更新、城市基础设施和配套设施建设的投资，大部分来自国有土地使用权出让收入，而房地产保有税收入由于数额有限，并没有受到地方政府的应有重视。
虽然许多城市通过“以地生财”，迅速改变了城市的面貌，但城市可出让的土地是有限的，应该需求一种可持续发展的城市建设和维护资金来源。
三、国外房地产税征收概况
由于各国历史、文化、国情以及经济调控目标各异，各国在房地产税制方面也有许多不同之处。
但大多数国家都很重视在房地产保有阶段的征税，而房地产权属转让的税收则相对较少。
这样的税种结构极大地鼓励了房地产的流动，刺激了土地的经济供给。
房地产保有税避免了业主空置或低效利用其财产，刺激了频繁的交易活动，这既繁荣了房地产市场，又推动了房地产要素的优化配置。
发达的市场经济国家，实行中央与地方分享税制，房地产保有税基本上归入地方税体系。
地方税体系的核心是房地产保有税（简称“房地产税”、“不动产税”或“物业税”），美国地方政府收入以一般财产税（主要对房地产征收）为主，一般财产税占联邦和地方政府税收总额的11%左右，占地方政府全部税收收入的75%左右。
在房地产保有阶段，目前世界上通行的主要税种是财产税，包括了一般财产税和个别财产税。
（一）将物业税纳入一般财产税中课征
如美国、德国、加拿大、英国、荷兰、瑞典、瑞士、丹麦、挪威等国家都实行这种模式的房地产税制度。
具体操作办法是将房地产和其他财产捆在一起，就纳税人某一时点的所有财产课征一般财产税，计税依据是财产的评估价值。
由于一般财产税的课税对象包括各种财产，它们的种类、使用和获取年限等都各不相同，所以其财产价值需要进行分别估价。
美国的财产税极具代表性，他们把房地产归为一般财产，征收一般财产税。
一般财产税的课征范围不是所有的财产，而是选择性财产项目，主要对不动产和营业性动产课税，其中最主要的是不动产。
拥有房地产财产的自然人和法人为纳税义务人，计税依据为财产的课税价值，各州税率不一致，一般为3%－10%（名义税率）。
财产的课税价值通常基于但并不一定等于其市场价值，例如，如果税率是课税价值的6%，但课税价值是市场价值的50%，则年物业税等于市场价值的3%。
通常情况下，美国地方政府的评税师每年都要重新核定房地产课税价值。
房地产估价在税收上的运用称为房地产评税，是税收征管中的一种技术手段，评估的对象包括所有应纳税的房地产，这样的评估行为也称为群体房地产评估（MassAppraisal）。
20世纪70年代以来，美国开始运用MRA（MultipleRegressionAnalysis）方法来评估群体房地产，这一方法是基于市场比较法和回归分析技术建立的各地区评估模型，从而进一步确定不同特征物业的价值，这不仅保证了评税的准确性，而且大大提高了评税效率，目前这一方法已广泛运用于美加地区。
美国几乎所有的州都免征宗教、慈善机构、教育机构的房地产税，同时居住物业的减税措施也是多种多样，一些州轻征或者免征自有自用房屋的财产税。
（二）对土地或房屋所有或占有者征收个别财产税
个别财产税，又称特别财产税和选择财产税，是与一般财产税相对而言的。
个别财产税按不同财产分别课征，而不是将所有的财产合并一起综合课征。
现今各国课征的有关房地产的个别财产税，主要包括对房屋征收的房产税，对土地征收的土地税，对土地房产一起征收的房地产税或不动产税。
计税依据为土地、房屋或者房地产的课税价值，一般对特殊用途的物业，如公共、宗教和教育等物业实行减免措施。
1、单独对土地或房屋课征的土地税或房屋税
土地税有地亩税（面积税）和地价税两种形式，课税对象一般包括城市和农村的土地、森林、山地等。
现各国多采用地价税，以土地估定价值为计税基础，如日本的地价税、韩国的综合土地税等。
另外采用地亩税的有巴西的农村土地税等。
房屋税的课税对象是房屋及能增加房屋使用价值的附属物，大多数经济发达国家的房屋税课征范围较宽，包括城市和农村的房屋。
纳税人是房屋所有者，包括营业用房屋和非营业用房屋的所有者。
如英国的房屋财产税、法国的房屋税、中国当前的房产税。
2、将土地和房屋合并征收的房地产税
房地产税是对土地、房屋及附属物统一征税，如墨西哥、波兰的房地产税、泰国的住房建筑税。
波兰的房地产税也属于地方税收，由地方议会规定最高税率，如参加保险的住所按其价值课税，税率不得超过0.1%；投保的其它房屋不得超过其价值的2%。
3、将土地、房屋和有关建筑物、机器设备以及其它固定资产综合在一起课征房地产税
房地产税，是以土地、房屋、其它不动产为课税对象的税收，属财产税的个别财产税税种。
如巴西、日本、芬兰的不动产税。
日本的不动产税通常称为固定资产税，基本上由市町村地方政府征收；纳税义务人为法律意义上的房屋产权所有者，未向有关公共部门办理产权登记的实际房屋所有人也属于此类房地产税的纳税人；税率根据房地产的地理位置确定，幅度从1.4%－2.1%；日本对宗教寺院、教育机构等的房屋免征房地产税。
四、中国房地产税的改革建议
1、在准确界定物业税内涵的基础上统一从价课征物业税
物业税是对物业所有者或使用者，按物业课税价值按年征收的一种财产税。
目前有人说开征物业税后，可以将当前一次缴纳的土地出让金转化成年值后，一同记入物业税，这是一种误解。
实际上，物业税应该是对现有房产税、城市房地产税和城镇土地使用税等归并后，统一按房地产课税价值征收的一种财产税。
土地和房屋总是结合在一起的，房产和地产在价值上很难区分，土地价值的变化也会带来地上建筑物价值的变化。
对土地和房屋分开课税的作法不很科学，操作中也难以把握，而且内外资企业实行不同的房地产税不利于公平税负、平等竞争。
因此有必要合并现行的房产税、城市房地产税和城镇土地使用税，在房地产保有阶段征收物业税，将外资企业和外籍人员也纳入物业税的纳税义务人之中，废除现行对外资企业和外籍人员征收的城市房地产税，实现房地产税制的内外统一。
目前我国对房产税从价、从租计征，对土地使用税从量计征，在征收物业税时，应合理确定计税依据，改为一律从价计征，计价标准确定为课税评估价值。
这样改革的优点在于：
可解决现行房产税两种计税依据并存所产生的税负不公问题；土地使用税和房产税合并征收后可将从量征收改为从价征收；物业税作为财产税不再承担调节房屋出租行为的功能；以课税评估价值作为计税标准，既比原值作为计税依据合理很多，又与国际上对财产课税的通行做法一致。
2、拓宽征收范围
本着“宽税基、低税率”的原则，应扩大物业税的征税范围，要逐步把城市自有居住用房和事业单位用房也纳入征税范围。
城市内个人购房规模很大，同时通过公有住房制度改革，大部分公房已转变为个人财产。
大部分事业单位都进行了改革，其中很多已转为独立的经营单位，这些单位的房产产权拥有者就是本单位，此外一些享受财政补助的事业单位也拥有了房产产权。
因此，建议除对对公共、宗教、慈善等机构的房地产实行免征外，其余的房地产所有者或占有者均为纳税对象。
3、制定科学的房地产分类标准
房地产分类标准，既要覆盖全面，又要分类科学合理，对每类房地产类型都要有准确的定义。
建议的分类标准框架如表1所示。
表1建议的房地产分类框架标准
物业一级分类二级和三级分类
居住别墅、服务式公寓、普通住宅、宿舍、经济适用房，以及相应用途的可开发用地、潜在可开发用地、不可开发土地
商业临时居住物业（酒店、私立医院、保健中心等）、仓储和物流设施、零售商业、办公物业、经营性公共服务用房（邮局、公共交通场站等）、文化娱乐用房（博物馆、画廊）、室内娱乐设施（保龄、游泳池、旱冰等）、室外娱乐设施（高尔夫球场、网球场等）、相应用途的空地。
工业制造加工用房、功能物业（储物罐、电话交换站、广播电视发送设施等）、相应用途的空地
综合以居住用途为主、以商业用途为主、开放空间为主
开放空间居住用途空地、商业用途空地、工业用途空地
免税物业中央和地方政府物业，大中小学等教育用途物业，宗教、慈善机构物业，公共住宅（廉租房）
4、合理设计物业税的税率
物业税虽然属于地方税，但税率高低也要考虑城市间的相对平衡。
因此建议物业税率在全国范围内设立一个弹性控制区间，各城市可按照城市社会经济发展的水平、纳税人的支付能力和地方政府年度预算等情况，在许可的弹性区间内选择适用的税率。
许多国家的地方政府通常按照其年度预算情况来决定税率，在政府预算中，扣除其他来源（如销售税或所得税，中央或省政府的转移支付收入、投资利息等）后，不足的部分就要从财产税中获得。
此外，税率设计要与房地产用途相关，对于自用住宅应选用低税率或暂时免征。
5、科学设计物业税免税和减税政策
房地产税制的设计，要特别注意效率问题，即物业税的征收，应尽量减少对纳税人拥有房地产行为的影响，与消费者价格指数的变化相协调。
同时，还要遵循公平的原则，实现横向公平（公平估值）和竖向公平（支付能力强的纳税人应该多纳税），均衡不同收入群体的人均税负。
在具体的物业税减免政策设计过程中，既要考虑房地产的使用用途，还要考虑业主的年龄、收入、职业因素。
在起步阶段，对居住物业可以按家庭状况设置免税额、或暂时对第一套自住住宅免税等。
6、加快研究制定房地产课税价值评估制度
中国从1993年开始建立房地产评估制度和房地产估价师资格认证制度，目前已有注册房地产估价师23000多人，另外还有土地估价师和资产评估师数万人，应该充分利用这支专业队伍服务于房地产税课税评估工作。
当前的主要矛盾是，到底如何科学、简便、快捷地评估房地产的课税价值。
很显然，逐一评估各城市每宗房地产的价值，并在此基础上建立起基于Web的以GIS技术为平台的房地产税评估系统，是最理想的。
但是，这种模式需要投入大量的人力和物力，政府税务部门暂时还难以承受。
当前房地产课税价值评估的技术思路主要有两种，一种是以土地基准地价为基础、加地上物折余价值，另外一种是直接利用房地产市场价值作为课税价值基础。
到底选择什么技术手段和技术路线，既要考虑评估环节的成本、效率、公平和可持续发展，同时还要有利于房地产税征管工作的需要，应该从长计议。
材料2
物业税：
达摩克利斯之剑
作者宜冰
物业税该不该征，怎样征？
是一个难题
2005年11月底，国家税务总局局长谢旭人在“2005中国财税论坛”上表示，“十一五”期间，中国将积极稳妥地深化税制改革，其中包括实施城镇建设税费改革，稳步推行物业税。
与此同时，财政部部长金人庆也在该论坛上提出，“十一五”将大力推进税制改革，完善税收制度体系，其中一项任务即是：
逐步出台消费税和物业税。
至此，沉寂多时的物业税，再次被推上了风口浪尖。
这把已高悬2年的达摩克利斯之剑，似乎有了掉下来的时间表。
非征不可的税
物业税又称财产税或地产税，主要针对土地、房屋等不动产，要求其承租人或所有者每年都要缴付一定税款，而应缴纳的税值会随着其市值的升高而提高。
目前中国还没有一个明确提出征收不动产物业税的具体实施细则和措施。
2003年十六届三中全会，中共中央《关于完善市场经济体制若干问题的决定》中，第一次明确提出：
在条件具备的时候对不动产开征统一规范的物业税，相应地取消有关税收的改革方案。
物业税的概念首次走进人们的视野。
“这次，税务总局局长和财政部部长的公开表态，可以看作是正式公布了实施物业税的时间表。
这也表明，作为调节个人收入分配，维护社会公平、构建和谐社会的重要举措，实施物业税将是不可避免的事情。
”12月初，财政部税政司的一位官员对新地产表示。
尽管如此，税务总局局长和财政部部长关于征收物业税的公开表态出台后，仍然引起了巨大的争论。
而首要的焦点即是：
在当前的情况下，征收物业税是否合适。
在财政和税务部门看来，开征物业税可以促进地方财源建设。
随着税制改革的进行，虽然地方收入保持较快的增长，但是，可持续增长的能力已经明显不足，地方财源有不断下降的趋势，有些地方财政甚至日趋窘迫，赤字扩大，负债沉重。
近年来地方政府基础建设的资金都是来自于土地出让金，但是随着土地资源的不断减少，这方面的收入也不断减少。
调整地方征收结构，扩大税基，需要有新的财源是各个地方的需要。
同时，在国外，物业税是各级地方特别是基层政府的主体税种。
随着经济的发展，中国的税源正在发展、改变，突出的表现是个人收入不断增加，社会财富总量中的不动产形式、特别是房产在财富中的比重在上升，只依靠个人所得税调整分配是不够的。
因此，在个人所得税不完善的情况下，需要加快物业税制度的建设，使其成为主体税种，发挥其再分配功能，补充个人所得税功能的缺陷。
而中央财经大学教授、税务专家刘桓也认为，目前，房地产税收都集中在交易环节。
购房者买一套房子的钱中，包含房地产开发的营业税、印花税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、企业所得税等等以及房地产占用的房产税、城市房地产税、耕地占用税、城镇土地使用税等。
“一方面，这些税费计算复杂，非常分散，征收起来难度也较大，不利于房地产市场的长远发展；另一方面，全部的房地产税收积压在交易环节，这种做法使得房地产市场走偏了方向，往往导致消费者买不起房。
正是基于以上两点原因，开征物业税被提上了日程。
物业税又称财产税，是对房屋在交易环节和拥有环节同时征收的税种，征收物业税后，现行的房地产交易环节的各种税费将随之取消。
”12月初，刘桓对新地产说。
现阶段征收合适吗？
“在中国目前的国情之下，开征物业税将让本已处于寒冬的房地产市场雪上加霜，是典型的打压消费。
”实施物业税的消息刚出笼不久，中国社会科学院一位不愿透露姓名的研究员即对物业税实施的时机表示担忧。
“政府税收减少，可以通过改革开放引入更多的企业，通过社会上财富的新增来提高税收，同时通过政府的职能转变来提高行政效率、减少行政成本，岂能通过对大多数用于消费的房产来开征物业税？
”这位研究员提出了自己的质疑。
他表示，在这种情况下，开征物业税对本就处于“寒冬”的房地产市场来说，也不啻一种打压消费的做法。
对住着超豪华别墅、住房有多套的真正富人群体，开征物业税一定程度上可能能够起到调整社会公平的作用。
但在中国现实条件下，尤其是在近在眼前的“十一五”期间，普遍推开物业税的做法未免操之过急。
国土资源部经济研究院政策法规室专家孟祥周也对新地产表示，即使单纯从税收的角度看，实施物业税的条件也尚不成熟。
孟祥周认为，物业税是一种财产税，它首先要求产权清晰。
也就是说，只有当私人所有的不动产达到相当数量，当私有产权足够清晰的时候，才具备了开征物业税的基础条件。
据有关部门统计，2004年城镇住房产权私人拥有率已达到了80%，为开征物业税提供了充足稳定的税源。
但在另一个方面，一个最基础的环节上，国内却还不具备开征物业税的条件。
孟祥周所说的最基础的环节，是指目前中国的物权法规和土地所有制与发达国家有很大不同，有很多不合理和不完善的地方。
中国的土地供应制度主要表现为土地所有权归国家所有，企业和个人只能拥有土地使用权。
由于土地所有权实质上的缺位，实际上政府拥有可以主宰和处置土地的权力。
这一立法原则是出于传统政治经济学理论认为，土地是生产资料而不能私有。
然而，在市场经济的原则和条件下，私人财产所有权包括土地的所有权都是不可侵犯的。
现在，保护私有财产已经写入了中国宪法，但这些私有财产并不包括土地所有权，只包括一般财产和土地使用权。
孟祥周认为，如果私有产权不能完全确立，那么就不能避免“官商一体”的情况出现。
在现有体制下，政府同时兼有管理土地的职能和土地供应商的职能。
政府既是规则的制定者，又是土地和物业税政策的直接受益者。
这种官商一体化的机制，十分有利于权力寻租。
因此，只有通过进一步修宪和订立物权法，赋予企业和公民拥有土地的权利，才能从根本上解决土地供应制度上存在的问题，逐步实现土地供应的市场化机制。
但从目前的情况看，对于私人土地所有权问题，恐怕短期内不能有太高的奢望。
因为这种不完全房产所有权现象的存在，将使得物业税变得不牢靠。
除了土地所有权问题之外，目前国内实际上还有一系列的问题没有解决，如不动产的产权关系还没有完全理顺，评估制度和评估机构还不够健全，评估人员的素质还有待提高，对房地产的收费有待规范，立法的论证还不够成熟等等。
“当前开征这一税种，涉及到范围很广的各个领域，不论是在理论上还是在实践上，都将遇到相当多的问题，这将阻碍物业税的改革进程。
”孟祥周说。
孟祥周的观点得到了中国社会科学院经济研究所研究员汪利娜的赞同。
汪利娜表示，中国现阶段住房市场化程度很低，真正意义上由房地产市场提供的商品房比例还不到一半。
许多房改房、集资建房等带有福利性质的房屋居住者，并未拥有房屋产权，是否也应该交纳物业税？
这些房屋建设所投入的成本与土地产出价值都不一样，以房产价值为征收基准的物业税如何征收？
“在土地产权方面，集体土地的产权不明晰，随便占用农民的土地，随便改变土地用途的现象十分突出；出让和划拨两种不同形式在房屋价值量上也有很明显的差别。
这些问题不解决，产权就难以理顺，无法形成基本的平衡线，自然也无从开征物业税。
”汪利娜说。
汪利娜还表示，目前，中国房地产税收零碎纷乱，税负已经很高。
政府能够征收的物业税，只能就改革之后新建的住房征收，而在短期内，这个税基是很小的。
对于数量巨大的旧房，不可能实行新的物业税。
如对旧房实行新的物业税，将是典型的重复征收。
在这种情况下，在可以预见的时期内，地方政府征收的物业税总额非常有限。
因此，试图依靠征收物业税增加政府收入，并不现实。
怎样征才公平？
此前，财政部相关负责人曾经透露，中国物业税改革的基本框架是，将现行的房产税、土地增值税以及土地出让金等税费合并，转化为房产保有阶段统一收取的物业税。
基本原则是，科学预测现行房地产税和房地产开发建设环节收费总体规模，使物业税的总体规模与之保持基本相当。
这就意味着将过去一次性征收的各种税费，在房产保有期内分批交纳。
作为一种针对不动产征收的税种，它每年征收的税金会随着不动产市值或租金的变化而变化。
华远集团总裁任志强对新地产表示，物业税应该以有利于拉动消费的原则来实施。
任志强认为，到今为止，中国对居民住房的房产税尚实行免征的政策，但实行物业税政策之后，就可能对所有的房屋产权者收取物业税。
任志强认为，任何国家都有30％至40％的城镇居民在租房而不是在购房。
目前，我国也已基本形成了部分人购房、部分人租房、从租房向购房过渡的趋势。
任志强提出，物业税改革首先应解决租房的税收问题。
其二，要解决购房者的税收负担。
在购房时一次性先行支付和分期在购房后支付地租，两者之间的差异巨大。
还应降低购房者各种交易环节中的税费，并减免个税，以提高个人购房的支付能力，使初始购房的压力降低，并具备多次置换的条件。
围绕物业税实施的另一个焦点是，物业税是实行统一税率还是累进税率？
特别是对豪宅和普通房屋是否实行差别税率？
在国土资源部经济研究院政策法规研究室孟祥周看来，物业税的设计
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