公路工程项目业主委托管理的思考与对策2.docx
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公路工程项目业主委托管理的思考与对策2
公路工程项目业主委托管理的思考与对策-2
文章发表于：
2010-11-2111:
47:
26
二、分研究报告——模式专题报告目录
1、课题研究思路1
1.1、研究的具体内容1
1.2、研究的工作思路1
1.3、研究的预期成果1
2、公路工程业主项目管理的需求分析1
2.1、公路工程建设发展与管理需求分析1
2.2、公路工程项目管理与业主需求分析3
2.3、项目管理与业主委托管理需求分析3
3、我国项目业主管理模式的现状分析4
3.1、我国业主项目管理模式历程4
3.2、我国项目管理模式现状分析6
3.3、我国项目管理模式发展动向7
4、国际业主项目管理发展的现状分析8
4.1、国际项目管理模式及发展历程8
4.2、国际项目业主管理的发展状态9
3.3、与国际业主项目管理模式接轨10
5、存在问题研究12
5.1、我国项目管理模式与国际差异与区别12
5.2、我国业主项目管理模式的存在的问题15
5.3、我国业主项目管理模式的弊端的原由16
6、思路与对策18
6.1、建立适合于我国公路工程项目管理的模式18
6.2、建立合适的业主授权委托管理的组织模型19
6.3、良好解决适应的业主授权委托管理的问题20
7、结论21
子课题一、委托管理模式研究（必要性研究）
1、课题研究思路
1.1、研究的具体内容
分析我国公路工程建设项目管理模式及相关情况，提出有关问题及症结；国际通行工程建设项目管理模式及最新研究成果，找出适合中国国情及公路工程建设项目特点的项目管理思路。
1.2、研究的工作思路
模式发展历程和效益现状→模式应向国际现代项目管理发展→国际项目管理种类→现状存在的弊端→各种国际项目管理模式解决弊端的情况→适合我国的模式→结合公路工程→应为（项目）管理承包（即委托管理）。
1.3、研究的预期成果
从管理模式角度推理出委托管理的想法，存在必要。
2、公路工程业主项目管理的需求分析
2.1、公路工程建设发展与管理需求分析
公路建设项目是一个系统工程，由于系统工程有其内在的规律，需要通过与之相适应的管理模式、管理程序、管理方法、管理技术去实现，这就是项目管理。
从项目管理研究角度来讲，项目管理的发展基本上可以划分为三个阶段：
①、以完成任务为目的的早期项目管理实践
②、以满足范围、时间、成本为目的的传统项目管理
③、以达到让所有相关人满意为标志的现代项目管理
其整个发展历程如上图1所示。
公路工程业主项目管理：
作为公路工程建设项目管理中的一项重要内容，是指公路项目建设单位（以下简称业主）为实现已经确定的公路工程项目建设目标，在实施过程的组织和控制，包括在公路工程项目生命周期内所进行的有效的规划、组织、协调、控制等系统的管理活动，内容涵盖项目的规划、勘测设计、项目论证、立项决策、工程设计、制定实施计划、管理体制、组织构架、工程施工、监理监督、资金筹措及使用、验收决算等内容。
由于公路工程项目路线长、点多面广、技术复杂、参建单位多、涉及学科广等特点要求公路工程业主项目管理应有相当数量管理人员、相当高的技术水准、相当好的协调能力和相当全面的技术水平。
行业概况：
除业主外，目前我国公路建设单位主要有设计单位、监理单位和施工单位，从交通部资质管理体系和行业管理法规方面上来讲也是这样区分的，当然，在新资质就位后出现了相对广泛的建设总承包资质。
具体情况见下图示（图2）。
2.2、公路工程项目管理与业主需求分析
公路工程业主项目管理目的就是在一定的约束条件下（如合同、工期、质量、投资总额等）业主通过运作最优地实现公路建设目标，而实现这些目标要求业主根据公路工程项目管理的特点，选择相当数量和具有相应技术素质的管理人员，按照一定管理模式进行充分行使业主的计划、组织、协调和控制等职能，对工程项目建设进行管理。
影响管理成效的主要因素之一应该是业主工作状况，也就是说是业主的人员结构、素质和组织发挥，而不同的建设业主项目管理模式决定了具体实施管理的不同的人和组织方法。
为此，研究适合的、科学的管理模式对项目的成功也就有相当重要的意义。
2.3、项目管理与业主委托管理需求分析
我们认为，根据项目管理发展的历程，公路业主项目管理模式的发展必须与项目管理发展相适应。
根据项目管理发展历程图，我们可以分析出公路工程业主项目管理模式的发展的历程大约也应分为三个层次，而最后的趋势也就是对业主项目管理的需求与发展方向：
①、简单分工管理
这个层次主要以实践为中心，以完成任务为单纯目的的业主管理方式，分工曾经是提高效能的革命性举措，工业经济深入发展使分工日益细致，导致了业务流程支离破碎、官僚体制等级森严、信息/知识共享受阻，员工在生产经营活动中“只见树木不见森林”，既扼杀了优秀员工的积极性、主动性和创造性，又极大地降低了业主自身内信息沟通及内外信息流动，从而大大降低了业主的市场反应能力。
②、综合分工管理
第二层次是随着业主规模发展到一定阶段以及市场竞争日益激烈的情况下，在业主管理实践中逐步发展起来的，它主要是以工作方法为中心，以在时间、范围和成本三大约束内完成质量、进度和费用等项目的综合目标的管理，一般分为资源与能力两大部分实施运作。
资源管理基本要素包括材料与资产管理、资金财务计划与管理、信息管理、人力资源开发与管理等，能力管理基本要素包括材料采购、加工与施工管理、技术与研究开发管理、宏观性的质量、进度、成本控制管理、监理管理等。
需要指出的是，我国的业主管理还正处于这一阶段之中，它们面临着现实的管理素质和管理能力升华和升级的问题。
③、集整管理
今天，随着科技的日新月异，创新间隙越来越短，特别是信息技术快速发展及其应用的快速扩展，现代业主项目管理模式已经发生了深刻的变革。
现代的业主项目管理模式已经实现从“综合分工管理”拓展和升华为“集（成）整（合）管理”层次，业主将存在更大的市场空间和想象力空间内探索发展。
也就是说，业主项目管理应以专业化为基础，以集成整合管理学科并演化成项目管理艺术为中心，以管理的目标方向为“让所有相关者满意”。
业主采取什么手段、什么方式、运用什么样的具体运作模式来达到“让所有相关者满意”，而不仅仅是原来我们习惯思维的完成整个工程项目管理工作目标，这是我们研究业主项目管理模式的主要方向。
虽然业主项目管理模式历来为我国有关领导所重视，但问题是行业分隔性强，政府部门较多地关注政策性问题，企事业单位往往把它作为临时性的任务处理（项目的一次性特性导致的结果），任务结束也就很少过问了。
因此在分析了当代项目管理发展的特点后，急需结合我国的现状，提出我们的业主项目管理模式发展思路。
3、我国项目业主管理模式的现状分析
3.1、我国业主项目管理模式历程
建国以来，我国公路工程建设一直采用自营制方式：
由国家拨款，国营工程单位施工，建成后移交管理部门生产运行，收益上交国家。
资金的使用，工程建设的进度、质量和成本，名义上都由工程施工单位负责，没有现代意义上项目管理的概念。
八十年代初，随着对内改革，对外开放政策的实施，国家把工作的重点转移到经济建设上来，工程建设也开始形成高潮，国家为控制建设总体状况，在建设过程中推行了项目法人责任制。
而拨乱反正，百废待兴，资金的短缺成为制约经济发展的关键。
在当时历史条件下，对利用外资，包括世界银行贷款和政府贷款还存在疑虑，特别是在利用国外贷款时，借款人必须履行的一些承诺和条件涉及体制和管理方式的改变，还没有被人们理解和接受。
因此，当时利用外资的直接动因是解决国内资金不足，而出乎很多人预想的是，利用外资产生了比解决一时资金匮乏更重要、更深远的结果，这就是开放促进了改革，在引进外资同时也引进了国外长期在市场经济条件下形成的并为社会公认的规则，即被称为“国际惯例”的市场运作法则以及项目管理的理论和方法。
随着我国加入WTO，国际运行法则逐渐全部引入，国家工程建设管理体制向国际现代项目管理方向靠拢以适应国际准则的需求。
也就是说，我国公路项目建设业主管理模式总体上讲分为传统自营式、推行项目法人制的摸索整合和逐步与国际接轨的现代项目管理制的三种。
而其中对市场经济规则和项目管理的理论与方法的接受，也就是中国大型工程建设管理体制与国际惯例接轨的过程，又大致可分为三个阶段。
第一阶段：
改革开放初期，上世纪八十年代初，国家对大型工程建设资金利用世界银行贷款。
工程建设管理中，第一次引进了业主、工程师、承包商的概念，使人耳目一新。
工程施工进行国际竞争性招标，将竞争机制引入工程建设领域，形成了一个工程两种体制并存的局面。
通过对比和思考，看到了比先进的施工机械背后更重要的东西，很多人开始反思在计划经济体制下建设管理体制的弊端，探求“工期马拉松，投资无底洞”的真正症结所在。
这一阶段的特点是冲击、突破、反思。
第二阶段，加快基础设施建设时期。
全国有更多的基础设施建设项目利用外资建设，利用世行贷款，日本政府贷款，法国政府贷款等等。
因此，工程建设在更广阔的范围内进行与国际接轨的探索。
国外先进的管理体制、管理理论和管理方法为更多的人接受，并在更大的范围内进行更深入的实践，但在此期间，因为不同的利益要求和认识的局限性，也出现过“新瓶装陈酒”的情况，即在一些地方将计划经济管理理念和方法硬塞进市场经济构架的框架中。
因此，这一阶段是在探索中前进的时期。
第三阶段，基础设施建设大发展时期。
一九八九年十三届四中全会以来，正值我国深化改革和扩大开放的关键时期，也是确立社会主义市场经济改革目标的关键时期，我国改革开放和现代化建设的进程波澜壮阔，建设领域四项基本制度出台。
随着我国加入WTO，国家继续实行扩大内需的方针，适时采取积极的财政政策和稳健的货币政策，加大基础设施投资力度，国民经济有长足的发展，我国工程建设项目管理基本上正向国际全面接轨的方式靠拢。
3.2、我国项目管理模式现状分析
但实际中这三种模式界限并不完全清晰，互相穿插和多种模式并存，并形成了三足鼎立的局面：
我们对几个省的高速公路项目建设业主管理模式进行了统计，具体结果见上图5，就其分别归类而言，指挥部形式应算作为传统自营式的模式；项目法人责任制是推行项目法人制的摸索整合阶段产生的，是现代项目管理制的基础；工程设计总承包、工程公司承包和项目管理机构进行项目管理承包应完全可以理解为现阶段我国与国际接轨的现代项目管理制。
我国公路工程业主项目管理模式大体上应该是项目法人制和项目管理制的结合。
显然，一种管理模式完全取代另一种模式是一个漫长的过程，因为工程项目的系统性决定了项目管理学科的广泛性，其牵涉面广决定了应多方面配套，建立现代项目管理模式必须依靠具备良好专业技能的管理人员和丰富实践经验的管理机构。
3.3、我国项目管理模式发展动向
随着市场经济的发展和我国加入WTO，中国经济也走向多元化，投资主体也趋向多元化，由于政府或其直属职能部门不满足项目法人的技术条件，也不完全具备管理上和技术上的能力，目前除了重庆市已经出台了《重庆市人民政府公益性投资项目实行代理制暂行办法》外，其他各省计委均在制订类似法规或办法，浙江省在《浙江省重点建设项目管理办法》（浙江省人民政府令第136号）中就强调：
“鼓励项目法人通过招标选择社会中介机构为其提供工程咨询、项目管理、招标代理等服务。
”上海市工程建设全面推行代建制、厦门重点工程建设项目实行代建管理，凡市财政投融资的重点工程建设项目通过委托方式、将建设单位的项目法人责任事项交由熟悉建设程序和建设规定、具有较强经济和技术力量、且符合资格条件的企业或机构进行项目咨询管理工作。
为了鼓励和规范建设工程项目管理咨询行业的发展，中国咨询协会已经编制了《业主/咨询工程师标准服务协议书》合同范本供执行，目前建设部也在拟订《关于培育和扶持一批工程总承包企业和工程项目管理企业的指导意见》征求意见后，2003年初专门下发了《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市[2003]30号），鼓励具有工程勘察、设计、施工、监理资质的企业，通过建立与工程项目管理业务相适应的组织机构、项目管理体系，充实项目管理专业人员，按照有关资质管理规定在其资质等级许可的工程项目范围内开展相应的工程项目管理业务。
从以上可以看出，在国内目前业主项目管理已经有了一些新动向。
但公路工程方面，因为投资额度相对较大、专业性相对较强、惯用体系改变力度不大，这方面动向不明显也研究不深，随着投资体制、政府管理体制等改革的深入，也必然会产生矛盾和新的改变要求。
4、国际业主项目管理发展的现状分析
4.1、国际项目管理模式及发展历程
随着二战后大规模工程建设的发展，自五、六十年代起，发达国家建设项目的分工日益明确，项目管理开始逐步走向专业化与市场化的道路，具体表现为：
项目的业主方一方面广泛采用建造期管理（CM）、设计---建造（D&B）、设计采购施工总承包（EPC）等设计与施工的工程承包方式，以充分利用设计和施工承包商在设计与建造环节上的专业技术知识和管理知识，使设计施工整体方案不断优化，有效克服设计、采购、施工各环节相脱节的弊病；另一方面，业主方则摒弃了投资人自己设立或筹组项目工程管理机构的传统方法，代之以广泛采用委托专业咨询顾问公司代为承担项目主要管理工作的方式，即狭义的委托项目管理（PM）方式。
在同一建设项目中，业主既委托全过程的项目管理（PM），又同时采用设计------建造（D&B）或设计采购施工总承包（EPC）等工程承包方式，两者之间并不矛盾。
从总体上讲，国际项目管理发展阶段同样大致经历了三个阶段，但这与我国的三个阶段有一定的区别：
第一，业主自行管理模式。
其特征是业主与设计、施工直接签定合同，业主组成相应机构直接行使对项目的管理，业主既是项目的投资主体，又是项目的管理主体，但国际上这种模式基本已经不用了。
它相当于中国传统自营式的管理模式，在中国这种模式表现最突出的就是“指挥部”模式。
第二、业主委托承包商承包建设模式（即EPC方式）。
业主委托具有建设总承包能力的工程公司进行工程建设，这是西方国家二十世纪八九十年代项目建设主流形式，相当于我们现在所说的工程公司建设总承包，这种模式在国际还在应用。
第三、业主聘请管理承包商模式（即PMC方式）。
业主聘请项目管理承包商作为业主代表或业主的延伸，对项目进行集成化管理，该项目管理承包商为项目管理的主体。
这在国际上已经普遍在应用了，而在工程建设领域，我们还是一个新的管理方式。
4.2、国际项目业主管理的发展状态
分析当前国际项目管理的发展情况，我们可以用三大特点来概括：
①、全球化的时代特点
②、多元化的行业特点
③、专业化的学科特点
所以国外业主项目管理也是围绕这三大特点呈现发展态势的：
（一）业主项目管理的全球化发展
知识经济时代的一个重要特点是知识与经济的全球化。
因为竞争的需要和信息技术的支撑，促使了业主项目管理的全球化发展。
具体体现是：
①、国际间的项目合作日益增多。
国际间的合作与交流往往都是通过具体项目实现的。
通过这些项目，使各国的项目管理方法、文化、观念也得到了交流与沟通。
②、国际化的专业活动日益频繁。
现在每年都有许多项目管理专业学术会议在世界各地举行，少则几百人，多则上千人，吸引着各行各业的专业人士。
③、项目管理专业信息的国际共享。
由于Internet的发展，许多国际组织已在国际互联网上建起了自己的站点，各种项目管理专业信息可以在网上很快查阅。
（二）业主项目管理的多元化发展
由于人类社会的大部分活动都可以按项目来运作，因此当代的项目管理已深入到各行各业，以不同的类型，不同的规模而出现。
在行业性方面，建筑业的项目实践历史最悠久，在项目类型方面有各种不同角度的理解，如宏观、微观，重点、非重点项目等。
正是因为项目类型的多样化，项目的范围有大有小，时间有长有短，涉及的行业、专业、人员也差别很大，难度也有大有小，因此出现了各种各样的项目管理方法。
（三）业主项目管理的专业化学科发展
在这方面近十年来有了明显的进展，从“项目管理的发展历程示意图”中也可以看出，主要反映在以下三个方面：
①、项目管理知识体系（PMBOK）在不断发展和完善之中。
欧洲IPMA和其他各国的项目管理组织也纷纷提出了自己的体系。
②、学历教育从学士、硕士到博士，非学历教育从基层项目管理人员到高层项目经理形成了层次化的教育培训体系。
③、对项目与项目管理的学科探索正在积极进行之中，有分析性的，也有综合性的，有原理概念性的，也有工具方法性的。
国际项目管理组织目前正在积极筹备建立有关国际机构与论坛，以求发展全球项目管理的专业化与标准化问题。
世界各国关于项目管理的专业书籍大量涌现，有关学科发展问题的呼声也很高。
从国外来讲，有着国际惯例和世界银行、亚洲开发银行等的要求，国际惯例是，业主单位将项目施工阶段的绝大部分日常管理职责交给了咨询工程师，目前国际通用的项目管理合同文件中FIDIC条款就可以看出。
在FIDIC条款中，对业主的定义为：
“指合同专用条款中指名的执行本建设项目投资计划的单位，或其指定的负责管理本建设项目的代表机构，以及取得该当事人（单位）资格的合法继承人（单位）”。
这点充分证明了业主可以为“代表机构”，这个机构即为目前我们所讲的管理咨询单位。
因为国外工程建设投资渠道多，但投资方并不一定具有工程建设管理经验，所以必须委托专业机构来为其服务，工程管理咨询起步早，发展成熟，项目管理咨询机构能得到发展。
这种项目建设机制即为工程项目管理咨询。
3.3、与国际业主项目管理模式接轨
国际业主项目管理模式通行的做法归纳起来有十类，根据业主项目管理的模式优缺点和我国管理模式存在的相关问题及必须向国际项目管理（下表中提到的“业主项目管理类型”为上文中曾经提到的目前国际上普遍的十大项目管理模式，其具体分类、特点、适用情况见有关国际项目管理模式介绍，见《国际工程的项目管理模式》）接轨。
我们分析接轨的可行性，围绕十大模式，具体根据各种模式的类型的不同组织形式、特点，对目前我国业主管理模式存在的五个主要问题的解决程度，分别进行列表分析。
具体分析情况见下表1：
表1
业主项目管理类型目前我国业主管理模式存在的主要问题解决问题的数量及程度
或存在的其它弊端分析研究
国际传统项目管理方式1、业主专业化问题
2、业主经验积累问题
3、国际接轨问题
4、业主机构处置的问题
5、管理容易脱节的问题1、4问题依赖于业主代表能力；如果业主代表临时，则解决不了2问题，永久则解决不了3问题我们发现，这些模式中，如果业主自行设置机构管理，就不能完全解决目前存在的相关问题，如果委托给专业单位管理，则可以解决，但存在一定的制约因素
建筑工程管理（CM）方式可以解决问题，其实质为委托给了专业公司——设计单位，但国家基建程序不允许“边设计、边施工”
设计-建造（Design-Build）方式可以解决问题，实质为委托给了专业公司——设计单位，但要求设计单位具有建造能力
设计-管理（Design－Manage）模式可以解决问题，实质为委托给了专业公司——设计单位，但要求设计单位具有项目管理综合能力
交钥匙（EPC/TurnKeyMethod）模式可以解决问题，实质为委托给了专业公司（设计建造单位），要求该单位具有设计和施工综合能力，但业主谈不上过程参与
BOT方式业主为投资金融机构，成立的项目公司才算实施意义的业主，能否解决问题，关键看该项目公司，如果委托给专业公司，可以解决这些问题，所以它是一种实施方式，包括但不单纯作为业主管理的模式
工程项目管理服务（PM）方式可以解决第1条问题，实际业主聘请了专业咨询公司，作为业主顾问，具体实施还是业主操作
管理承包（ManagementContracting）可以解决问题，实际委托给了专业管理公司，该公司应具有工程综合项目管理能力
更替型合同模式（NovationContract，Nc）相当于业主自己在管理：
1、4问题依赖于业主自身人员，2、3问题不能解决
项目管理承包（PMC）模式可以解决问题，在有限范围内实质委托给了专业管理公司，业主代表要有宏观控制和果断决策能力
5、存在问题研究
5.1、我国项目管理模式与国际差异与区别
前面说过，我国项目管理目前还处于传统自营式、推行项目法人制的摸索整合和逐步与国际接轨的现代项目管理制三种情况并存的状态，而且受到传统思维、计划经济等影响，传统自营式的业主项目管理模式占大部分，下面我们就列举这种模式与国际项目管理的差异。
同时，我国工程建设管理体制的改革和工程项目管理与国际接轨，至今已经走过了二十多年的历程，尽管通过突破、探索、磨合和创新，对传统模式产生了部分改变和冲击，但还存在很大距离。
我们来看传统自营制管理方式和国际合同管理方式在各个方面存在的差异，见下表2：
表2
序号方面传统自营制管理方式国际合同管理方式
1项目参与各方的关系行政隶属关系或平行协作关系独立经济实体之间的经济合同关系
2资金来源国家拨款，实报实销银行贷款，还本付息。
3施工队伍的选择国家统一计划、指定工程进行国际竞争性招标
4项目管理方式行政管理方式：
施工单位执行主管部门批准的施工计划，定期检查。
合同管理方式：
承包商按合同要求施工，业主聘请工程师对项目实施进行监理，并按合同规定支付。
5投资分配和组成按“核定概算”投资和工程进度拨款按招标文件中的“工程量清单”报价，进行计量支付
6项目管理目标多层次，多元化的多重目标管理：
由于自营制是行政管理方式，“五定概算”基本上是根据工程进展不同阶段，不同工作内容划分，因此主管部门对施工单位从准备阶段的临建房屋面积、设备购置到人员工资、津贴都要管，是一种多层次、多元化、多目标的管理综合化的最终目标管理：
国际招标的投标报价基本上体现在主体工程上，主体工程的完成量是进度付款的依据。
承包商的临建费用、人工工资、管理费、利润都包含在主体工程报价单的单价中，因此，这是一种综合化的最终目标管理方式。
7支付和结算程序事先支付
主管部门按年度计划下达投资指标，参照本月进度下拨下月投资。
而核实工作往往滞后。
事后支付
除预付款外，承包商按每月实际工程进度，报送完成工程量清单上的实物工程量，经工程师核实后进行进度付款。
8工程效益分配“建管分离”、“收支分离”，工程最终效益和施工单位无关。
盈亏最终由国家承担。
业主对工程效益负责
以上可以说明：
①、公路基本建设项目的管理必须遵循它内在的经济规律，建立科学的管理机制和采用科学的管理方法，而科学的项目管理又必须以规范的市场秩序作为基础，同时建立规范的市场秩序又必须以明晰的产权结构、成熟的市场条件和健全的法制环境作为前提和支持条件。
②、从二十多年的实践证明，国外在市场经济条件下长期形成的为社会公认的市场交易规则和处理项目参予各方利益和关系的一般原则，即被称为“国际惯例”的比赛规则，如世界银行采购导则，FIDIC合同条款等，其基本原则同样适用于社会主义市场经济条件下中国大型工程建设，中国的业主及其相应的外部环境已经基本具备了按照国际惯例进行大规模工程建设的条件。
③、项目管理机构在中国是一个新生事物，二十年来有了很大的发展，但与国外的工程咨询业相比，还存在很大的差距。
我国的工程监理单位专业化程度不高，工程咨询还没有形成产业规模，更缺少著名的具有熟练职业技能和良好的商业信誉为业主服务的工程咨询公司，它应当具有独立性、公正性和权威性。
因此大力发展我国的工程咨询业，使之进一步专业化、规范化、市场化，是建设行业与国际接轨的重要任务。
④、二十年的实践使我们认识到项目管理是一门科学。
而且是一门汇集了工程技术、工程经济、国际金融，财务管理，法律事务和公共关系等各门学科的综合性边缘科学。
项目管理所需要的人才是既懂技术又懂经济并且具有较强
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