国家开发银行商业化战略选择与定位.docx
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国家开发银行商业化战略选择与定位
国家开发银行商业化战略选择与定位
（作者:
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___________）
摘要：
随着2007年1月国家金融工作会议的召开，关于政策性银行的未来的争论已经尘埃落定。
其中，国家开发银行已被国务院作为政策性银行改革的先行者，批准其在2007年全面推行商业化运作。
本文通过对国家宏观需要和国家开发银行自身情况的具体分析，探讨国家开发银行转型的商业化战略定位和实施策略。
关键词：
国家开发银行,商业化运作,战略定位
一、国家开发银行商业化改革背景
2006年12月11日，中国加入WTO的五年保护期正式结束。
这就意味着，当年我国的入世之初承诺金融、汽车、农业、电信等诸多行业都将降低保护壁垒乃至完全放开市场。
站在2006岁末回首展望时，我们可以看到，在全面开放的直接推动下，金融业发生了全方位的改革，无论是银行、证券、保险，还是政府的货币政策操作，都出现了重大的进展。
在国有银行等金融市场主体部分已经基本完成市场化重组的情况下，2007年面临的主要问题，应该是对原来金融体系中的空白地带、欠缺和不完善部分进行调整、补充和提高。
这其中，就包括政策性银行的改革。
国家开发银行（以下简称国开行）成立于1994年3月，直属国务院，是全国三家政策性银行之一。
国家建立政策性银行是为了适应当时国民经济发展的内在需要，是政策性金融不断演变、不断发展的结果。
十多年来，国开行认真贯彻国家宏观经济政策，发挥宏观调控职能，支持经济发展和经济结构战略性调整，在关系国家经济发展命脉的基础设施、基础产业和支柱产业重大项目及配套工程建设中，发挥长期融资领域主力银行作用。
[1]国开行发展过程中经历了以下三个发展阶段。
（一）完全政策性银行阶段（国开行成立-1998年）
在这个阶段，国开行的资金来源主要是财政融资，信贷的投向是国家指定的行业单位。
其主要任务是根据国民经济发展的战略目标和战略规划，以解决国家信用为基础，利用各种现代金融工具，筹集和引导境内外资金，为国家的基础设施、基础产业、支柱产业和高新科技产业的重点项目提供金融服务，促进国民经济持续快速的发展。
可以说，这个阶段的国开行所经营的业务全都是政策性业务。
但这一阶段的国开行在实践中暴露的许多严重问题也逐渐为人们所认识。
其一，这时的国开行不是真正意义上的银行，只是政府的转贷机构（即第二财政）；其二，易产生不良贷款，道德风险严重。
财政提供担保，并承担最终损失，许多国有企业认为这是国家拨付的资金而不是贷款。
（二）开发性金融阶段（1998年-2006年）
这个阶段的国开行进行了信贷政策和融资渠道的改革。
主要是指：
国开行对于国家所推荐的贷款业务，必须进行评审；将财政融资变为信贷融资和证券融资。
因此，国开行告别了政策性银行所谓的亏损、补贴的误区，使之真正回归到不以盈利为目的但以国家战略为目标，不唯商业化是瞻但又遵循市场规律的“政策性”银行本位，继而发展到开发性金融层次。
（三）商业化阶段（2007年至今）
根据我国加入WTO时关于透明度方面的承诺有：
政府要彻底清理现行的各种政策法规，实行一切公开、透明。
那么就不允许有政策性银行的存在，否则外资银行就会受到不公平待遇。
因此，政策性银行改革就势在必行。
在2007年1月召开的金融会议上，温总理明确提出：
政策银行转型商业化。
首先推进国家开发银行改革，全面推行商业化运作，主要从事中长期业务。
对政策性业务要实行公开透明的招标制。
按照分类指导、“一行一策”的原则，推进政策性银行改革。
这就意味着国开行已被国务院作为政策性银行改革的先行者，批准其在2007年全面推行商业化运作。
二、国家开发银行商业化改革的必要性和可行性
为什么我国政策性银行改革要由国开行率先进行，笔者作了如下分析。
（一）必要性分析
改革开放多二十年以来中国经济持续高速发展，人民的生活水平不断提高，基础设施建设不断完善。
这其中，国开行作为一家专门从事大型基础设施建设的政策性银行，为中国经济的高速发展提供了不可或缺的金融支持。
其开放性金融概念的提出，更是打破了政策性款效用不高，坏账严重的怪圈，为国开行的进一步发展打下了良好的基础。
可以说，国开行的商业化改革既是进一步促进开发性金融的必然选择也是保持我国经济快速健康发展的必然要求。
1．国开行商业化改革是进一步促进开发性金融的必然选择。
开发性金融是适应制度落后和市场失灵，为维护国家金融安全、增强经济竞争力而出现的一种金融形式，在国际上已有百年历史。
从各国的实践看，开发性金融通常为政府所拥有，赋权经营，具有国家信用，用建设制度和开发市场的方法实现政府的发展目标，承担着支持经济发展、投融资体制改革及相关金融市场建设的重要任务。
开发性金融对经济增长产生作用的主要渠道是投资资源的有效使用促进生产效率的提高，完成的途径是通过较高水平的金融发展与金融深化。
国开行成立之初，并没有涉及开发性金融领域的业务。
后来国开发银行立足开发性金融的定位，发挥国家信用的高能量，以融资为载体，通过项目建设，在所及领域推进市场制度建设，弥补制度缺损和市场失灵，实现了项目建设和制度建设的双成功。
但是在开发性金融不断发展的过程中时时出现国开行与其他商业银行争夺项目的情况。
因为国开行是利用国家信用进行债券融资，其资金成本低于其他银行的融资成本。
这不仅引起了国内其他银行对国开行“不公平竞争”的指责也违反了世贸组织“公平竞争”的原则。
因此，想要继续的推行开发性金融的发展就必须摆脱政策性银行的定位，走商业化银行的道路。
2．国开行的商业化改革是保持我国经济增长的必然要求。
国开行为保持我国国内生产总值的持续增长，需要对基础设施、基础产业和支柱产业进行不断地投资。
国开行发挥开发性金融的作用和优势，重点对电力、公路、铁路、石油化工、城建及邮电通讯等行业提供贷款，在这些领域的贷款市场中占有较大份额。
2005年，国开行超过80.0%的新增贷款用于支持电力、公路、铁路、石油石化、煤炭、邮电通讯、农林水利和公共基础设施八大领域。
截止2006年末，国开行的贷款总额达5760亿元人民币，较2005年同期增长5%；2006年债券发放金额为6300亿元人民币，较2005年同期增长72.6%。
而在1994年，国开行的贷款发放量仅为818亿元，截止到2005年，12年间贷款发放量增长了21.67倍。
[2]从表1可以看出，国开行的贷款发放总额是逐年增长的。
同期，我国的国内生产总值由1994年的46690.1亿元增长到2006年的209407亿元，增长了4.48倍。
从表1可以看出我国的国内生产总值总量也是逐年增长的。
表12002-2006年贷款发放与债券发行情况
（10亿元人民币）
资料来源：
根据国家开发银行《20006年年度报告》整理。
图1 “十五”时期国内生产总值与增长速度
资料来源：
根据中华人民共和国国家统计局《中华人民共和国2006年国民经济和社会发展统计公报》整理。
根据表1和图1的比较可以得出：
国开行的年度贷款总额与我国GDP总体变化趋同，呈现了一定正相关的关系。
经过SPSS计算得出，1994年至2005年间，二者间的相关系数高达0.985，呈高度正相关。
[3]因此，国开行的存在对我国GDP的增长功不可没。
国开行的存在有利于我国经济持续健康的发展，而进行转型商业化之后，对国开行而言更有利于其摆脱国家行政的束缚，更好的发挥其配置资源的作用，为我国经济健康稳定的增长提供坚强的保障。
同时,在对我国各地区GDP与当地国开行贷款的分析中,笔者了解到,国开行贷款支持的项目分布在中国各个省份和地区。
国开行向中国东部和沿海地区所提供的资金比中部和西部地区略多,主要因为东部和沿海地区商业活动活跃。
目前,国开行正在努力通过帮助西部地方政府把握潜在机遇,向西部省份推广自身的贷款业务,西部地区的贷款得到稳步增长。
3.国开行的商业化改革是维护我国金融安全的必然选择。
随着改革开放的进一步深化和全球化的进一步发展，金融业全球化的竞争时代将不可避免的到来。
国开行如何在与国外优秀商业银行的竞争中保持自身的优势，为中国的经济发展提供金融支持是国开行在未来的发展中迫切需要解决的问题。
国开行只有进行商业化改革才能够与对手在同一高度开始竞争，依靠自身的优势和不断发展的中国市场，逐步发展自身的核心竞争力，维护国家的金融安全，并为“走出去”的中国企业提供优质的金融支持。
（二）可行性分析
近年来，国开行大力发展开发性金融，不断的深化改革，使国开行的经营业绩和资产水平不断提高，拥有了实行商业化的良好平台。
国开行积极的参加各种优质项目的贷款投标活动，为商业化改革提供了良好的实践经验。
此外，中国经济长期的高速发展，为国开行的商业化改革提供了良好的市场环境。
1．国开行具备商业化改革的运作条件。
在对国开行近五年国开行的经营基本状况分析中，国开行在2001年的总资产为8899亿元，而在2005年的总资产达到18979亿元，在这五年间，国开行一直保持了资产快速增长趋势，同时盈利能力的提高和良好的成本控制使得利润大幅度增加，主要财务指标均呈良好发展态势。
2006年，国开行实现税前利润人民币402亿元，同比增幅达22.3%。
国开行的贷款规模在2006年度也保持较高质量的增长，这有力地保障了国开行净利息收入的大幅增长，同比增幅达31.9%。
更重要的是，近些年，国开行形成了一套独特的市场建设模式，信贷资产不断上升，不良贷款逐年下降，业务范围不断扩大，经营业绩远远超过国有商业银行。
根据财务报表显示，国开行的经营业绩已接近世界一流水平，为国开行的商业化转型提供了良好的平台。
在业务方面，国开行在开发性金融阶段已进行市场化运作，实现了经营范围的多元化和资金来源的多元化。
可见，国开行已经向商业性业务迈出了坚实并且成功的第一步，为国开行的商业化转型提供了宝贵的经验。
2．相对其他两家政策性银行，国开行商业化试点的条件更加充分。
我国一共有三家政策性银行，除了国开行以外，还有中国进出口银行和中国农业发展银行。
从经营状况分析，进出口行和农发行运营绩效等各方面条件低于国开行。
从表2的数据可以看出，第一，国开行的资产，盈利能力远远强于进出口行、农发行；第二，这三年进出口行、农发行经营指标逐年好转，但和国开行相比，还有一定差距；第三，进出口银行和农发行资产负债率较高，分别是97%和96%，而国开行是93%。
[4]此外，进出口行和农发行在运营过程和融资方式上也都不具备商业化的条件，进出口行和农发行负债业务基本上是中央银行的再贷款，还没有开拓多渠道的融资方式和手段。
在业务范围上，进出口行和农发行对自身性质定位还较模糊，较少运用市场机制，运作模式也较单一。
表22003-2006年三家政策性银行的基本经营情况
（单位：
亿元）
银行
年份
资产
负债
净利润
经营总收入
利息收入
利息支出
贷款总额
存款总额
营业费用
净值
进出口行
2003
1195
1139
0.4
40
32
28
1040
45
2
55
2004
1391
1334
0.4
55
36
36
1253
58
3
56
2005
2048
1991
0.7
93
65
63
1760
235
3
57
农发行
2003
7343
7147
2.1
286
282
7.4
6902
300
62
196
2004
7496
7299
0.73
287
283
7
7190
756
66
197
2005
8502
8304
0.24
327
322
32
7871
943
68
199
国开行
2003
12792
11897
132
601
592
347
11399
657
43
894
2004
15745
14670
174
752
720
410
14095
959
51
1075
2005
18979
17674
228
945
926
526
17318
1369
68
1305
资料来源：
根据三家政策性银行的财务报表整理而得。
三、国家开发银行实现商业化稳定运作的策略
目前，国家提出了国开行商业化的三点原则：
“实行分账经营；不增设营业网点；不吸收存款”。
笔者认为，对于国开行而言，商业化运作将面临三个难点：
第一，国开行已经发行但未到期兑付的存量债券将如何解决；第二，在丧失了国家信用后如何保持资金成本优势；第三，对于国家所规定的不增设营业网点和不吸收存款的原则所造成的竞争劣势如何克服。
（一）实行分账经营
1.商业性账目和政策性账目分账管理，专项核算。
对于分离商业性业务和政策性业务方面，有分账经营和母子公司两种模式。
但分账经营模式目前更适合我国及国开行实际情况，改革震动较小，也容易操作，是现阶段较好的选择。
对于以前的用国家信用发行的债券与今后以商业信用发行实行分账经营。
2.建立两种不同的风险补偿机制和风险管理机制。
目前的国开行，存在两种性质的业务。
其中，政策性业务是由国家批准的并且是国开行商业化之前的业务。
这一部分业务，应实行专项管理、单独核算，同时，财政应对这部分业务提供补贴和补偿。
而商业性业务则需国开行自行承担经营收益与风险，也就是说，自担风险，自负盈亏。
对于风险管理机制的建立，应使商业性业务和政策性业务完全隔离，对其进行严格限定范围，并进行独立审计审查，建立严格的防火墙，锁定风险。
3.明确两种业务的经营原则。
原来的国开行的经营原则是对于国家指定的贷款项目不仅要进行信用风险评估，还要评价整个项目对市场体制建设所带来的经济和社会效益。
这个时候的国开行，可自主选择贷款对象，但对于国计民生的而风险较大的贷款，国开行也必须给以贷款支持。
这部分的风险主要由国家承担。
但国开行进行商业化改革后就要依靠自有资金，实行自主经营，自担风险，自负盈亏的经营原则。
随着改革的深入，开发性的业务将是国开行的主要部分。
所以在其商业性账户内，将结合市场的需求变化，按现代银行制度开办有关的业务，其资本金和拨备按照商业银行银行管理建立。
除提取一般准备金以外，还应该按贷款的五级分类标准额提取专项准备金、呆账准备金。
当然，商业性业务应接受国家银行业监管机构以资本充足率为核心内容的外部监管。
而这个时候的政策性业务对国开行而言已不是主要业务。
由于在国家金融工作会议上温总理提出对政策性业务要实行公开透明的招标制。
国开行如果要进行政策性业务，必须与其他商业银行竞争，明确风险，与相关部门协商风险补偿机制。
[5]
（二）保持自身的成本优势
长期以来，国开行在银行间市场持续发行拥有国家信用金融债券，稳居第三大发债体地位。
其政策性银行的身份保证了国开行债券的旺盛需求和能以较低成本发行债券进行融资。
随着国开行的商业化改革的推进，这样的优势有丧失的可能。
那么该如何解决这个问题呢？
笔者认为有以下两点措施。
1.综合运用各种手段充实国开行的资本金。
拥有较高的资本金可以提高投资者对国开行债券的信心，有效的缓解转变成商业信用以后对债券发行所造成的压力。
但是国开行在资本金方面却存在着不少问题。
一是从资本充足率看，2005年末，国开行的资本充足率只有9.15％，低于国外同业。
二是外汇资本金严重短缺。
2005年国开行外汇资本金为5.62亿美元，占外汇贷款余额的0.74％。
外汇资本金短缺已成为制约国开行外汇融资能力、增加筹资成本的重要因素。
从未来发展的角度看，资本金短缺的问题更加突出。
据国开行对自身发展规模的测算，“十一五”时期，国开行需要补充大量资本金，从2006年至2010年的五年间，风险加权资产将分别达到19768、23871、28979、35341、43422亿元，如单靠国开行自身积累，国家不补充资本金，国开行的资本充足率将分别下降为8.44％、7.43％、6.36％、5.50％和4.76％。
为维持8％的资本充足率标准，2007年至2010年分别需补充资本金136、474、882、1409亿元。
[6]而补充资本金的路径有以下两步：
第一步，通过中央汇金公司（或未来的国家外汇投资公司）对国开行进行外汇储备注资，填补国开行外汇资金缺口，初步满足其商业化运作的资本需求。
第二步，在转型成功后通过发行长期次级债券申请公开上市、引进国外战略投资者等手段进一步提高资本充足率。
[7]
2.提高债券的收益率和债券的发行范围，吸引更多的投资者。
在国开行商业化以前，国开行的债券是拥有国家信用作为担保的，但是在转型商业化以后随着其债券风险的增加，投资者必然要求获得更高的回报，国开行通过提高其债券的市场利率有利于吸引更多的投资者，有效的保证其资金的供给。
同时，目前国开行只能在银行间市场向金融机构发行债券，如果可以扩大到社会层面来发行，这样企业甚至居民个人都可以投资。
发行范围的扩大会降低资金的成本。
（三）克服自身经营障碍，保持自身竞争优势
虽然国家规定了国开行在商业化以（下转第83页）（上接第79页）后不可以增设营业网点和吸收存款，为国开行今后的扩张与发展带来了不少的障碍，但是国开行可以通过采取一些应对措施将这些不利影响降低到最低程度。
比如，可以与特定的企业进行协议存款。
改革之后国开行肯定不会吸收个人存款，但可以考虑能吸收一些大额的企业存款。
这样既可以有效的缓解资金压力又可以和大客户保持良好的关系，达到彼此“双赢”。
另外国开行可以按市场原则兼并一些金融机构，这些小银行成为国开行的子公司、孙公司后其银行性质没有变，还可以吸收存款。
参考文献：
[1]丁孜山.中国政策性银行的发展与展望[J].云南财贸学院学报，2003，（6）.
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[6]马广奇.美国投资银行管理标准化问题研究[J].世界标准化与质量管理，2007，
（1）.
[7]郑燕宾，张磊，顾玮.我国商业银行走向混业经营的必然趋势[J].科技经济市场,2006,（4）.
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