国外电信法律体制的改革及其对中国的启示.docx
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国外电信法律体制的改革及其对中国的启示
国外电信法律体制的改革及其对中国的启示
郁光华香港大学法学院
一、引子
电信业传统上被认为是具有自然垄断性质的行业。
为了既防止因竞争而破坏资源优置又保护消费者的利益，许多国家要么对提供服务的私有垄断者进行价格管制，要么对垄断服务企业实行国有化。
美国选择了前者，而日本、德国、英国、澳大利亚、新西兰和智利等国选择了后者。
令人疑惑的是，社会价值观念大致相同的美国、英国和澳大利亚却选择了完全不同的经营和管制模式。
然而，无论上面哪一种经营和管制方法都有缺陷。
垄断经营者的低效益和电信技术发展的突飞猛进使得对电信业改革的政治呼声不断提高,电信业改革的浪潮也使斯蒂格勒有关管制是保护被管制行业的政治经济管制理论大打折扣。
[1]美国、澳大利亚、新西兰、智利和危地马拉等许多国家先后对电信业的经营和管制模式进行了改革。
在我国电信业改革不断深入的今天，学习外国电信管制改革的政策和实践具有重大的借鉴意义。
本文将讨论电信法促进竞争的目标在互联互通、拨打平等性与号码可带性和频谱分配方面的表达。
二、国外电信业引入竞争改革的简况
引入竞争是电信业改革的主要目标。
竞争目标的实现将有利于企业效益的增长和消费者福利的改善,国外电信业改革的一个重要特点是电信管制法体系的重建。
在美国引入竞争是分步进行的。
1983年对美国电报公司的分割使得长话领域的竞争得以公平地进行,[2]1996年的电信法则通过进一步在本地电信服务中引入竞争而实现各电信市场的竞争。
[3]
智利是发展中国家中最早在电信业中引入竞争的国家。
[4]智利1982年的电信法试图在所有的电信领域引入竞争,但是在改革的前几年，本地企业（CTC）和长话企业（ENTEL）的垄断力量还是很强的;1987年智利对互联互通机制作了进一步的规定;1988年对垄断企业（CTC）和长话垄断企业（ENTEL）的私有化使政府防止了企业目标中的非市场化因素，从而能更有效地对私有企业进行管制;1993年，最高法院的判例使得从事本地电信业务的企业（CTC）和经营长话业务的企业（ENTEL）能以设立子公司的形式进入对方的服务领域;1994年的电信法改革使消费者能选择长话经营者而使长话业务竞争大为加强;在20世纪90年代末，竞争逐渐地进入了移动电信领域。
在1987年前，新西兰的电信服务是由新西兰邮电局（NZPO）垄断的;1986年的梅森/莫里斯（Mason/Morris）报告建议将电信服务、银行服务和邮政服务别离开，并对电信服务进行重组。
[5]在该报告完成后不久，新西兰邮政局中电信方面的资产被划入国有新西兰电信公司;1987年的罗斯（Ross）报告使政府进一步加强了在电信业中引入竞争的设想;[6]1990年，新西兰政府将新西兰电信公司出售给了两个私有企业而只保留了一个特别股（KiwiShare），以便使政府在实行公平竞争和有效监管时对该电信公司的价格进行有限度的干预。
跟美国、澳大利亚和智利相比，新西兰细小的电信市场还缺乏竞争性。
1975年前，澳大利亚的国际电信业务是由政府所有的海外电信委员会（OTC）经营的，国内电信业务是由国有的澳大利亚电信委员会（Telecom）垄断的;1981年成立的卫星通信公司（AUSSAT）拥有和经营管理国家卫星通信系统;按照1991年的电信法，海外电信委员会和澳大利亚电信委员会合并组成澳大利亚和海外电信公司，该公司后来改名为得尔斯特拉（Telstra）。
得尔斯特拉能从事国内和国际的电信服务和移动电信服务。
[7]1991年后，澳大利亚通过并颁发了另一个综合通信服务许可证给私有化了的原负责卫星电信服务的公司，其它两个移动许可证给奥普特斯（Optus）移动公司和沃特福（Vodafone）公司，有限度地在电信业中引入了竞争;1997年的电信法则取消了电信营运商的数量限制，国有的得尔斯特拉也部分地被私有化以便有更公正的竞争和监管。
这样，澳大利亚的电信市场引入了完全竞争的机制。
三、电信业引入竞争的具体改革
尽管美国、澳大利亚、新西兰和智利都对电信业进行了引入竞争的改革，然而他们在互联互通、号码可带性、拨打平等性和频谱资源的分配方面都有很大的差距。
除美国、澳大利亚、新西兰和智利外，本文对危地马拉的讨论只限于频谱资源的分配。
（一）互联互通
互联互通对有效电信市场的建立至关重要，高的互联互通收费会形成市场进入的障碍并维护现存的经营者的垄断地位。
另外，高的互联互通收费也会导致低效绕开或重复投资类似现存经营者的瓶颈设施。
相反地，低的互联互通收费会使更低效的企业能方便地进入市场。
还有，低的互联互通收费不仅使进入者不愿建立自己的设施，还会使现存经营者不愿维持和提升自己网络的能力。
[8]在现实中，确定一个合理有效的互联互通收费常常很困难。
无论是新西兰电信和克力尔（Clear）公司的互联诉讼争议，还是中国电信和中国移动或联通的互联谈判都存在着巨大的交易成本。
困难的是，监管者通常缺乏制定好的互联互通政策的相关信息。
再有，互联政策中的经济利益使得互联互通政策和法律的制定也受到利益集团和政治因素的干扰。
威利格（Willig）在1979年提出了倍受争议的效益组成价格规则（efficientcomponentpricingrule），[9]该规则又被称为平等价格原则或鲍莫尔-威利格规则。
[10]鲍莫尔和西达克认为，竞争者使用另一经营者设备的进入费用（accesscharge）应该等于经营者的时机成本，而时机成本应包括让竞争者使用经营者自己必要设施（essentialfacilities）的边际成本和经营者自己由于和竞争者的竞争而损失的营业收入。
鲍莫尔-威利格规则有两个优点:
第一，在该规则下，只有比经营者更具效率的竞争者才能进入。
第二，该规则对经营者的运行利润没有影响。
但是，鲍莫尔.威利格规则的效益也是令人置疑的。
[11]泰和拉普塔认为,鲍莫尔-威利格规则阻碍了竞争目标的实现，这样的规则不能起到限制垄断价格、提高动态效益和鼓励技术进步的作用。
[12]泰和拉普塔提出了在最终产品或服务市场引入竞争的情况下的互联互通收费机制及目标，收费机制的目标是允许相同竞争者有同等的获取资本成本的时机。
另一个目标是必要设施对现存的经营者既不是优势也不是负担，互联价格使经营者和竞争者在竞争的产品市场上以相同的条件竞争。
[13]按照这样的目标，互联互通的价格应建立在长期增加成本（long-runincrementalcost）的基础上，也就是互联互通价格应包括连接两个电信网络的直接增加成本（directincrementalcost）和处理在一个网络开始而在另一个网络终止的成本。
[14]在这样的价格机制下，任何一方都能部分回收自己网络的前瞻性的固定和共同成本（forwardlookingfixedandcommoncosts）。
只有当拥有必要设施的经营者必须承担其它竞争者无需承担的义务时，它才可以在长期增加成本上加收一个附加额（markup）。
这种情况通常会在只有经营者承担而其它竞争者无需承担普遍服务义务时，或在需要使用经营者必要设施的公司不向经营者提供对等互联的场合出现。
以上几国的实践显示，没有一个国家以法律的形式规定采用鲍莫尔-威利格规则。
新西兰电信曾试图采用该规则，长达五年的诉讼结果也认为该规则并不违反反垄断的《商事法》。
[15]但新西兰电信在和它的竞争者庭外和解协议中确定的互联费用价格远低于按该规则应收的价格。
[16]新西兰的教训揭示了没有具体的行业规则去标准互联价格是非常低效的。
智利也不采用鲍莫尔-威利格规则。
智利1982年的电信法虽然要求经营者和竞争者实行互联互通，然而该法并没有规定互联价格应该如何确定。
当双方不能达成协议时可要求反垄断机构裁定，竞争者都发现和经营者达成互联协议非常困难。
尽管反垄断机构作出了有利于竞争者互联价格的裁定，但是这些争议通常拖延了很久。
1987年对电信法的修改规定：
任何一种服务的价格必须以一个良好的基准企业的价格为标准，而最高价格一旦确定则保持五年不变。
基准（yardstickcompetition）的采用和管制延迟（regulatorylag）给了被管制经营者很大的激励因素和盘旋余地。
尽管这样的规定不能完全补偿经营者的时机成本，可是它却非常有利于竞争和技术进步。
[17]智利的实践也说明了在互联互通方面具体的价格规定条款非常必要。
澳大利亚不但使用了综合服务长期增加成本模型（totalservicelong-runincrementalcost（TSLRIC）model）以确定互联价格，而且规定了具体的协商和争议解决机制。
澳大利亚竞争和消费者委员会负责监督和实施互联规则以及标准垄断行为，[18]该委员会有权强制要求经营者开放必要或瓶颈设施以便互联互通。
如果经营者和要求互联的竞争者不能自愿地在适当条件下达成互联协议，委员会将进行仲裁。
该委员会还要求经营者公布他们能接受的、并且为该委员会同意的互联条件的承诺。
委员会在进行仲裁或审查互联承诺时适用综合服务长期增加成本原则和由电信商成立的电信互联论坛制定并经委员会批淮的《电信互联守则》。
美国在互联互通方面的做法和澳大利亚相似。
美国的1996年电信法要求现存本地经营者对其他电信经营者开放本地网络，[19]该法还要求各类经营者承担向提供竞争服务的运营商给予进入自己的管道和线杆的义务和给予竞争者以通行权。
[20]1996年电信法要求经营者之间自愿地达成互联协议，[21]如果双方不能达成协议，该法则有很具体的授权所在州公用企业委员会进行仲裁的条款。
[22]无论是自愿达成的互联协议还是经过仲裁的协议都必须得到州公用企业委员会的批准。
[23]1996年电信法规定了仲裁互联协议必须遵循的价格标准，[24]具体地说互联互通协议必须互惠地补偿因为提供互联互通服务而产生的附加成本。
[25]为了更好地实施电信法关于互联互通的价格机制，联邦通讯委员会制定了更加具体的执行规则。
联邦通讯委员会规定：
向竞争者提供的互联互通价格和卖出非捆绑网络要素（unbundlednetworkelements）的价格必须以经营者的总要素长期增加成本为基础（TotalElementLong-runIncrementalCost（TELRIC））。
[26]
讨论美国、澳大利亚、新西兰和智利互联互通机制为中国互联互通机制的建立提供了非常有益的经验。
在最终产品或服务领域引入竞争或者实行价格的上限管制的情况下，前瞻性的长期增加成本模式比鲍莫尔-威利格规则更有利于竞争、动态效益和技术进步。
美国和澳大利亚都相对成功地实施了前瞻性的长期增加成本机制。
没有一个讨论过的国家以法律规定的形式适用鲍莫尔-威利格规则，这些国家的经验也揭示了缺乏行业特定的互联互通的法律规则便难以解决互联合同的争议。
美国和澳大利亚不仅有具体的实体条款而且有详细的仲裁程序和司法审查规定。
当争议双方在不能自愿达成合同的情况下，美国的州公用企业委员会与澳大利亚竞争和消费者委员会将按照法律规定对争议进行仲裁。
由于认识到专业的管制委员会的专门知识和技能，这两国都只允许不满仲裁结果的一方对裁决中的法律和程序问题、而不是实体或事实问题请求司法审查。
相反，新西兰在解决互联互通争议方面非常低效。
新西兰在开放垄断市场初期没有采用前瞻性的长期增加成本模型。
另外，新西兰主要适用跨行业的反垄断法而缺少行业特定的互联互通法律规定。
还有，新西兰把解决技术性很强的互联互通争议的任务交给了相对缺乏电信行业知识和技能的法院。
新西兰电信和克力尔长达四五年的诉讼仍然得不出具体的互联价格就是机制失败的有力证据。
（二）拨打平等和号码可带性
电信网络存在着正外部性（networkexternalities）。
消费者对电信网络需求的福利随着网络使用者的增加而增长。
[27]如果电信网络的正外部性很大，那么在没有互联规定的情况下消费者会选择最大网络的供应企业。
在这样的动态情况下，电信市场可能会导致垄断。
美国电报公司在20世纪初在本地市场拒绝与竞争者互联的行为正说明了这一点。
[28]网络正外部性也会造成锁住效因（lockineffect）。
[29]当网络的正外部性很大时，从最大电信网络企业转向另一个竞争者时，消费者会损失短期的网络利益。
这种电信网络的锁住效因使得竞争者的市场进入和扩张变得非常困难。
在生产规模呈递增时，最早的市场垄断者采用的技术不一定是最有效益的。
从这一角度看，强制性的互联互通规则十分重要。
首先，互联互通的规定增加了消费者的网络正外部性。
消费者不仅可以和自己购买服务的电信公司的其它消费者通话，而且可以和其它电信公司的消费者通讯。
第二，互联互通的法律规定在转换电信服务公司时的网络利益损失不再存在，这就使得竞争变得更为有效。
互联互通虽然在很大程度上增加了网络的正外部性和改善了竞争，但拨打的平等性和号码的可带性将进一步改善竞争。
拨打的平等性使竞争公司的消费者在获得其它网络的网络利益时不再需要比另一个提供电信服务公司的消费者拨打更多的号码。
这就使得竞争更加公平，号码的可带性会减少消费者转换电信公司的成本。
也就是说消费者从一个电信服务公司转移到另一个电信服务公司时无需每次都重新更换号码和通知自己的朋友和顾客新的号码，他们有权继续使用现有的号码，美国、澳大利亚、智利和新西兰对拨打的平等性和号码的可带性的法律处理不尽相同。
1996年美国电信法有拨打平等性和号码可带性要求。
[30]按国会的要求，联邦通讯委员会制定了号码可带性规则。
[31]这些规则具体规定了号码可带性的过渡性和长远目标的服务标准。
联邦通讯委员会在1998年建立了长期号码可带性的成本回收机制。
[32]按该机制，它将从所有的普通营运商（commoncarriers）处收取为实施号码可带性而支出的用于建立和运作区域号码可带性的数据库，收取的比例是基于各营运商在每一个号码可带性区域的州内、州际和国际电信服务的收入。
营运商则可以用合法的方法回收他们分担的成本和其它各自为实施号码可带性而支付的成本。
在澳大利亚，澳大利亚竞争和消费者委员会必须保证由澳大利亚通信局制定的号码计划具有号码可带性的条款。
[33]号码计划大致规定：
当一个消费者在特定的号码区域内从一个营运商转向另一个竞争性的营运商时可以保留自己原先的号码。
相关营运商应保证该消费者在转移后得到的服务是相同的。
[34]
和美国及澳大利亚不同，新西兰和智利的电信法直到20世纪90年代末都未对拨打平等性和号码可带性进行规定。
虽然新西兰法院相对容易地得出了新西兰电信要求竞争对手的顾客必须拨打进入网络号码，而自己的顾客则不必如此的做法是反竞争行为的结论，[35]但电信服务公司在号码可带性方面的协商则非常艰难。
由于没有号码可带性的实体性法律规定和争议解决的程序性规则，号码可带性的合同安排完全基于电信公司的协商。
在信息不对称和存在时机主义行为的情况下，有关号码可带性的协商非常低效。
只是当电信部威胁，如电信服务公司在1998年底不能达成协议时将采用管制措施解决这一问题时，某些电信公司才达成了协议。
[36]虽然这些电信公司达成了号码可带性的协议，但是该协议并没有具体实施号码可带性的规则，它只是规定了最终确定具体条款的过程。
[37]相似地，智利缺乏号码可带性的条款也影响了本地服务的有效竞争。
美国、澳大利亚、新西兰和智利的经验说明，要打破电信服务的垄断和引入竞争以获得动态效益和实现技术进步，仅有行业特定的互联互通的实体和程序规则还是不够的。
行业特定的号码可带性和拨打平等性的法律规则也是必不可少的。
在这方面，美国和澳大利亚要成功得多。
相反，缺乏号码可带性的法律规定延缓了新西兰和智利有效竞争市场的形成。
我国的电信法对拨打平等性和号码可带性的实体问题和争议解决的程序性问题也必须加以具体规定。
（三）频谱资源的分配机制
在市场经济里，有效地分配频谱（spectrum）资源的应该是市场机制。
不能充分利用市场机制来分配频谱资源说明了财产权规定的不清楚。
[38]有了清楚的财产权机制，市场参与者就可以通过双边合同机制或市场拍卖机制把频谱资源有效地转让到能最有效地利用这些资源的人手中。
另外，刑法和侵权法对拥有频谱资源者的保护是必不可少的。
斯必勒和卡狄里阐述了通过财产权机制去分配通信频谱的可能性和必要性。
[39]按照他们的设想，通过财产市场机制来分配频谱资源必须解决三方面的问题：
第一，频谱资源的所有者必须有财产权去占有、分割和处分频谱资源。
分割和处分频谱资源就能使这样的资产转移到最有效的利用者手中，这也说明有关电信服务的限制规定是低效的。
第二，所有者能使用得到的频谱资源。
这就使许可证所有者能够决定选择频谱资源的使用目的。
只有在对频谱资源未施加使用限制的情况下，才能使所有者最大限度地获得频谱资源的价值。
而有了追求财富最大化的可能和激励因素，市场参与者就会有实现技术发展的动力。
第三，为了清楚界定频谱的财产权从而防止相互干扰，频谱所有者在特定区域、时间和频谱波长内使用频谱的必不可少的技术条件必须加以规定。
然后法律就可以保护频谱资源所有者的权利，每个频谱资源所有者受到的限制是其它所有者不受干扰的权利。
[40]
尽管通过财产权机制去分配通讯频谱是相对有效的，但是由于认知、历史和集团利益等因素的影响，绝大多数国家对频谱资源的分配并不采用这样的机制。
在这一节，我们将通过讨论频谱资源在美国、澳大利亚、新西兰和危地马拉的分配方法来说明我国频谱资源分配制度改革的方向和意义。
在美国，频谱资源的分配是由两个机构负责的。
商业部下属的国家电信和信息局管理联邦政府频谱资源的使用，而联邦通讯委员会管理商业、业余和地方及州政府频谱资源的使用。
[41]在历史上，频谱许可证的颁发是在公共方便、利益和必要（publicconvenience、interest、andnecessity）的准则下按先到先得的原则分配的。
当有两个以上的申请者、而频谱资源的使用又是互相排斥时，联邦通讯委员会就采用比拟听证会（comparativehearing）的形式决定取舍。
[42]1981年国会在电信法中增加了第309（i）条款从而使联邦通讯委员会能用抽签（lottery）的形式分配频谱资源，1993修改后的电信法则允许联邦通讯委员会用竞投的方法去分配频谱资源。
[43]
在澳大利亚，管理和计划频谱分配的任务是由澳大利亚通信局承担的。
1992年的无线通信法具体规定了频谱的分配和使用、频谱使用的收费和无线通讯的许可证制度。
虽然频谱许可证制度可以按事先确定协商的价格分配频谱资源，但通常他们是以拍卖或竞投的方式分配的。
[44]频谱许可证的最长使用期可达15年。
许可证可以转让以便使频谱资源的使用权流转到能最有效地利用该资源的人手中，然而许可证却不能续延。
使用期终止时频谱许可证将按拍卖或竞投的方式重新分配。
跟美国限制频谱使用目的的规定不同，澳大利亚不管使用何种设备，无线电台频谱许可证能许可经营者从事无线通讯。
这显然符合技术发展的动态效益和资源的最正确利用。
为了防止干扰，许可证拥有者必须在许可证规定的时间、地理范围和频率波长范围内从事无线通讯服务。
[45]
在新西兰，频谱的管理和分配在20世纪80年代末是由商务部负责的。
1989年的无线电通信法建立了尝试性的频谱财产权分配机制。
在该法下，商务部有权除了用行政方法分配频谱外，还可采用可转让的使用频谱财产权的方法;商务部可授予频谱管理权给某个特定的人或通过拍卖来确定频谱管理权拥有者。
管理权包括了某区段的频谱使用权及颁发该区段频谱使用许可证给他人的权力。
[46]频谱许可证则是可以再分割并转让的，这就保证了频谱资源的最正确利用。
为了防止频谱资源的干扰，无线电法和条例都有禁止和减少干扰的具体规定。
[47]
危地马拉1996年的电信法要求频谱资源的分配采用财产权机制。
现在频谱使用资格的权利是完全可以分割和转让的。
[48]在该机制下，所有未被分配给政府、电台与电视台和其它许可证拥有者的频谱都是可以在要求下分配给申请者使用的。
如果管制机构认为某个频谱申请不阻碍任何现存许可证拥有者的权利，它将给予一个公共评论期以便相关利益者能提出反对频谱授予权的意见。
反对意见可以是反对者已拥有的权利将会被侵犯，或者反对者自己也想得到部分的申请频谱。
[49]如果是前者，申请将被否决;假设是后者，管制机构必须采用拍卖或竞投程序。
在分割频谱能促进竞争的情况下，管制机构必须在采用同时多轮向上竞价的方法对申请的频谱在分割后进行拍卖。
[50]
从美国、澳大利亚、新西兰和危地马拉频谱分配方法的讨论可知，管制机构分配频谱资源可以采用四种方法。
这些方法包括先到先得、比拟听证会、抽签和拍卖或竞投。
由于频谱资源的稀缺性，先到先得的方法已越来越少被使用。
比拟听证会在信息不对称不太严重的情况下是可以采用的，然而这种方法需要花费较多的人力资源和时间。
在美国早期分配无线服务许可证时，有200多个申请者竞争初始的30来个许可证。
由于许多申请者都递交了1千多页的申请资料，整个过程耗时1-2年。
[51]抽签法虽然有省时和申请代价低的特点，但会出现非常多的不具备经营条件的申请者争取许可证以便在二级市场高价转让频谱许可证的现象。
如果管制机构对所有的申请者进行经营能力审查，那么这又会耗时花力。
还有，在采用抽签法而又允许频谱许可证在二级市场自由转让的情况下，投机者而不是政府将获得由抽签而得到许可证的利润。
而真正有能力经营的营运商必须花大笔的资金在二级市场购买频谱许可证，这显然会导致市场拖延新服务的提供。
美国在1987年就有过这方面的教训。
[52]比拟而言，在频谱资源紧缺的情况下，拍卖或竞投是最好的分配频谱资源的方法。
它能使最能有效利用频谱资源的经营者较快地得到频谱许可证。
如果初始获得许可证的竞投者不是最有效的，那么频谱资源在二级市场的自由流转也能使资源转移到最能有效利用这种资源的人的手中。
在市场机制下，过高的拍卖价也会在市场上随时间的流动而得以纠正。
从福利角度看，政府的拍卖所得既可用于管制机构的运作成本，也可以补贴给某些使用服务的消费者。
相比，在抽签法下，无能的投机者也能夺得横财。
从美国、澳大利亚、新西兰和危地马拉对频谱资源使用限制的角度来看，采用市场机制的财产权方法要好得多。
允许区段频谱的再分割和自由转让将明显有利于资源的最正确分配和利用。
按这一标准，新西兰和危地马拉的法律机制优越于美国的。
另外，美国过死地规定被分配到的频谱资源必须用于特定的目的也使社会损失巨大的静态和动态效益。
如美国在限制被分得的频谱只能用于无线电台而不能用于无线时，静态福利损失是巨大的。
在频谱资源只能用于被限制的特定目的时，生产的设备或提供的服务只能符合该特定目的，这就会延缓技术的进步和福利最大化而不利于动态效益。
从这一点看，危地马拉采用市场机制的财产权方法分配频率资源比美国的机制具有更大的优越性。
这些好的经验对我国频谱资源的分配和管理是很好的借鉴。
四、结尾
为了在电信业引入竞争以提高电信企业的经济效益和让消费者分享因效益增长而产生的利益，我国正在对传统的、由国有企业垄断电信服务的电信业进行重大改革。
虽然加入世界贸易组织并不会使外国电信企业以独资的方式进入中国的电信业，但这并不说明这种限制是有利于消费者褔利和技术进步的。
从我国本身的利益出发也不能说明为什么本国的民营或私有企业不能进入电信市场。
如果允许这些企业进入电信业而实现电信业的充分竞争，政府适当地退出电信服务提供将有利于公平竞争和有效监管。
由于篇幅的限制，本文只集中讨论了国外电信业改革中对互联互通、拨打平等性与号码可带性和频谱资源的分配机制的改革。
我国正在制定新的《电信法》。
现有的《电信条例》对号码的可带性和拨打的平等性没有
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