优化转移支付结构规范转移支付行为下.docx
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优化转移支付结构规范转移支付行为下
优化转移支付结构规范转移支付行为（下）
杨志勇中国社会科学院财经战略研究院研究员
六、完善专项转移支付制度的建议
当然我们原则上面，我们讲的很清楚，我们要以均衡性转移支付为主，要保证各地的基本公共服务的提供，我们目前有非常明确的规定，比如说为什么我们要建立激励约束机制，采取适当减成等方式，引导地方减一般性转移支付资金，投入到民生等中央确定的重点领域，要引导他去做，通过激励约束机制来做的，有一些事情是要通过专项转移支付来做的。
专项转移支付现在有各种各样的问题，但是它毕竟有它的存在的空间，所以我们现在强调，从严控制专项转移支付，比如说我们提出，清理整合专项转移支付，我们要逐步改变以收定支专项管理的办法，我们要严格控制新设的专项，我们要规范专项资金管理的办法。
2015年12月30日，财政部发出一个通知，关于印发中央对地方专项转移支付管理办法的通知，这个通知非常的重要。
因为专项转移支付是有存在的空间的，它存在的空间就因为它存在有它的合理性，那怎么让它存在的更好一点？
我们就可以根据这个办法。
那么这个办法所强调的专项转移支付是指中央对地方的专项转移支付，中央政府为实现特定的经济和社会发展目标，无偿给予地方政府，由接受转移支付的政府，按照中央政府规定的用途安排使用的预算资金。
大家看到，专项转移支付，我们一直强调它是有专门的目标的，那我们就说为了实现特定的经济和社会发展目标，因为是转移支付，或政府花钱没有对应的商品和服务做保障的。
所以它指的是中央政府无偿给予地方政府的钱，但是地方政府拿到钱是不能乱花的，他要按照中央政府规定的用途来安排使用的。
也就是说，一般性转移支付，中央给地方钱，地方拿到钱之后，他可以自由安排。
而专项转移支付，地方拿到中央的钱，拿到之后，他不要还给中央，也不要给中央提供什么商品和服务，你只要按照中央规定的用途来花就可以了。
这个转移支付一般性专项，它有共同的目标，有共同的特征。
（一）专项转移支付制度的资金来源
我们现在所谈的专项转移支付，那中央这个钱从哪里来呢？
现在我们讲的财政是个大财政的概念，那我们讲的财政专项转移支付预算资金，它不止是一般公共预算收入，按照这个通知这个办法的要求，它应该是包括一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算。
我们现在的政府预算体系里面有四本预算，这边包括了三本，为什么只包括这三本？
还有一本，社会保险基金预算是不包括在内的。
社会保险基金预算，通常他是需要一般公共预算给它补充资金的，它是不够用的，它需要你补充资金的，所以在这里面，我们就不把它包括在内了，而且社会保险基金预算的资金的性质是有争议的，它是公共资金是没问题的，但是它能不能完全算政府资金，这个是有争议的。
因为好多钱，是个人交的养老的钱，医疗的钱，那些钱还是老百姓的。
它跟我们一般的财政资金是不太一样的，因为那部分钱可能是直接都有主人的，而我们这边肯定是公共的，所以我们这边所讨论的专项转移支付预算资金来源就包括三个，一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算，这么说的。
（二）专项转移支付的分类
专项转移支付我们也要给它进行归类，按照事权和支出责任划分，专项转移支付可以分成五类，委托类、共担类、引导类、救济类、应急类。
委托类的专项是按照事权和支出责任划分，属于中央事权，中央委托地方实施，而相应设立的专项转移支付。
委托类的专项，就讲这个事权本来就是中央办，本来应该中央来做，这边在地方去做，那地方说中央让我来做，那对应给我钱啊，所以这叫委托类的专项。
共担类的专项是指按照事权和支出责任划分，属于中央与地方共同的事权，中央将应分担部分，委托地方实施而设立的专项转移支付。
事权和支出责任，中央跟地方一起来做，然后中央自己要做的那部分委托地方去做，就是做事情地方做，但是中央的责任还在，中央责任怎么体现呢？
中央给地方钱，这叫共担类的专项，专门设立的一个专项转移支付。
引导类的专项是指按照事权和支出责任划分，属于地方事权。
中央为鼓励和引导地方，按照中央的政策意图办理事务而设立的专项转移支付。
是强制地方的，本来不关中央的事，中间是不需要给钱的，这个事权就是地方的。
但是中央鼓励引导地方去做，有中央的政策意图的，要实现中央的政策意图，所以你要给钱，在这个时候，政策意图这个目标的设立，中央给钱是因为你这么做，是按照中央的政策意图去办理的。
救济类的专项是指按照事权和支出责任划分属于地方事权，中央会帮助地方应对因自然灾害等发生的增资而设立的专项转移支付。
救济类的专项这个答案很清楚，比如说我中国这么大，自然灾害，幅员辽阔的国家，有一些地方它会出现。
发生地震了，比如说，龙卷风比较大的，损失比较大，那么很多事情本来是地方做的，中央要帮助地方，因为突然间发生巨大的灾害的时候，地方可能没有对应的资金保障，他增加支出了，原来预算安排，当然可能往往都有一些预备的费用，但是可能不够花了，特别是一些严重的自然灾害，他可能就更需要中央来帮助他了，这是救济类的专项。
应急类的专项，是指按照事权和支出责任划分，属于地方事权，中央为帮助地方应对和处理，影响区域大、影响面广突发事件而设立的专项转移支付。
应急类的，里面有一些救济、应急，有时候内容上可能有一些交叉重复。
我们讲这五大类，大家可以看到，委托类的专项讲的很清楚，这就是中央事权。
共担类的事项讲的是中央和地方共同的事权，引导类、救济类、应急类，这三大类事权都是地方的，都是属于中央帮助地方来做事的。
引导类，中央政策意图；救济类，自然灾害等发生的增资；应急类，地方需要应对某些突发事件来增加支出，中央帮助地方。
所以我们看到这五大类，我们实际上又可以归成三类，一个是纯粹是要中央做的事情，中央委托地方去做，中央给钱。
共担类是中央和地方一起做，由地方在做，中央自己承担了部分，拿钱给地方，让地方去做，这中央也在履行自己的事权和支出责任引导、救济、应急，那都是地方的事权，这是这样的一些划分方法。
（三）完善专项转移支付的责任主体
那么专项转移支付，我们就要做好，做好就要有一个好的管理，没有好的管理是不可能把生意做好的。
那责任主体是谁呢？
按照这个办法的规定，财政部是专项转移支付的归口管理部门，中央主管部门和地方政府按照职责分工，共同做好专项转移支付管理工作。
这样的话，我们看到，财政部是归口管理部门，归口管理部门其实这边强调是财政管理。
而中央主管部门和地方政府按照职责分工，共同做好专项转移支付管理的工作，主管部门实际上讲的是部门管理，讲的是专业管理。
比如说跟教育有关的，是教育部门；跟社保有关的，是社保部门。
有可能是民政部门，也可以其他部门。
既然财政部是专项转移支付的归口管理部门，所以它的责任就特别多、特别大，财政部负责拟定专项转移支付总体管理制度，制定或者会同中央主管部门，制定具体专项转移支付的资金管理办法，审核专项转移支付设立调整事项，组织实施专项转移支付预算编制及执行。
组织开展专项转移支付绩效管理和监督检查等工作。
财政部驻各地专员办，按照工作职责和财政部要求，开展专项转移支付有关预算监管工作。
中央主管部门协同财政部制定具体专项转移支付的资金管理办法，协同财政部具体管理专项转移支付。
地方政府的责任，地方政府有关部门根据需要制定及实施细则，并做好组织实施工作，专项转移支付应当遵循规范、公平、公开、公正的原则。
从现实来看，专项转移支付需要进一步提高透明度，有些事情他做了，而且是应该要做的，也没有问题，但是因为财政透明度不高，你做了好事，别人不知道，你不知道还怀疑说，到底这些钱做什么了？
你花得有效率没效率？
所以我们这边非常强调的一点是公开，首先做事情要规范，要公平，规范公平你做到了之后，还大家知道，因为财政资金是公共资金，社会应该知道这些钱怎么花的，而且专项转移支付跟别的还不一样，专项它是有特定的目标要求的，你这个目标实现了没有，大家要监督，所以公开很重要。
所以我们强调这里面的四个原则，规范、公平、公开、公正这些原则。
专项转移支付，社会上面虽然有这样那样的声音，但是它是一个国家，特别是一个大国，财政制度所不可或缺的。
某一种类型的专项转移支付，它可能会因为政策目标的实现而没有存在的必要。
与此同时，新的专项转移支付，因为新的政策目标的要求，又有了新设立的必要，有一些政策目标会随着形势的发展，会随着经济社会的发展，会随着技术进步来发生改变，所以要做好专项转移支付工作。
我们在制度上面要有对应的保障，要有章可循。
我们说专项转移支付管理要规范，要公正，我们怎么规范？
靠的是制度。
（四）严格控制专项转移支付的设立与调整
所以关于专项转移支付的设立和调整，这个办法有专门的规定，首先关于设立，什么时候可以设立专项转移支付呢？
我们讲，要提高一般性转移支付的比重，要压缩专项转移支付的比重，不等于说专项转移支付就不要存在了。
第一点是，有明确的法律行政法规或者国务院规定作为依据，这就可以存在了，法律法规、国务院的规定，这是第一条。
第二点规定是有明确的绩效目标资金需求、资金用途、主管部门和职责分工。
就说你有这个依据，这只是一个基本的前提条件，有这些前提条件只是说这个门槛你可以跨过去了，但是跨过去之后，你还得把这事情做好，如果做不好是不能干的。
有明确的绩效目标、资金需求、资金用途、主管部门和职责分工，我们前面讲专项转移支付管理，有主管部门，有财政部门，还有中央部门和地方政府，专项转移支付你要设立，你要说清楚，要干什么，需要多少钱？
钱要怎么花，钱要怎么管，职责分工怎么进行？
这都需要的。
第三个方面是有明确的实施期限，而且实施期限一般不超过五年。
专项政策目标，政策目标实现了，这个就结束了。
我们过去经常说的一个问题，你专项一设，设了之后是长期的专项下去，这肯定是不对的，要区分情况。
如果政策意图已经实现了，目标已经实现了，该退的就应该要退。
我们现在是你长期实施的委托类或共担类专项除外，委托类是中央委托地方去做的，你委托地方一直委托地方去做，这个事权是中央的，中央委托地方去做，中央当给钱了，所以这个长期存在的。
共担类的是中央和地方一起做，地方去做了，中央再给钱。
这个跟其他的地方事权，中央来帮助的不一样。
因为五类，后面三类都是。
第四个条件是不属于市场竞争机制，能够有效调节的事项。
我们是市场经济国家，市场在资源配置中要发挥决定性作用，这个决定性作用怎么表现出来？
很简单的道理，市场能做的市场做，只有市场做不来的，政府做的比市场做得要更好的，政府才能做，这是一个基本原则的问题。
当然我们是一个转型国家，从计划经济、市场经济转，这个转型国家在特定时期可能会出现一些事情，政府做的挺有效率的，市场的效率怎么样，目前不知道，当然这是改革当中需要解决的问题。
但是有一些事情本来属于市场能够做好的，政府就不要再干预了。
所以我们讲设立专项转移支付，应该同时符合这四个条件，缺一不可。
法律法规国务院的规定，这只是个前置条件，这个门槛你能跨过去，接着你还能把事情做好，然后怎么做好，地方事权的专项转移支付是要实现的，一般不超过五年，而且还不能够是市场能做好的事。
（五）规范专项转移支付制度的资金管理办法
专项转移支付经批准设立以后，财政部应当制定，或者会同中央主管部门制定资金管理办法，做到每一个专项转移支付对应一个资金管理办法。
就是专项转移支付批了之后，设立了，要有管理办法。
而且一个专项转移支付要对应一个管理办法。
中央基建投资专项应当根据具体项目制定资金管理办法。
然后资金管理办法应当明确政策目标、部门职责分工、资金用途、补助对象、分配方法，各种各样的东西都在这个办法里面。
然后我们强调专项转移支付公开性，除了涉及国家秘密的内容外，资金管理办法、申报指南等文件应当及时公开，这是跟我们前面所强调的预算财政透明度是一致的。
涉密的以外，其他都应该公开。
而且明确规定，没有制定资金管理办法的专项转移支付，不得分配资金，并限期制定，逾期未制定的对应项目予以取消。
要有办法，没有资金管理办法，设立了也不能分配资金，要限期制定资金管理办法，钱不能乱花的，花钱要有章可循。
专项转移支付要提高效率，必须建立健全专项转移支付定期评估机制。
刚才说了，专项转移支付一般有期限的，一般不超过五年，那不超过五年，我们要看，不是五年后来评估的。
我第一年看，这钱花得合理不合理？
做的怎么样？
是不是达到要求？
是不是按照这个要求来做？
是不是和市场决定性作用有冲突？
我们一步一步去看，我们前面说了专项转移支付设立要满足四个条件，我们一个一个去对。
（六）严格把控专项转移支付制度的评估
所以财政部每年要编制年度预算前，会同中央主管部门对专项转移支付项目进行评估，评估的重点包括以下五个方面：
第一，法律法规国务院有关规定是不是符合，设立的时候，我们是要求他符合的，那你做的时候如果不符合的，对不起，肯定是不合格的。
第二个是政策是否到期或者调整。
比如五年像第六年，你还要再报，刚才前面说了，你要再报可以，要按照重新设立的要求，新设立的要求，这是全新的要求，政策是不是调整？
第三个方面是绩效目标是否已经实现，或者需要调整取消。
目标实现了，实际上它就不存在了。
目标实现了，专项转移支付可能就不需要存在了。
目标实现到什么程度？
专项转移支付可能就要做对应的一些调整。
第四点是资金用途是否合理，是否用于市场竞争机制能够有效调节的领域？
钱怎么花？
花得合理不合理，是不是干预的市场竞争作用？
第五个方面，我们刚才说了，设立项目后面有资金管理办法，没有资金管理办法，钱就不能花的，所以评估的时候要看是否按照要求，制定资金管理办法。
那当然我们前面说了，限期要求制定，如果你没有资金管理办法，钱是不能分配的，如果限期你没有制定，规定三个月内你必须制定好，如果你没有制定，对不起，这个钱是要回收的。
（七）建立健全专项转移支付项目的退出机制
第一类是刚才我们说了评估，那财政部根据专项转移支付评估的结果，区分情形分别处理，如果是不符合法律法规和国务院有关规定的予以取消，这本来就是一个进入的门槛，你门槛都不能达到，肯定要取消的。
第二个是政策到期政策调整，客观条件发生变化，没有必要继续实施的，也要取消。
第三个是市场能够有效调节的，如果原来不能调节你这个存在的必要性，后面是它能够调节的，也应该取消掉。
市场如果逐步调节的，按照一定是实施期限，实行退拨政策，到期予以取消。
第四类是绩效目标已经实现，绩效低下，绩效目标发生变动，或实际绩效与目标差距较大的予以取消或者调整。
因为花钱是要看技校的，根据绩效做对应的调整。
第五类委托类专项具备由中央直接实施条件的，调整列入中央本级支出，委托类刚才说了，中央委托地方去做，为什么委托地方去做呢？
地方做的效率可能比中央要高，但是如果条件已经具备，中央可以直接实施，而且条件不差，效率不低，不低于地方的，像这种情况就可以调整列入中央本级支出，中央直接支出了，中央直接实施条件了，那地方就不必要了。
第六类是属于地方事权的专项转移支付，可以列入一般性转移支付，由地方统筹安排的适时调整列入中央一般性转移支付。
第七类是政策目标接近，资金投入发现雷同，资金管理方式先进的要予以整合。
比如同样的一个目标，可能就没必要设一个A、B、C，设上几个，一个就可以了，也便于管理。
（八）完善专项转移支付制度的预算编制
专项转移支付要做好它，很重要的一个预算要编制好。
按照现在的规定，财政部应该每年6月15号之前，部署编制下一年度中央对地方转移支付预算草案的具体规定。
这里面这一些要规定具体的要求和报送期限，专项转移支付实行的是中期财政规划管理，因为我们现在通常讲的预算是年度预算，中期财政规划是一个滚动预算，是中期，在国际上来说是3年到5年，我们现在是要求编3年的，比如说这个宣传项目，这3年有什么项目？
今年2016年，我们可能就要编，就是2016年的这部分我们可能就要2016、2017、2018这三年。
2016年我们要编2017、2018、2019。
那么中期财政规划管理，这里面要求，财政部会同中央主管部门，根据中长期经济社会发展目标，国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，编制专项转移支付3年滚动规划。
专项转移支付预算，应当分地区、分项目编制，并遵循统筹兼顾，量力而行，保障重点，讲究绩效的原则。
委托类的专项中央应该做安排，不得要求地方配套资金，本来中央的事情，你不能要求地方配套资金，所以共担类的专项应当依据公益性、外部性等因素，明确分担标准或者比例，由中央和地方各自分摊对应的比例。
引导类、救济类、应急类专项，它本身属于地方事权，应当严格控制资金规模。
专项转移支付预算总体增长幅度应当低于中央对地方一般性转移支付预算总体增长的幅度。
这个规定，它就服从于我们说要进一步提高一般性转移支付的比例的要求，因为你如果专项高的话，那就没办法一般性的再往上搞了，所以这边一个原则性的规定。
中央基建投资安排的专项转移支付，应当主要用于国家重点项目，跨省的项目，以及外部的重点项目，你中间做的就是最重要的事情，所以要国家重点项目。
然后跨省级的，专项转移支付预算一般不编列，属于中央本级的支出，如果中央是本级自己实施的话，那是列入本级支出了，没必要，这个里面就多此一举。
（九）提高专项转移支付制度的效率与绩效
然后关于这方面的预算的编制，有一些时间的要求，具体的我们就不说了。
专项转移支付它的管理，很多一系列的程序，我们讲有资金管理的办法一定要制定，然后，我们要资金申报审核分配，这里面有很多具体的一些规定，具体的要求，在做实际工作的时候可以去看这些办法，还有看这相关的一些配套的一些规定。
但是我们了解一些，比如说专项转移支付资金它的分配的办法是有好处的，有利于这些专项转移支付资金效率的提高。
比如说你符合条件，那你该争取的就要去争取的；不符合条件，争取也没有用的。
有利于去了解中央的一些政策意图。
比如说我们讲专项转移支付资金分配，我们可以采取因素法，项目法相结合的办法。
因素法，要考虑哪些因素，这些权重标准怎么制定，对专项转移支付资金进行分配的这样一个方法。
项目法是根据相关规划、竞争性评审等方式，将专项转移支付资金分配到特定项目的方法，中央向省级分配专项转移支付资金，应当以因素法为主，涉及国家重大工程，跨地区、跨流域的投资项目，以及外部性强的重点项目除外。
就是说因素、项目相结合。
这个分配的方面还有一些其他的具体规定，还有资金的下达拨付和使用，在这个办法里面也做了一些很具体的一些规定。
专项，我们一再强调，专项转移支付不是不能有，而是它要在合理的范围内存在。
专项转移支付资金和其他财政资金一样，都非常强调绩效管理。
我们要加强专项转移支付预算绩效管理，建立建全全过程预算绩效管理机制，提高财政资金使用效益。
怎么提高效益？
要逐步推动绩效目标信息公开，接受社会公众的监督。
除了财政部门内部的监督以外，社会监督也非常的重要。
绩效要监控，重点监控一些比如说，这个目标是不是符合既定的目标要求，还要做一些中期绩效评价等等一些其他的工作，反正所有的目标都指向财政预算绩效的提高。
做这个事情的话，最后你没做到怎么办？
监督检查责任追究，要监督检查，还有一个责任追究。
专项这一块，比如说有些被骗取的专项转移支付资金，地方政府有关部门自行查处了，同级财政部门收回。
中央查处了，由审计负责追回，并及时上交中央财政，这里面很多是要有责任的，对应的一些责任的规定。
因为这个专项转移支付很复杂，不仅是中央对地方的，其实地方下面也还有一些具体的。
比如说，省级政府财政部门应当根据本办法，结合本地实际，制定本地区专项转移支付管理办法，报财政部备案，同时抄送当地专员办。
这个就是说，我们讲中央对地方的转移支付，地方在对地方的，所以中央与地方这个转移支付其实都有的，但是地方在做的时候可以参照中央的来做，当然各地情况可能不太一样，我们可以按照中央的统一部署来做事情。
七、结论
转移支付的问题相当的复杂，涉及的内容很多，我们现在正在全面建成小康社会攻坚的这个阶段，我们是一个大国，大国的中央和地方财政关系，跟其那些小的国家，面积比较小的国家情况，没那么复杂的国家相比是不一样的。
我们要建立多级财产，要分级财政，所有这些问题，要求我们建立分级的财政管理体制。
分级的财政管理体制我们现在很困难的一个事情就是，要做好事权的划分工作，这是我们正在进行的改革，因为这个改革不仅仅是一个财政问题，其实它更多的是一个行政管理体制改革的问题，甚至一个政治体制改革的问题，这个工作做好，我们转移支付制度才有更好的依托。
转移支付简单的说，就是钱从一级政府到另外一级政府的流动，为什么要这么流？
跟事权很有关系，这中央的事权地方来做，中央就要给钱；地方的事权符合特定条件，中央给它支持，中央是要给钱的。
如果是地方的事权，有不符合中央给钱的条件，那地方的事情就不会有转移支付了。
我们讲转移支付结构的优化，就是要让一般转移支付、专项转移支付，都有各自存在的空间。
一般转移支付地方更灵活一点，有利于地方因地制宜，安排财政支出；专项转移支付能够体现中央政策的目标要求，有利于中央政策目标的实现。
作为中国，作为一个大国来说，非常的重要。
现实当中，专项转移支付存在的一些问题，但这些问题是需要通过进一步规范专项转移支付制度来解决的，而不是取消专项转移支付，这点要特别清楚。
只有这样，我们才能形成一个好的专项支付这样一个结构。
因为结构这个问题讲的是转移支付内部的问题。
当然在这之前，我们还要去分析转移支付的规模有多大，所以它首先是一个总量的问题，比如说地方支出多少要靠自己，多少要靠中央，这首先解决这个总量问题。
在总量问题解决之后，接着我们来看，这个总量应该通过什么方式来的？
我们现在讲一般转移支付应该规模多大，专项转移支付规模最大，未来税收返还怎么处理？
税收返还未来如何取消的话，它应该跟一般性转移支付结合起来。
他不可能说，因为它已经构成了地方实际的这种财力，不可能一取消了事的。
但是因为它跟一般性转移支付类似，没有规定具体的用途，所以应该要融入一般性转移支付的，但是融入的过程怎么个融入，才能够减少改革的震荡，这都需要去考虑的。
关于转移支付结构的优化问题，关于中央对地方的转移支付问题，它不是孤立的，它需要跟整个财政体制改革结合在一起，只有这样，我们才能够形成与现代财政制度相适应的转移支付制度。
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