关于我国行政审批制度改革的若干思考.doc

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关于我国行政审批制度改革的若干思考

【作者：

中央民族大学校长、教授、博士研究生导师荣仕星】 　

   一行政审批制度的概念及属性

   关于行政审批制度概念的内涵和外延，学术界尚有不同理解。

笔者认为，行政审批制度是国家行政机关或相关组织运用国家行政权力对公民、法人和其它社会组织行使某些权利的条件进行审查，决定准予或不准予其行使这些权利的一种制度。

   首先，行政审批制度处理和协调的重点，在于行政机关外部并与行政机关具有行政法律关系的相对方——公民、法人及其它社会组织。

从广义角度讲，行政机关内部也存在审批行为，诸如上级机关对下级机关请示申请的审批等等，但本质上属于行政机关的内部运行机制。

行政审批制度最基本最主要的内容，是使行政权力与外部关系主体之间处于合法有效的良动状态，以此促进社会经济、政治、文化的全面发展。

这是行政审批制度存在的基础，也是行政审批制度发展变革的动因。

   其二，行政审批是依法照章做出条件选择的行为。

有学者认为行政审批是对禁止的解除，似可商榷。

在通常情况下，行政审批所覆含领域，是以条件设置为前提，其做出行政决定的过程，实质上是对审批对象条件的判衡性选择。

从判衡选择的结果，行政审批可分类为：

1.许可行为——行政机关依据法律、规章、政策所设置的条件，对特定行政法律关系相对方进行审查评判后所做出的予以许可和授权的行政活动；2.否定行为——行政机关依据法律、规章、政策所设置的条件，对特定行政法律关系相对方进行审查评判后所做出的不予许可和授权的行政活动。

无论许可与否，行政审批的结果必须明确，不容含混，必要时还应向关系相对方阐述清楚所做决定的理由和根据。

从选择的方式分类，行政审批又可分为审批、核准、备案三种基本方式。

审批具有一定的裁量权，申请者即便是达到所设置的基本条件，也未必获得许可；行政机关对若干申请者的条件需做进一步优化性判衡选择，其中条件较优者才有可能获得许可。

核准排除了裁量权，申请者只要达到了所设置条件，原则上便可获得许可，实际上这是一种标准性选择，其所否定对象仅限于未达预设标准条件者。

备案在条件上比之核准则更为宽松，行政机关仅就需要备案的事项、内容、方式、时间等条件予以规定，行政关系相对方按规定备案即可，是一种条件性告知行为，以利行政机关的管理、监督与服务。

   其三，社会资源分配方式多种多样，行政审批制度即是其中一种。

作为社会资源分配方式之一种，较之其它方式，行政审批制度的特点或其属性，概而言之有四。

1.行政审批制度以国家行政权力为基础，是国家行政权力的具体运作，从本质上讲，其以统治阶级的根本利益为归依，为一定阶级的政治目的服务。

2.行政审批作为一项重要的行政权力，直接涉及公民、法人及其它社会组织权益，必须在法律框架内活动，超越法定权限、违反法定程序的行政审批是违法的、无效的。

3.行政审批是一个相对稳定又不断发生变化的行为规范过程，这种动态过程，受其自身规律所决定。

4.行政审批制度是弥补市场机制缺陷的必不可少的有效手段。

在市场经济条件下，市场规律对资源配置起基础作用，然而单纯依赖市场规律难以保障社会资源的有效配置，必须通过行政审批方式，实施宏观调控，加强经济规制，消除市场失灵。

自然，政府通过行政审批方式介入市场的时机、领域、条件、方式、强度是一个非常复杂的问题，应根据客观情况，做出正确选择。

   二中国行政审批制度改革的历史与现状

（一）我国行政审批制度改革的进程

   我国行政审批制度改革，随着市场经济体制和行政管理体制改革的深化而渐进发展的，到目前为止，大体经历四个阶段。

   1.1979年至1982年。

行政审批制度改革主要围绕中央政府与地方政府之间的权力分配，表现为政府行政系统内部的放权或收权。

当需要“发挥地方政府积极性”时，就放权；当经济和社会发展出现某种不规范或秩序不顺时，便又收权，重新恢复原先的体制和权力格局。

如此循环往复，在计划经济的审批制度圈子里徘徊。

   2.1983年至1988年。

行政审批制度改革着重于下放权力、减少层次，主要是转变政府职能，调整行政组织结构，精简国家机关的公务人员。

国家部委内部只设司、处两级，省级厅局只设处，以减少内部的行政层次，同时把直接管理企业的职能转移出去，把直接管钱、管物的职能放下去，使政府对企业由直接管理转向间接管理。

   3.1993年至1997年。

行政审批制度改革侧重于经济领域。

1993年3月，八届全国人大一次会议提出，要按照社会主义市场经济体制的要求，加强宏观调控和监督部门，强化社会职能管理部门，减少具体行政审批事务和对企业的直接管理，要坚决把属于企业的权力下放给企业，把应由企业解决的问题，交由企业自己去解决。

对于企业申办的许多项目由审批改为登记备案。

   4.1998年至2003年。

行政审批制度改革进入广泛而深入的发展阶段，注重进一步转变政府职能，改变管理方式，提高行政效率，实现政企、政事、政社分开，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，要求在精减机构和人员的同时，大力改革行政审批制度。

国务院各部门行政审批事项到2002年底已经取消或改变管理方式的项目共1300项，占其全部项目总数3948的约33%。

地方政府的行政审批制度改革也取得了重大进展。

这次改革重点是要大幅度地精简行政审批事项，规范审批程序，确定审批时限，公开审批内容，建立一套便民为民的行政管理体制。

（二）我国行政审批制度存在的主要问题

   我国现行行政审批制度存在着的先天不足，主要有二：

一是历史的人治理念的惯性影响，二是现实的法制建设的不完善。

这两个原因，是导致我国行政审批制度存在问题的主要因素。

按照现代国家的法治精神，权力源于人民，是人民的公意达成和公意授权，“为人民服务”、“执政为民”是天经地义的根本要求，而人治的理念却把权力理解为少数人谋利益的特权，是完全不同的价值观取向；法治要求对事物界定的明晰、准确，不容含混模糊，但是多年来我们对行政审批的自身概念、相关概念以及内容，缺乏科学、统一、权威的法律界定和细化标准，以致在不同部门有不同标准，具体操作上差异很大，严重影响了行政审批的合法性、合理性，当事人的合法权益不能够得到充分保障；法治特别强调程序的重要性，合法合理的程序是导致合法合理结果的前提，人治却从根本上漠视程序，从而导致结果的随意和不可预期。

截止目前，我国行政审批制度尚无法治层面的统一程序规定，法治所要求的公正、公开、透明、便民原则无以有效体现，相当一部分行政审批是“抽屉标准”，完全属于暗箱操作，为审批人员寻租留下可乘之机。

法治要求规范的行为，权责的统一，由于缺乏规范的程序，具体行为的不规范在所难免。

不规范的行为，必然是权责的不对称，想怎么批就怎么批，想批给谁就批给谁，批完了事，对其后果不闻不问，更无人依法追究，这种行为损害了人民和国家利益，瓦解着行政审批的严肃性、公正性和有序性，造成一定程度的市场和社会秩序的混乱。

   所以，法制建设的完善是行政审批制度建设的直接基础，法治的机制是行政审批的基本的制度框架。

并且，按照建设常规要求，相对于行政审批制度，法制建设应有一定合理的超前度，如此，才能有效发挥法制对于行政审批制度的规范、统御、监督作用，行政审批制度也才能更好体现法治精神和法治机制，最大可能排除人治的负面影响，建立起符合实际需要的先进的行政审批制度。

国内国外的经验表明，这是根治我国行政审批制度存在问题的根本之途。

刚刚出台的《行政许可法》，将是我国行政审批法制建设的里程碑式的标记，对于我国行政审批制度的改革与建设，将产生深远的影响。

   三我国深化行政审批制度改革的基本思路

   行政审批制度是一个复杂系统，对其各个环节各个层面都应该进行全面、系统、深入的研究。

（一）前提——依法规范行政审批的范围

   政府职能的界定，直接决定着政府的构成体系、运转机制和效能，而行政审批是荷载、体现、运用政府职能的主要方式，行政审批项目构成了政府职能群中的核心内容。

所以，当代中外历次行政改革，无论其所采用的方式怎样，最主要的成果，必是在行政审批范围的界定上，取得更为契合实际需要的进展。

这已经成为衡量行政改革成果的重要标志。

   源于行政审批范围界定的重要性，许多国家特别是发达国家，采取了极为郑重的态度，把行政审批的设置权赋予立法机构，启动法律程序，用法律手段规范行政审批范围。

体现法治精神的审批制度，首要的基本标志和前提条件，是行政审批范围界定的法制化。

   由于现实的原因，我国行政审批制度改革，不得已采取了以行政节制力量为主要推动的模式，审批项目的裁撤、保留，大多依靠行政机关的“自查自纠”，让运动员做“裁判者”甚至是规则制定者。

这样的模式，不能说没有成效，但不会有理想成效。

过去我们进行的几次行政改革，精简机构，转变职能，结果都有不同程度的反弹。

目前正在进行的审批项目裁消工作，有相当数量的审批项目应该裁消而没有裁消，以各种理由改头换面保留下来，其中的一个重要原因是牵扯到了审批部门的某些利益，出现了“运动员”充当竞赛规则制定者的尴尬结果。

所以，现在进行的行政审批制度改革路径，实属必然，而绝非应然。

所谓必然，是变化中的国际国内形势，使改革行政审批制度成为当务之急，又由于法制建设滞后，只能启动传统的行政节制力量制导和推动改革。

从本质上讲，这只是一种不规范的过渡性的初级阶段方式，远没有达到合理状态。

   因此，我国的行政审批制度改革，不仅是单纯的行政系统的革弊兴利之举，它还必然地要肩负起行政法制的基础性建设任务，这是我国行政审批制度改革面临的特殊的历史机遇，而后者更为重要、迫切和艰巨。

只有建立起比较完善的行政法律制度，才会有比较完善的行政审批制度，行政审批范围的界定方式，也才能走出不规范的过渡阶段，达于较为完善的合理状态。

为此，在具体操作上，一方面按照改革的既定目标，继续下力量裁消不符合市场经济发展要求的审批项目，另一方面加快行政法制建设，把阶段性进程与总体目标有机结合，尽快把行政审批范围界定纳入法制轨道。

如此，才能避免困扰我们多年的审批项目的反弹和回旧，不断把改革推向深入。

（二）重点——公开透明行政审批的程序

   行政审批程序最基本的功能之一，是规范。

它通过对行政审批行为的步骤、方式的规范，使行政行为有序化、公开化、效率化。

   现行的行政审批制度改革，把审批程序作为主要内容之一，其主要问题是，在行政审批程序的设置上，有的不尽科学合理，繁琐而效率低下，有的把显然属于行政机关内部的流转程序，作为对外程序公布，混淆了内部与外部程序的界线，有的把原来不适应形势发展需要的旧程序，稍做修改，换汤不换药，有的干脆不动，还在老路子上惯性徘徊。

   在行政审批方式上也有类似问题。

比如社会听证制度，在一些发达国家，已经成为一种有效的行政审批程序的构成要素。

在我国，虽然也开始关注并予以运用，但在实践上暴露的问题颇多。

有关部门曾举办过航空运输业价格听证会，但是由于一般社会成员对航空运输业价格成本这一非常专业的问题不甚了了，对行业自行提供的价格成本又持怀疑态度以及其它一些原因，使听证会没有收到实质性的应有效果。

听证会适用于哪一些领域（严格说来它并非适用一切领域），什么审批项目可以或必须举行社会听证会，听证会的主办者应由谁来承当，会前、会中、会后的必需程序是什么，听证会参加人的资格条件及其构成比例，用什么样的制度保障参与人立场的客观公正和毫无顾虑地畅所欲言，对听证会的监督，听证会反映意见的公正审查与采纳等等，迄止目前，都没有很好解决。

   分析这些问题产生的原因，一是在传统体制下，对程序不重视，而长期的疏离，致使经验不足，实际操作起来力不从心；二是各自为战，按照自己的理解和经验去摸索实施，不科学不合理在所难免。

这两个因素，实质上都牵涉到了一个问题：

规范。

   从世界各国的经验看