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农村基础设施

八、

农村基础设施

十七大报告

坚持把发展现代农业、繁荣农村经济作为首要任务，加强农村基础设施建设，健全农村市场和农业服务体系

【相关概念】

基础设施

基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。

它是社会赖以生存发展的一般物质条件。

“基础设施”不仅包括公路、铁路、机场、通讯、水电煤气等公共设施，即俗称的基础建设，而且包括教育、科技、医疗卫生、体育、文化等社会事业即“社会性基础设施”。

农村基础设施

为发展农村生产和保证农民生活而提供的公共服务设施的总称。

包括交通邮电、农田水利、供水供电、商业服务、园林绿化、教育、文化、卫生事业等生产和生活服务设施。

它们是农村中各项事业发展的基础，也是农村经济系统的一个重要组成部分，应该与农村经济的发展相互协调。

加强农村基础设施建设对增加农民收入、缩小城乡差距、实现农村现代化具有重要意义。

四种类别

参照中国新农村建设的相关法规文件，农村基础设施包括：

农业生产性基础设施、农村生活基础设施、生态环境建设、农村社会发展基础设施四个大类。

1、农业生产性基础设施：

主要指现代化农业基地及农田水利建设；

2、农业生产性基础设施：

主要指饮水安全、农村沼气、农村道路、农村电力等基础设施建设；

3、生态环境建设：

主要指天然林资源保护、防护林体系、种苗工程建设，自然保护区生态保护和建设、湿地保护和建设、退耕还林等农民吃饭、烧柴、增收等当前生计和长远发展问题。

4、农村社会发展基础设施：

主要指有益于农村社会事业发展的基础建设，包括农村义务教育、农村卫生、农村文化基础设施等。

【现状概括】

一、农村道路交通等基础设施发展迅速

例如新疆农村公路建设快速发展，近10年期间，新疆累计投入134亿元，新建改建农村公路5.5万公里。

截止目前，新疆已有国道主干线8条、省道66条、县级公路600多条，通车总里程达到14.7万公里，其中农村公路达到9.8万公里。

基本形成了以乌鲁木齐为中心，以国道干线为主骨架，环绕两大盆地（准噶尔盆地、塔里木盆地）、穿越两大沙漠（古尔班通古特沙漠、塔克拉玛干沙漠），横贯天山、连接南北疆的干支线公路运输网络。

根据全国第二次农业普查资料显示，新疆有火车站的乡镇占全部乡镇的5.1%，有二级以上公路通过的乡镇占全部乡镇的36.6%，能在一小时内到达县政府的乡镇占84.4%，通公路的村占87.6%。

其中，有二级公路通过的乡镇的比重高于西部地区平均水平6.7个百分点，能在一小时内到达县政府的乡镇比重比全国平均水平高6.3个百分点。

2008年，新疆共实施了1584个农村公路项目，建设里程1.1万公里，改善了60个乡镇、900个建制村的通行条件，416个建制村实现了通公路，200多万农牧民从中直接受益。

今后5年新疆交通建设预计将投资1200亿元，建设公路5万多公里，其中农村公路将成为建设的重中之重。

二、农村水利建设整体发展较快，部分地区有待提高。

例如北京农村水利建设发展较快，山区水利富民工程成效显著。

北京是一个水资源极为匮乏的城市，人均水资源占有量仅为全国平均水平的1／6。

北京同时也是一个多山的城市，山区面积达1.04万平方公里，占全市国土总面积1.64万平方公里的61%。

山地自西、北、东三面环抱北京，西部属太行山脉，北部和东部属燕山山脉。

山区行政区划包括7个区（县），有山区、半山区乡镇84个，村委会1674个，人口156万人。

其中市定边远山区乡镇48个，955个村委会，65.6万人口。

    新中国成立以来，北京市农村水利经历了1949－1956年的恢复建设阶段，1957－1965年的农村水利大发展阶段，1966－1978年的巩固提高和加强配套阶段，1979－1988年的加强经营管理、讲究经济效益阶段，以及1989－2000年的以效益为中心、综合治理、全面发展的阶段（《北京市“十五”时期水利发展规划》2004年）。

尤其是1997年10月，针对严重干旱制约山区农民增收的突出问题，北京市政府制定并实施了《北京市山区水利富民工程规划（1998－2000年）》，山区水利建设取得了令人瞩目的成绩。

截止到2000年年底，共完成五小水利工程3.5万处，井站塘坝维修配套工程2255处，灌区改造工程20处，解决抗旱灌溉面积210万亩，实现了山区百万农民人均一亩抗旱灌溉粮田，一亩抗旱灌溉果园的“双一”目标。

山区以水为主的生产条件得到了很大的改善，带动了农村产业结构调整和山区资源的综合开发，农民致富步伐加快，山区农民年人均增收300元以上。

三、农村供电供水能力基本能够满足农民生产生活需要。

例如北京农村地区供水供电能力有大幅提高。

1985－2001年，北京农村的灌溉面积一直稳定在32万公顷左右的水平，由于北京走的是“大都市、小郊区”的道路，近年来农村剩余劳动力转移速度加快，加之经济开发建设增加了非农用地的需求，耕地面积的减少，使得2002年和2003年农村灌溉面积大幅下降。

在农村用电方面，除了2001年大幅增加之外，自1985年以来，农村用电量总体上呈上升趋势。

    1998年北京开始实施第一期农村电网建设与改造工程，总投资12.47亿元，到2001年年底工程基本结束。

原国家计委批准的北京第二期农村电网工程总投资达25.6亿元，从2002年开始，计划新建110千伏变电站11座，改造110千伏变电站13座，新建35千伏变电站5座，改造35千伏变电站35座。

二期农网建设工程完成后，有力地改善了北京农村的电网结构，增加了供电能力，能够满足农村地区5－8年用电负荷增长需要；有效地解决了供电结构不合理、供电能力差、供电可靠率低等问题。

    由于北京农村分为平原、山区和半山区三类地区，不同地区自然条件不同，供水、供电能力也存在差别。

同样以通州区为例，改革开放以来，通州区基础设施建设迅速发展，到1995年，全区拥有变电站17座，还有西南区域热电厂等供电设施，供电比较充足，年用电量为6.3亿千瓦小时，其中工业用电2.9亿千瓦小时，农业用电1.2亿千瓦小时，照明用电9900万千瓦小时。

通州第二水厂的建成，提高了卫星城的供水能力，日供水量达到3.7万吨。

北京现有少数民族乡5个，少数民族村109个。

由于历史和自然的原因，民族乡村经济比较落后，而且发展不平衡，连生活饮水都存在困难。

从2002年起，北京市政府设立了少数民族经济发展专项资金，每年拨出600万元为民族乡村打井修路，解决村民的饮水困难问题。

近年来，北京市民委先后投入资金137万元，打井10眼，维修水塔（水窖）2座，为12个民族村改造了饮用水，解决了13369人的吃水问题。

同时，为7个村修建了护村坝、塘坝和引水配套工程，为3个村进行了农田地下低压线路改造。

四、农村教育、文化、卫生公共服务设施建设有所加强。

例如新疆地区加大了农村教育设施建设力度，努力增加教育投入，兴建了一批校舍，各地中小学办学条件得到进一步改善。

根据第二次农业普查资料显示，新疆拥有乡镇小学和普通中学5772所，乡镇中小学在校学生数达224.4万人；职业教育方面也取得显著成效，乡镇拥有职业技术学校106所，在校学生达到2.9万人。

新疆在文化、卫生等农村公共服务设施建设方面广泛投入资金，建立图书馆、卫生所和购买医疗器械等设施，使广大农民的文化生活和就医环境有了保障。

新疆89.4%的乡镇拥有图书室（文化站），17.1%的乡镇拥有体育场馆，8.7%的乡镇建造了公园。

与第一次农业普查相比，乡镇拥有的文化生活基础设施所占比重分别提高了3.2、4.2和6.0个百分点。

村文化基础设施方面，12.9%的村拥有体育健身场所，42%的村拥有自己的图书室及文化站，比重也相应地提高了6.1和9.7个百分点。

新疆的卫生医疗水平明显提高，卫生医疗基础设施的投入力度也明显加大。

目前，新疆57.2甲。

的农村有卫生室，43.7%的村的医生有行医资格证书。

新疆乡镇共有1085个医院、卫生院，医生人数达1.79万人，与第一次农业普查相比，乡镇医院、卫生院增长了37.7%，医生人数增加了2倍。

【存在问题】

一、农村基础设施建设投资力度不够

随着中共中央国务院颁布《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》以来，各级政府切实加强规划和政策引导，加大对农村基础设施建设的支持和投资力度，先后启动实施了“千村示范、万村整治”工程、“千万农民饮用水”工程、“万村文化阵地和农村体育设施建设”工程等。

但是，用于农村基础设施建设的投资，虽然绝对量呈现不断增加的趋势，但占全社会固定资产总投资的比重并不高。

农村基础设施建设需要投入大量的财力、人力和物力，由于基础设施建设投资回收期长、效益低，造成了一般民间资本不愿投入，主要依靠政府财政拨款，相对于城市的基础设施投资力度，政府对农村的投入力度还很薄弱，农村基础设施的投入力度明显不足。

据统计，2008年全社会固定资产投资完成额达226亿元，其中，城镇固定资产投资完成额占89.6%，农村固定资产投资完成额仅占10.4%。

二、农村基础设施的配套设施尚不完善

近些年，中央加大对基础设施建设的投入力度，条件有所改善，但仍是低水平的。

从发展农业生产的角度看，很多地方现有许多农业生产基础设施老化失修、设施不配套；从改善农民生活的角度看，与城市基础设施建设相比尚存较大差距。

在道路建设方面，路面硬化面积不够；道路交通安全设施不完备，部分村内部的主要道路与乡村公路之间缺乏良好的衔接与过渡。

在供水方面，部分村庄水质、水压难以保证，而且水源地没有得到有效保护；大部分村庄供水管网修建时间较早，管道早巳老化，亟需更换。

上述情况反映出我国农村基础设施整体水平依然落后，相当一部分基础设施的总量与规模较小、水平较低；基础设施及配套的功能老化陈旧甚至失效的问题比较明显；等级化、现代化、综合化、系统化程度较低；抵御大灾大害的能力和对经济发展的承载力较弱。

三、农村基础设施建设存在“重建设、轻维护”现象

中央对农村的专项资金大多都投入到新建项目，对设施的后续管理与维护没有安排充足资金，而县乡级由于财政困难又无力承担，项目受益地方自筹资金也没有资金投入，使得农村基础设施建设资金筹集变得更加困难，管理资金得不到切实保障。

在资金上，缺乏维护的专项资金。

各级政府对于农田水利设施、农村公路设施、农村生活性基础设施和生态环境基础设施缺乏检修，经常出现有人建设、有人使用，却没有人管理的情况。

如河流方面缺乏维护，导致河道淤积和污染严重，农田排灌设施老化；农村公路通达深度不够，路桥不相配套；农村文化、教育、卫生、体育等人居环境设施本来就少，且大量设施损坏严重。

四、农村“一事一议”工作难以开展

“一事一议”是指对村内基础设施建设及公益事业等事务，遵循村民自愿、统筹规划、量力而行、共同受益、民主管理的原则，由村民大会或村民代表大会民主讨论决定，属于本村村民集体所有，由村民委员会负责管理使用的农村公共产品分配方式。

“一事一议”筹资筹劳的方式有利于激发农民参与民主政治建设和实现基础设施决策的自主性，有利于纠正乡村强迫命令和保证对基础设施使用过程的全程监督管理。

但我们也应注意到，在现有的制度、文化环境中，部分村级集体组织作为农村基础设施建设的主要决策组织者，按照“一事一议”制度进行村级基础设施建设时，限于农民自身素质的局限，以及达成一致意见的时间过长、决策成本太高，极易造成基础设施建设决策低效、甚至无效。

【改进对策】

一、树立农村基础设施建设先行的意识

要改变基础设施建设落后的现状，切实解决农村基础设施建设中存在的各种问题，就必须转变观念，充分认识农村基础设施是农业和农村经济的“先行资本”，是一项功在当代、利在千秋的事业。

要把农村基础设施建设作为调整农业结构、发展农村经济、增加农民收入的“基础工程”来抓，作为改变生产条件、改善生存环境、提高农民生活水平、实现可持续发展的“长效工程”来抓，并作为一项重要的战略举措和长期的基础性工作常抓不懈，务求抓出实效。

二、探索农村基础设施建设投资主体多元化的新路子

加强农村基础设施建设，关键是要解决投入问题。

在投资方式上，要改变由政府、村集体大包大揽的做法；要创新机制，充分发挥政策引导和市场机制的作用，建立引导、鼓励各种社会力量投入农村基础设施建设的参与机制。

把国家支持与广大农民群众投工投劳有机结合起来，注重发挥政府投资带动作用，通过以奖代补、项目补助、以物抵资等方式，引导农民对直接受益的基础设施建设投工投劳。

要进一步放宽农业和农村基础设施投资领域，强化政府支农资金的引导职能，充分利用市场机制，采取税收优惠、贴息等措施引导社会力量积极参与农村基础设施建设。

国家、集体和农民应各尽所能，按照谁受益、谁出钱（或出工）的原则和方式，鼓励和引导企业、个体大户或富裕的农民以独资或股份制的形式投资于农村基础设施建设，形成投资主体多元化、建设项目业主化、筹资方式社会化、运行机制市场化的局面。

同时，要继续深化农业投融资体制改革，逐步形成多元化的农村基础设施融资渠道，吸引更多的银行资金、企业资金和其他社会资金投入农村基础设施建设。

三、建立农村基础设施经营管理的新体制

要按照“谁投资、谁拥有、谁受益、谁负责”的原则，加快农村基础设施产权制度改革，建立农村基础设施管护的长效机制。

加大改革力度，明晰产权，明确责任，充分调动各方面投资建设和管好农村小型基础设施的积极性。

对现有农村小型基础设施，可实行市场化管理和商业化运作，通过产权拍卖、租赁以及建立各种协会等，加强建后管护，激活资产存量，实现良性循环；对国家和集体投资的基础设施，在确保安全、有效运行、发挥效能的前提下，有条件的可以采取承包、租赁、拍卖等形式，由当地企业或农民承包经营，改造成公司制，实行企业化管理和商业化运作；对一些投资主体是企业和个人的农村各类小型基础设施，可引导改建成各种合作经济、股份经济、股份合作经济等，实行自主经营、自负盈亏。

四、加大农村教育基础设施投资力度

百年大计，教育为本。

坚持教育优先发展，不仅是建设创新型国家、加快推进社会现代化的必然选择，更是农民脱贫致富、发展农村经济、创建和谐新农村的根本。

首先，要树立教育为本的理念，加大对农村教育基础设施的投资，要高度重视农村教育设施对促进农业农村经济发展和农民增收的巨大作用。

其次，突出重点，加大对农村少数民族地区“双语教育”的基础设施投资力度，坚持把农村“双语教育”作为提高少数民族农民教育质量的突破口，加强汉语教学，坚定不移地推进农村学前“双语教育”和农村中小学“双语教学”，成立农村“双语教学”工作领导机构，建立健全促进农村“双语教育”的政策体系，制定完善相关的课程设置、教学计划和教材体系。

五、加快建立城乡一体化的基础设施供给体系和发展机制

按照科学发展观的要求，统筹城乡发展，坚持以人为本，立足于城乡全体居民，让占人口大多数的农民群众共同参与发展进程，公平享有发展成果。

首先，要关注农民之所求，从农民需求最迫切的农村基础设施建设项目入手。

随着生活水平的提高和全面建设农村小康社会的推进，农民迫切要求改善农村基础设施条件、生活环境和村容村貌，因此，要突出主攻方向，重点做好农民群众最为关心的行路、饮水、用电等方面的基础设施建设，做到乡乡有重点、村村有特色，杜绝面面俱到，泛泛而抓。

其次，要创新体制机制，彻底消除不适应农村公共产品供给发展要求的体制性和制度性因素与障碍，切实转变农业、农村在资源配置中的不利地位，建立一种公平公正的、包括农民在内的社会所有成员共享的公共产品供给机制，从而为增加其供给奠定体制基础，提供制度保障和动力，促进基础设施向农村延伸；促进公共服务向农村拓展，逐步形成城市与农村相互促进、农业与工业整体联动、经济与社会协调发展的格局。

【拓展阅读】

农村基础设施建设任重而道远

农村基础设施包括交通邮电、农田水利、供水供电、商业服务、园林绿化、教育、文化、卫生事业等生产服务设施和生活服务设施，与人们的生活息息相关。

近些年来，随着中央加大对农村的投入，农村基础设施建设有了很大程度的提高，但是在许多边远地区，尤其是经济欠发达地区，农村地区的基础设施建设依然相当薄弱，这些方面的薄弱导致了农村发展缓慢、人民生活质量落后等各种现状，农村基础设施建设任重而道远。

我国农村基础设施建设亟待解决的问题有很多。

首先，农村基础设施薄弱。

近年来，我国虽然加大了对农村基础设施建设的投入，但农村基础设施的建设仍明显不足。

农村安全饮水、电以及清洁能源等还存在不足。

其次，农村基础设施结构仍需调整。

从发展农业生产的角度看，直接改善农业生产条件的基础设施建设投入仍然不足。

国家增加了水利建设投资，但主要用于大江大河治理和大型水利工程建设，真正用于农田水利建设的资金并不多，落实到农村的更为罕见。

再次，基础设施管理和利用不高。

现在一般的农村并不重视基础设施的管理，所以导致了这些设施的年久失修，导致利用不高。

最后，建设资金严重短缺。

目前，国家对农村小型基础设施等公益事业的投入还较少。

村官对于农村投入的建设资金也甚为稀少，一般不会看见什么除公路之外的较大工程在村舍中动工。

所以这些方面的忽视导致了设施的落后，也导致了村民对于基础设施的概念薄弱。

长此以往，本来应该属于村民的权利就无法得到维护，也就直接导致了集体的落后。

面对这么的问题，我们急需加强农村基础设施的建设。

第一，兴修农田水利。

正所谓“民以食为天”，农田水利自然是农村建设最为重要的一方面，关系到农村本源的发展以及全国人民的温饱问题，所以必须切切实实加大投入力度，村官应把各项国家提出的关于农村建设的律令付诸实践，努力提高农业综合生产能力。

要狠抓小型农田水利建设，大力发展节水灌溉，抓紧实施病险水库除险加固，加强耕地保护和土壤改良，加快推进农业机械化。

第二，强农惠农。

得民心者得天下，必须不断加大强农惠农政策力度，大幅度增加农业农村投入，使能够集中力量办成几件大事。

第三，加大科技投入和人才培养。

科技是第一生产力，要根据农业生产需要，针对薄弱环节，加快推进农业科技研发和推广应用，并加强优惠政策，吸引有专业知识基础的科技人才下乡进村，或切实加大对公益性服务的支持力度，大力培养农村实用人才，学以致用。

第四，公共服务向农村倾斜。

村民的精神食粮也必须得到保障，所以提高农村义务教育和基本医疗服务水平，繁荣农村公共文化，是使得农村健康发展的动力，继续改善农村人居环境，更多地将公共资源用于农村，加快缩小城乡社会事业和基础设施差距。

第五，稳定农村基本经营状况。

加强农业基础建设，必须稳定完善农村基本经营制度，不断深化农村改革，为农村发展提供体制保障。

毫不动摇地长期坚持、不断完善以家庭经营承包为基础、统分结合的双层经营体制。

农民的根在农村，农村基础设施的建设直接关系到广大农民群众的生活质量和生活水平。

尽管当前农村的基础设施建设较过去有了很大的改观，但依然存在很多的问题，农村基础设施建设仍然相当薄弱。

为了与国家经济的快速发展保持一致，我们急需加强农村基础设施的建设，各相关部门应该积极行动起来，用切实有效的工作保证我们农村基础设施建设的日趋完善与发展。

农村基础设施建设莫让农民背新债

农村基础设施建设是农民生活幸福的保障，是真真正正为农民谋福利的。

因此，我们要反对一切形式主义，反对将建设费用强摊给人民百姓。

如果不顾实际，举债搞政绩工程，造成新的农民负担，这是得不偿失的。

目前，我国部分地区农村背负着沉重的债务，农村债务的形成高峰期主要来自于大办乡镇企业、推进农业产业化等几个时期。

前些年江汉平原一些地方有个口号——“乡镇企业四个轮子一起转，重点在村办。

”正是在这种口号的指导下，一些本来银行有存款的富裕村的领头人头脑发热，不顾自己村子有无办企业条件，纷纷购进工业设备，大办企业，结果，一批村办企业经营亏损，设备闲置，这些村大都背上了“子孙债”。

农村基础设施建设要顾及农村的经济承受能力和实际需求。

切不可贪大求洋，超标准建设，以避免马路修宽了，债也增多了，把好事办瞎了，防止新农村建设使农民又背一身新债。

有鉴于此，湖北决定全省建设新农村将着力解决农民最急需的生活基础设施建设，重点抓好改路、改水、改厕、改厨、改圈、通路、通电、通水、通沼气、通信息等“五改五通”，要求这些建设项目既要用好财政资金，又要组织当地农民投工投劳。

农村基础设施建设要想办法盘活农村现有存量资产。

近几年，因生源减少，一些乡镇中小学被撤并；一些乡镇也在改革中被撤销，一批中小学校园和乡镇大院因此闲置。

农村在建设乡镇文化站、农民文化活动室等时，就完全可以对这些闲置校舍和大院改造利用，比重新投资建站建室省钱实用得多。

近些年来，国家通过增加对农业的投入，免除农业税等手段来减轻农民负担。

但绝大数农民依然是低收入群体，生活并不是很富裕。

然而，有些地方政府依然借助基础设施建设的机会，对农民强征各种费用，不仅没有使农民的生活状况得到改观，反而加大了农民的负担。

因此，我们要从农民的实际情况出发，在加强农村基础建设的同时，避免让农民背上沉重的债务，切实保障农民的利益

要想富先修路

关于农村基础设施建设，上至中央领导、下至平民百姓，举国关注，共谋大计。

来自方方面面的讨论与争鸣，可谓如火如荼。

但是，眼下至少有两个不争的共识：

一是坚定的建设社会主义新农村的决心；二是加强农村基础设施建设，尤其是公路建设。

这是社会主义新农村建设的坚实基础。

农村公路是支撑农业和农村经济发展的基础设施，是农村地区最主要的甚至是一些地区唯一的运输通道。

加快农村公路建设，改善农村生产、生活条件，是发展农村经济、解决“三农”问题的基础和前提。

改革开放以来，我国农村公路建设快速发展，取得了显著成绩，在消除贫困、促进农村经济发展等方面发挥了重要作用。

然而面对当前农村公路的现状，仍然可以概括为“欠账甚多、任重道远”。

目前，我国仍有4万个建制村尚待通公路，近1万个乡镇30多万个建制村还没有通沥青（水泥）路。

可喜的是，发展农村公路的有利因素，大于历史上任何时候，其突出特点是政策好、人气旺。

农村公路建设是社会主义新农村建设的第一基础工程、第一民心工程、第一富民工程。

从上述情况来看，“要想富，先修路”的意义就在于，农业结构的调整、农副产品的深加工，都离不开公路交通提供的基础保障。

我们对未来的憧憬是，便捷的农村公路会吸引类似“品客”等诸多的外企，像建设“坑口电站”一样，把厂子搬到农民的田间地头，那时候我们的一颗土豆也会变成“天价”。

因此，农村公路的发展，无疑可以改善农村运输条件和投资环境，促进农村“生产发展”；可以增加农村收入，扩大农民就业，促进“生活宽裕”；可以加快农村信息传播和对外交流，改变传统的生产、生活方式和思想观念，激发农村自力更生、奋发图强的进取精神；可以加快农村城镇化进程，改善村容村貌，促进“村容整洁”；可以提高农民自身素质，从而向新型农民的时代过渡，提高参政的意识，促进“管理民主”。