政府新闻发布与民众知情权话语权冲突与协调以松花江污染危机事件为例.docx
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政府新闻发布与民众知情权话语权冲突与协调以松花江污染危机事件为例
政府新闻发布与民众知情权、话语权冲突与协调——以松花江污染危机事件为例
政府新闻发布与民众知情权、话语权冲突与协调——以松花江污染危机事件为例
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关键词：
新闻发布知情权话语权松花江污染事件
内容提要：
本文以松花江污染危机事件为案例，分析政府新闻发布在危机公关方面暴露出的某些问题，诸如以类似“善意谎言”、“社会稳定”等借口屏蔽事实真相，既损害广大民众的知情权与话语权，也销蚀政府的公信力。
文章进一步思考如何改进政府新闻发布活动及其相关制度，并且从尊重民意、现代政府信息公开、加强执政能力建设等四个方面探讨政府新闻发布与民众知情权、话语权之间的关系与利益协调。
尽管已经进入电子网络时代，但我们无法否认，从宪法赋予的权利角度考察，广大民众的知情权和话语权目前依然存在不少问题，主要体现在：
一是信息不对称造成知情权缺失，二是话语表达渠道不畅通造成意见偏差。
从大众传播的实践运作来看，民众的知情权是他们有效运用话语权的前提和保障，如果民众知情权缺失，将导致话语表达权得不到有效保障，造成意见市场出现失误、偏差甚至混乱，干扰政府决策及政策实施，影响社会稳定。
本文所论述的政府新闻发布主要指我国各级政府通过主流媒体，采取新闻公告、新闻发布会等形式来向公众传达国际、国内重大新闻事件，尤其是与民众利益休戚相关的各类危机、灾难、疫情等事件。
最近我国发生的松花江污染危机事件，再次凸显政府新闻发布在信息公开、制度建设及满足民众知情权、话语权方面仍然存在不少问题，政府危机公关能力亟待提高。
一、政府新闻发布的认识误区
2005年11月21日哈尔滨东北网刊登一则后来全国几乎所有主要媒介都转载过的新闻稿，其中，哈尔滨市政府以哈政发法字【2005】25号字样发布了《关于市区供水管网临时停止供水的公告》[1]。
我们注意到关于停水的主要信息是：
“自2005年11月22日中午12时起，对市区市政供水管网设施进行检修并停止供水”。
但就在同一天数小时之后，又有哈尔滨市政府的第26号公告，其中公布：
“2005年11月13日，中石油吉化公司双苯厂胺苯车间发生爆炸事故。
据环保部门监测，目前松花江哈尔滨城区段水体未发现异常，但预测近期有可能受到上游来水的污染。
为确保市区内人民群众和机关、企事业单位用水安全，市人民政府决定市区供水管网临时停止供水。
”一天之内发两次公告，许多民众只注意到后来晚上发布的第26号公告，知道停水是因为上游水被污染了。
可是另外有些民众只看到中午发布的第25号政府新闻公告，言称管道检修，所以停水四天，但晚上政府的新闻公告又说是因为污染而停水，民众自然感到政府一开始是想欺骗公众，也就是后来被政府官员所称的“善意的谎言”。
停水原因从“供水管道检修”变成“来自上游的污染”，确实给民众造成了事实上的困惑。
第二天11月22日，政府又发布了第27号公告，即《哈尔滨市人民政府关于正式停止市区自来水供水的公告》。
面对第25、26、27号连续三个公告，政府朝令夕改，媒体、公众议论纷纷。
从网络即时信息、手机短信到民众口头，小道消息铺天盖地，甚至还有传言说要发生地震，总之，政府的公信力已经受到严重打击。
查阅众多媒体关于哈尔滨停水事件的报道，无论是人民网、新华网，还是传统纸质媒体如《中国青年报》、《南方周末》、《21世纪经济报道》、《中国新闻周刊》、《南风窗》，我们获知的共同信息表明：
哈尔滨市政府最早对公众发出的通告（即第25号公告）有关停水的真实原因是被扭曲的。
尤其在经过SARS、禽流感、数次重大矿难等危机事件之后，我们的政府新闻发布仍以某些借口来屏蔽事实的真相，损害广大民众的知情权与话语权，确实值得深刻反思。
认真分析此类政府新闻发布的思维路径，可以看出其认识误区大致如下：
其一，某些官场惯性思维本能的沿袭。
多年来，政府新闻发布习惯正面高调宣传，而对于危机突发事件，经常想到的则是应该立即想方设法遮掩住，不让公众知道事实真相。
11月13日吉林省石化双苯厂爆炸案发生不久,该省不少媒体记者其实已经获悉爆炸造成了江体污染,但政府不允许公开报道。
比如，同样位于松花江畔的吉林省松原
学术网上集体发布《水危机事件中哈尔滨市民舆情调查报告》，他们认为：
面对突发事件，当没有明确的官方消息时，大多数人首先是通过人际传播来获取信息的（见图表）。
[4]
该调查报告还显示：
大多数民众在危机时刻会相信政府发布的相关消息，持怀疑和不信任态度的民众只占少数。
由此可见，政府新闻发布在危机公关中的重要性。
考察分析此次松花江污染危机公关决策者（政府领导）、实施者（政府新闻发言人、各类媒体）、接受者（国内外民众）之间的互动反应，我们应该重新审视政府的新闻发布及其危机公关行为。
1、对公共突发危机事务，相关政府部门的领导也就是拥有权力的决策者首先应该开展有效的危机公关，敢于直面媒体与民众，满足他们对危机信息的知晓权。
学者苏伟伦认为危机就是“危险和机会”，[5]危机是对政府能力的考验也可以成为政府树立良好形象、提高民众信任度的契机。
与日常的公关相比，危机公关具有很大的时间压力和公众压力，因为它要求政府运用各种传播手段，向公众提供真实及时的危机事件信息，满足公众在危机中的信息知情权，从而赢得公众对政府的理解、支持和配合，实现“转危为机”。
吉林省、哈尔滨市政府最先隐瞒化工厂爆炸造成污染危机的真实情况，尔后发布导致停水原因的虚假信息，因此在危机传播中基本失去了对议题设置的主动权，从而丧失了进行危机公关的最佳时期，导致后面的舆论引导工作十分被动。
因为当时民众的不信任、疑虑已经在非政府意见占主导地位的信息市场中产生，他们通过现代的手机、古老的口头并存的人际传播过程中知道：
“松花江上游有化工厂爆炸了，水被污染了，而政府新闻发布说是管道要检修才停水……”。
当地政府对于“地震谣传”也没有采取得力措施予以澄清，可见尚未意识到这是一种公众危机。
2、担任危机公关具体实施者的政府新闻发布、主流媒体应该保证传播渠道透明、畅通，否则妨碍危机处理。
网络信息时代，对于灾难危机信息报道，决策者以及实施者们不应再主观臆断。
哈尔滨市政府首先没有将停水的真正原因告之于民众，主观以为可以减少松花江水污染危机，有利于社会稳定，而真正导致的却是老百姓对于停水原因及其后果无边猜测，政府、媒体与民众之间的相互信任关系遭遇危机，社会秩序陷入非理性、失衡状态。
在各种突发性灾难面前，政府新闻发布、主流媒体应当是保障社会稳定、民心安定的“稳压器”，是调适社会各系统动态平衡的“协调器”。
其实，尽管怀揣种种猜疑、不安，广大民众仍然会依据“心理定势”即主流媒体的强势地位、政府新闻发布的权威形象而主动寻求、了解政府对于事件所持的态度、立场和所采取的措施。
但一旦政府与媒体提供的是某些所谓“突发性事件新闻通稿信息”，受众也会根据过往使用媒体经验所形成的“心理过滤器”和“反应模式”去译解、处理信息，并可能产生排斥和怀疑心理。
必须承认，哈尔滨市民把超市饮料抢购一空、饮用水急需外地支援、车站、机场挤满逃离人群的真实图景以及哈尔滨将发生地震的传言就是对政府新闻发布怀疑、不信任甚至排斥的具体写照。
3、政府发布新闻必须注意危机公关技巧，促进决策者（政府）与接受者（民众）之间的沟通，为民众提供精神支持。
我国现在处于社会转型时期，民众的认知能力、社会结构越来越多元化，政府构建社会信任的难度已经加大。
其实，落实民众的信息权应该是政府最有效的危机公关技巧。
所谓信息权是以受众为出发点的，包括获知权与接近权。
其中获知权有两个基本含义：
一是从媒介与当权者的关系出发，主张媒介有从当权者处获知各种信息的权利；二是从大众与当权者的关系出发，主张大众有从当权者处获知各种信息的权利。
[6]松花江污染危机事件中，吉林石化厂和吉林省政府的领导最初否认爆炸造成污染，而且一直到廿一日都重复相同的声明。
《中国青年报》曾在廿六日报道：
吉林市一名工程师证实，爆炸发生后八小时内，吉林省官员就知道有化学污染，该省一些水电站开闸放水，以冲淡污染的浓度，企图藉此解决问题，不惊动民众。
一直到廿一日晚间，省政府向中央紧急请求援助和指导后，下游的哈尔滨市官员才决定结束隐瞒。
廿二日凌晨二时，亦即哈尔滨市政府接到中央指示约两小时后，当局宣布实情。
由此可见，当地政府刚开始对民众的获知权相当漠视，后来得到中央最高指示，才促使危机事件良性转化。
这体现出政府危机公关技巧的欠缺，当然也有些许无奈。
因为我们现在的政府管理体制被称为基于“政绩合法性”的“压力型政府”，政府运行的动力来自层层下传的压力，压力内容是逐级分解的各种管理目标和任务指标，而达成目标和完成指标则事关各级领导的政绩。
其中最大一项“政绩”是“稳定压倒一切”。
在这样的制度条件下，一旦出现比较严重的公共危机事件，不仅相应管理权限的领导者会格外审慎和重视，以上各级领导直至政府最高层也会予以关注并做出相应决策。
[7]
4、重塑政府在新闻发布中的角色，完善舆论环境建设。
一般而言，危机事件由于对政府决策乃至社会制度存在着否定或部分否定的强烈诉求，隐含着下层百姓和利益关联人的悲伤、控诉和呐喊，危机信息的披露往往受到政府部门的干预，而新闻行业的职业特点造成了媒体对危机事件的特殊青睐，因此新闻界和代表政府的新闻发言人会把危机当作争夺的焦点。
二者之间存在着危机报道话语权方面的博弈。
[8]目前，我国政府的传统治理模式还处于变革之中，危机公关过程中传受互动行动依旧存在许多制约因素，比如“我说你听就有效果”的陈旧“魔弹”理论仍有较大影响。
许多新闻媒体尽管在走市场化路线，竭力满足受众的知情权，但在突发危机报道中，其话语权终究控制在政府手中。
然而，在危机公关中只将公众视为容器，而漠视他们的主动性，也不利于准确把握舆情动态，构建和谐舆论环境。
《中国青年报》2005年1月12日刊登的《新闻发言人应是信息公开的专门机构》一文中提到“一些部委对于新闻发言人的建立不够重视，新闻发言人制度还很不完善，在认识上存在误区。
首先，新闻发言人是一个工作机构，而不仅仅是指一个人。
其次，新闻发言人是一个专门的信息公开机构，其性质不能等同于本单位的宣传部门。
作为一个信息公开的专门机构而言，其机构的领头人——新闻发言人必须是专职的。
”松花江污染危机事件无疑再次暴露出有关政府在新闻发布中的角色错位以及危机公关能力低下。
因此，对于突发危机事件，各级政府的新闻发布应该把握好政府话语权的权限，注意与大众新闻媒体进行整合传播，共同致力于危机公关，实现公关目标。
三、政府新闻发布与民众知情权、话语权的利益协调
20世纪以来，知情权保障逐渐超越国界，在国际范围内得到确认。
我国近年来对此问题也十分重视，比如，国务院2004年4月发布的《全面推进依法行政实施纲要》，从制度上对公民知情权给予了保证。
这反映出“知情权”正成为我国公民一项越来越重要的政治诉求。
而话语权，我们可以理解为在符合宪法的精神下，民众可以享有对任何公共事物表达意见和建议的自由、并且必须受到保护的一项基本权利。
考察中国当下的新闻体制，政府新闻发布即使在网络时代依然拥有绝对话语权，媒体与政府在很大程度上处于利益和话语一致的状态，而民众的话语权经常被宏大的时政新闻和畸形发展的民生新闻所遮蔽。
如果民众的知情权从政府、媒体的正常渠道得不到满足，那么他们仍会从其它一些非主流渠道获取信息，但这些信息难免不准确、不真实，以致话语表达也容易导致偏差。
反过来，民众知情权的缺失和话语表达偏差又将导致政府、媒体知情权的缺失和偏差。
因为，民众话语权的缺失是由于缺乏可以真实准确反映民意的正常渠道所致。
民众话语权的偏差导致政府从主流媒体、从体制内、从报告和汇报中得到的往往是偏差迎合的而不是真实准确的民意，这实际上也深刻影响、损害着政府的知情权，造成政府知情权的缺失和偏差，从而使政府难以了解真实的民情民意。
所以，我们很理解为什么胡锦涛总书记要上网了解民情，温家宝总理半路下车改变既定的考察路线的用意所在。
再比如，2005年11月26日，当温家宝总理到哈尔滨察看、了解松花江水体污染、群众生活用水供应等情况时，许多媒体都报道了这次视察中的一个非常值得注意的细节，即当温总理到哈尔滨市居民杜继亮的家里探望时，杜的大女儿很激动，说：
“我们的生活井井有条，社会秩序也很好。
谢谢党和政府，把群众放在心里。
”而温总理说：
“你这话要倒过来说，应该是党和政府谢谢你们，谢谢群众的理解、支持和配合。
”一句“要倒过来说”证明话语表达的偏差问题已经受到政府总理的高度重视。
目前，我国政府举办的新闻发布主要有三种形式：
一是以新闻发言人的名义，定人、定时、定点举办新闻发布会；二是如国务院新闻办公室迄今做的那样，邀请国务院部门负责人或发言人介绍有关情况，一些地方政府也是参照这个模式做的；三是遇有突发事件时，临时组织新闻中心，进行新闻发布活动。
迄今，我国三级新闻发布体制已基本建立起来，但是政府新闻发布的具体运作和相关法规仍然有待健全与完善，政府新闻发布时常与公众的知情权、话语权有矛盾冲突，双方的利益、目标需要协调。
1、各省、部委以及地方政府的新闻发布应该以民为本,充分体现“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。
必须让政府官员们明确，公民的知情权并非来自政府官员恩赐，恰恰相反，告知是政府公务人员必须履行的责任和义务，属分内之职责，如果不这么做，就应该被问责追究不作为或欺骗公众。
凡是信息不对称的地方，就会造成政府官员责任不对称，比如：
某一级主管的官员，不披露某类信息就不会承担任何责任。
但如果一旦他披露了，却可能要承担由此而来的全部后果。
在这种责任不对称的情况下，官员倾向于沉默，倾向于不披露，倾向于不跟媒体接触，从而导致媒体获取信息的困难，[9]进而公众的知情权得不到保障，引起社会舆论莫衷一是，造成社会秩序失控。
这同时也说明中央、地方、部门政府在新闻发布方面的权利、义务与责任要改进落实，以便更好地满足民众的知情权、话语权，实现社会正义与和谐共处。
2、改善政府新闻发言人制度，提高发言人专业水平。
新闻发言人制度首先是满足公众知情权的需要，是推行政务公开的需要。
2004年12月28日，国务院新闻办首次公开了62个部委75名新闻发言人的联系方式，这标志着我国的政府新闻发布制度迈上了一个新台阶，但是，之后众多媒体反映新闻发言人的“服务”并不到位。
前国务院新闻办主任赵启正在接受中央电视台《新闻会客厅》的专访时给予了应对。
他认为：
应该落实党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力的建设的决定》，既然强调逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度，重视对社会热点问题的引导，那么就应该积极开展舆论监督，完善新闻发布制度和重大突发事件报道和反应机制。
履新不久的国务院新闻办公室主任蔡武在松花江水污染危机事件后，也表示政府官员特别是各级各部门的领导干部要更新观念，“不能遇事再捂着”。
12月2日在北京开班的第四期全国新闻发言人培训班上，蔡武主任表示，“如果在正规的渠道没有权威的信息发布，必然会有旁门左道或者虚假的消息冒出来。
我们应主动、及时发布社会关注的重大问题特别是突发事件，以引导舆论，抢占话语的主导权。
”[10]另外，政府新闻发言人的专业水平应该提升，目前，我国几乎所有政府新闻发言人都来源于官员背景，其新闻敏感不够、新闻专业语言运用不到位、传播沟通技巧不熟练，可以考虑从媒体优秀的记者队伍中引进新闻发言人，并且逐步实行新闻发言人专业化和职业化制度。
3、切实推行政府信息公开,实现民众知情权、话语权的最大化。
现代文明政府不是万能政府，而是有限责任的服务型政府，应该具有公正精神、责任精神、协调精神、自律意识、宽容精神。
政府要承担来自宪法和法律所规定的责任，并向所有公众及他们的代表机关负责，责任政府意味着国家行政机关是公民权利的忠实代表和有效维护者。
[11]比如，美国为了保障其公民信息自由权，有一系列的法典制约：
美国建国之初的《独立宣言》、1791年颁布的《宪法第一修正案》等等。
以后，又有1966年开始实行的《信息自由法》、1977年3月通过的《联邦公开会议法》，即《阳光法案》。
这一系列法典为公民信息自由权提供了至高无上的法律保障。
满足公众的知情权即成为了政府的基本义务。
[12]列宁曾说，“没有公开性而谈民主制是很可笑的”。
人民行使管理国家的权力，是以对公共事务的了解为前提的。
随着通讯手段的多样化，互连网的发展，信息的封锁几乎成为不可能，不及时传播应该传播的信息反而会引起社会的不安。
毫无疑问，我们要在政治民主化和传媒的发展之间寻求一个契合点。
[13]信息公开是公民实现参政议政的前提条件，也是大众传播媒介的重要新闻源，在大众传播过程中，信息公开和保守国家秘密是一种权利和责任的关系，也是一对矛盾，如何在这对矛盾中找到一个合适的平衡点，需要我们认真探讨。
目前，我国公众期待已久的《政府信息公开法》已经推出草案并进入政府讨论议程中，值得期待。
4、即使面对危机事件，公众也应该享有更多的话语表达权，这样民意可以有效监督政府，同时凸显政府正面形象。
民意监督政府，自然会给政府官员增加压力。
当然，这里的民意应该依据公共领域内正确信息，代表广大民众进行合法合理的政治诉求。
他们及时发现问题、讨论并且试图解决问题，尽管可能一定程度上会有负面影响，但实际上也在减轻政府负担，降低社会运行成本。
美国社会学家盖伊塔奇曼在她的《制造新闻》一书中认为，新闻是对真实新闻的建构；新闻是法定机构的同盟者，同样使现状合法化。
美国媒体大量报道社会冲突事件，这似乎无助于社会稳定，曾引起广泛的批评。
然而也在一定程度上表明，媒体作为社会的“排气阀”通过释放不满情绪，可以减轻社会内在的压力。
[14]所以，我们的各级政府应该警醒“防民口甚于防川”的危害性，至少让民众的舆论监督成为促进政府民主政治建设的切入点、突破口。
民意监督是整个社会监督体系的重要组成部分，扩展公众的话语表达通道，是实现公开、公正、公平的社会发展机制的重要体现，它只会有利于社会稳定。
目前，政府体制内的某些监督机构在许多情况下并没有发挥应有的监督作用（如“矿难治理”、“官煤勾结”、“环境治理排污”、“国企改革”等等），政府以及所控制的媒体如果给民众更多的实际话语权，将可以保证社会各界广泛参与重大公共决策、危机处理的讨论以及监督，自然也可以减少决策、处理问题的失误和风险，避免“利益由少数人独享，风险由整个社会承担”的现象。
四、小结
处理与报道危机事件离不开政府、民众、媒体这三个因素，三者相互依存，缺一不可，构成一个完整的共生体系。
其中政府起主导作用，是决策阶层，对外发布权威信息，政府的介入对事件的有效解决至关重要，而相关的信息是否公开，责任是否到位又常常是关键的关键，如果不让公众知道事情的真相，隐瞒事实甚至发布假信息，这就不是一个阳光政府和责任政府的作为；媒体是公众与政府之间沟通的坚实平台，它需要客观全面地传播信息，让民众在第一时间内了解到事件的发生、发展情况，同时也要传达民众的话语，监督政府的行为；民众是危机事件的利益相关者，政府不能借口稳定，剥夺他们的知情权、话语权。
回观有关政府这次并不成功的“危机公关”的过程，从策划者、实施者一直到接受者之间的信任、起疑、协调、再度信任（或者无奈认同），让人民看到了新闻发布与民众知情及话语表达之间的不均衡不对称，耐人寻味的是，以2003年非典事件为代表，包括此次停水危机，在中国的政治语境和传播语境中，这种不对称最终总能在最后得到“解决”或者“化解”，这样的危机及其最终结局虽然是“大团圆”，我们还是不希望它再次呈现，因为这样做，成本和风险太大，而且对政府的形象贬损和信誉销蚀是巨大的，是得不偿失的。
我们认为，在网络信息化时代，政府的新闻发布必须改变以往的惯性思维方式。
如果政府、民众、媒体这三者能够形成一种良性的互动，充分调动发挥三者的功能，才可以在很大程度上控制危机，解决危机，有利于社会真正稳定与和谐。
我们期盼法律制度对现代化的媒体系统与对公众知情权、话语权能够实行完整的保护。
松花江污染危机事件再次警示我们，政府在面对危机事件时，应通过有效渠道及时准确地发布相关信息，维护民众的利益，满足他们的知情权、话语权，从而提升政府的公信力，塑造负责任的良好政府形象。
注释：
[1]《哈尔滨市人民政府关于对市区停水的公告》，
[2]靖鸣等：
《记者招待会的组织与传播》，广西人民出版社2004年，第182页
[3]
[4]
[5]朱德武：
《危机管理——面对突发事件的抉择》，广东经济出版社2002年4月第1版第6页
[6]薛中军：
《中美新闻传媒比较 生态 产业 实务》，复旦大学出版社2005年，第６０页
[7]石磊：
《中国公共危机管理体系中的传媒控制问题》，《现代传播》2005年第4期
[8]熊玉文杨贵昌：
《新闻发言人在危机报道中的话语博弈》，《传媒观察》2005年第9期
[9]张卫华：
《解读新闻发言人制度》，《传媒观察》2004年７期
[10]
[11]鄯爱红：
《服务型政府的伦理精神》，《哲学动态》2005年第2期
[12]吴建：
《西方新闻发言人制度起因探析》，《新闻界》2005年第1期
[13]罗以澄：
《罗以澄自选集新闻求索录》，复旦大学出版社２004年，第10页
[14]薛中军：
《中美新闻传媒比较 生态 产业 实务》，复旦大学出版社２００５年，第５２页
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