公共人力资源管理PHRM-国外绩效评估.doc

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国外公务员绩效评估

2010年4月16日

发达国家和地区在实行功绩制和公务员绩效评估方面提出了追求科学理性、注重公共责任和效率、以人为本的先进理念，并在操作层面积累了丰富的经验。

发达国家和地区政府公务员绩效评估的经验主要有：

坚持客观、公正、合理；有专门的考核机构、明确的考核周期和法律保障；充分利用考核结果；定性与定量相结合，注重定量考核；重视考核的监督机制。

其不足主要是：

量化考绩较为困难；考核指标体系存在问题；绩效被高估等。

发达国家和地区政府公务员绩效评估的经验是其本国政治制度和文化传统的产物，应结合我国的具体情况有选择地吸收借鉴。

　　一、发达国家和地区公务员绩效评估的理念

　　尽管各发达国家和地区的文化传统有所不同，但在公务员绩效评估理念方面却不乏相似之处。

　　1　追求科学理性。

科学理性“既推崇客观的自然规律以及事物的合逻辑性，也强调用科学规范、科学思维模式和科学方法等来认识世界揭示事物。

”科学理性使各国关注评估技术的发展，追求评估的定量化，保证合理制度的建立并受到尊重。

各国推进公务员绩效评估的过程在一定程度上也是强化科学理性的过程。

　　2　注重公共责任和行政效率。

公务员绩效评估与私营部门人力资源管理的最大区别在于将满足公众需要和实现公共利益置于首位，在此前提下去提高效率。

各国在公务员绩效考核过程中，一方面强调公务员的实际工作能力，保证行政组织的高效运转；另一方面强调公务员绩效考核中的公众参与，考察公务员能否承担起为公众服务的责任，实现公共利益。

　　3　以人为本。

公务员绩效考核不仅仅是对公务员实施奖惩的依据，还是收集信息、实施绩效管理的重要手段。

以人为本的评估理念有助于调动公务员的工作积极性，帮助他们提高工作业绩，促进其职业发展；强调评估者与被评估者之间的沟通；关注员工权益保护，注意尊重和汲取员工意见。

所有这些，都是力图通过提高公务员的个人绩效去推动组织整体绩效的提高。

　　二、发达国家和地区公务员绩效评估的实践

（一）美国政府的公务员绩效评估

   美国是最早实行公务员功绩考核制的国家之一。

1883年，国会通过了《彭德尔顿法》，奠定了以“才能”为原则的联邦文官制度基础，成立了文官委员会，初步确立了“考试制”。

1887年，美国国会修改了《彭德尔顿法》，实行考绩制。

1912年设立“考绩司”，负责推行考绩制度。

1920年，威尔逊总统下令对政府官员进行全面考绩。

后经过多次修改完善，1978年10月，国会通过了《文官制度改革法》，对考核制度进行了大的变革。

该法律撤消文官委员会，成立“人事管理总局”、“功绩制保护委员会”和“联邦劳工关系局”；要求考核同职务特点紧密相联，一切人事决定须以考核为基础。

人事管理总局确定考核原则，具体方案由各机构自定，报人事管理总局批准实施。

1979年10月，美国政府对担任“高级行政职务”的官员进行考核，考核包括个人的工作表现和其主管单位的工作绩效，内容涉及礼貌、效率、生产率、工作质量、文本工作的减少等方面，考核结果作为晋升、降级、加减薪、免职的依据。

美国的公务员考核制度日益完善，为其民主制度的发展奠定了坚实基础。

　　1　考核机构。

美国的文官考绩机构包括隶属于联邦人事管理总局的人事考绩部以及分设于各部门的考绩委员会和复审委员会。

考绩员由被考人的直接上级充任，复审员由部门负责人充任。

复审主任由功绩制保护委员会委员充任。

考绩委员会负责审核各单位执行考绩法规的情况，复审委员会负责复审文官对考绩事项的申诉意见，并给以公平、客观的处理。

　　2　考核体系。

目前美国普遍采用哈佛大学罗伯特·S，凯普兰教授1992年提出的“综合测评体系”，其主要指导思想为：

（1）人员考核以实现本单位的未来目标为目的，人员考评与单位考评相结合；

（2）使考核成为机构改进工作和个人发展的过程；（3）考核面向服务对象，将其反馈意见纳入考核指标体系。

考核包括4项内容：

工作业绩和内部协调情况；服务对象的反映；创新和学习情况；与其工作相关的财务情况。

由此，美国人事管理总局制定出公务员考核体系指导方案，内容包括：

（1）计划：

制定集体和个人的工作期望目标，这些目标应是通过努力可以实现的，公务员参与计划过程并了解集体和自己的工作目标；

（2）检测：

掌握个人和单位的工作情况，收集服务对象的反馈信息；（3）提高：

通过培训和考评意见反馈，帮助公务员改进工作方法，提高工作质量；（4）评定：

对监测情况进行比较，确定每人工作业绩的等级和工资增长幅度；（5）奖励：

表彰公务员的工作业绩和对单位的贡献。

　　3　考核内容。

美国的考绩制着重对工作能力和工作表现的考核，政府各部门根据自身工作性质确定考核内容和标准。

　　美国政府公务员绩效评估具有五个特点。

第一，有法律保障。

第二，考核标准日益规范。

早期的考核标准一般为“守时”、“勤奋”、“准确性”、“才智”、“品行”等抽象标准；后期则是通过工作分析与评价建立考核标准，通过收集工作信息、分析工作要素，明确考核指标含义，确定考核指标权重。

第三，定量考核与定性考核相结合，重视对公务员平时工作的评估。

《工作考绩法》规定，公务员日常考勤被纳入考绩范围，公务员在8小时工作时间不准看报、聊天、会客、吸烟、写私人信件等，检查人员将随时检查工作人员是否有违规行为。

公务员对自己每天的工作内容和工作数量做详细记录，作为周年考绩的依据。

第四，注重考核过程中的沟通与信息交流。

《文官制度改革法》要求单位主管以书面形式提出每项职务的关键性内容并定出评估标准，被考核者参与工作目标、工作计划和工作标准的制定和修改，考评结束后与考核者共同讨论考评结果。

第五，运用考评结果管理和协调公务员工作，考评结果的使用从以奖惩为主走向以引导和督促为主，如实施“提前警告”，对工作绩效不佳的人由各单位主管在正式考评三个月前向其提出警告，为之提供改进机会，若不改进，考评时将被评为“不合格”。

　　美国的公务员绩效评估制度具有相对独立性和较强的企业管理色彩，尤其在设定人员绩效指标体系时强调客观公正，非以评估者主观意愿随意确定，也非设置模糊的绩效指标。

在设定具体明确考核指标的同时，还提出一些具有创新和实际衡量意义的评价指标，如判断力、首创精神、放权、人员配置等，使美国的公务员绩效评估颇具特色。

（二）英国政府的公务员绩效评估

　　英国于1854年开始推行功绩考核制，其公务员绩效考核制度又称“效率评价”或“工作评价”，即对公务员的工作能力和工作表现进行定期考核，将考核结果记入工作档案，以之作为晋升和奖惩的主要依据。

1920年前，英国文官的晋升和考核由各部部长负责。

20世纪70年代，英国政府进一步完善国家公务员法律体系，建立了公务员绩效评估制度。

1991年枢密院通过《公务员法令》，以此规范全国公务员的行为准则。

　　英国的公务员考核分为日常考勤和年度考核。

文官每周工作5天，每天办公时间为8小时15分钟。

各单位设有签到公钟或签到簿，公务员上下班或午休都要签到，工作日内上午10点到下午6点不得外出兼职。

年度考绩由被考人员的直接管理者根据被考人一年的表现填写《年度考察报告》，提出对被考人的评定意见，最后由部门主管根据考绩成绩决定奖惩。

　　1　评估机构。

英国中央的公务员绩效评估由专门的评估领导机构组织实施，实行“内设管理机构”模式，即在内阁办公厅内设置录用评估署，由下属的人事部负责每年考绩工作的部署，公共服务与科学办公室、公务员专员办公室和财政部予以配合，具体评估工作由各单位人事部门和各部门主管负责，若涉及工薪问题则需与财政部和工会进行协商。

英国地方政府工作人员不属于公务员范畴，但依照法律规定每年要进行一次绩效评估。

地方政府实行“组阁式”管理模式，由“评审团”负责年终评估，包括地方政府工作人员绩效评估的部署、检查、监督和复议等工作。

评审团成员由各部门的最高负责人、实际执行人员、工会负责人和被服务的第三方人员共同组成。

被评估者的直接管理者负责撰写工作人员的评估报告。

英国中央公务员绩效评估机构具有常设性，稳定性较强，但公开、民主程度相对不足；地方政府评审团较多体现公开、民主的特征，但评审团属临时性组织，稳定性、持久性相对较差。

　　2　评估内容。

英国国家公务员因所在部门各异，工作性质不同，不同类别公务员评估内容的侧重有所不同。

英国公务员系统比较重才，表现为绩效评估的内容比较宽泛，包括10方面素质要求：

观察和分析问题能力；沟通与交流能力；崇尚客户的意识能力；宏观决策能力；处理人际关系能力；领导管理能力；组织意识能力；高效率工作能力；计划组织能力；全局意识能力。

一般情况下比较注重对工作数量和质量的评估。

　　3　评估标准。

英国的公务员绩效评估分为3至7档，多数部门分为5档。

主要表现为三种类型：

（1）内阁办公室式分档法。

内阁办公室将评估标准分为5个档次：

一级，最出色；二级，比较出色；三级，能够达到圆满程度；四级，需要改进；五级，业绩不佳，工作不能被接受。

在公务员绩效评估中，由公务员的直接上级根据被评估人一年的业绩状况，依据评估内容予以打分，确定考核档次。

此种评估方法具有普遍性。

（2）公务员学院式分档法。

公务员学院将评估标准分为4档：

一级为杰出，能出色完成工作目标，高于要求标准；二级为高效，某些工作超出目标要求标准；三级为有效，能在本岗位达到所有目标要求；四级为不佳，有许多方面达不到目标要求，需要别人协助。

（3）贸工部式分档法。

贸工部工作人员的绩效评估分为7档：

一档为l级，工作杰出；二档为2级+，工作比较杰出；三档为2级，超出工作标准；四档为3级十，刚刚达标，没有失误；五档为3级，刚刚达标，偶有失误；六档为4级，达不到标准；七档为5级，工作不能被接受。

　　4　评估程序。

英国公务员绩效评估中重视程序的科学性，具体表现为：

（1）部门根据自身职能，制定全年工作目标，分析目标的可行性，拟定实现目标的具体手段。

（2）公务员依照部门年度目标、根据个人职务进行目标任务分解，制定个人年度目标。

（3）部门管理者与工作人员一道于年中对年度目标的落实情况进行检查，商定下半年改进措施。

（4）工作人员于年终对照本人的年度目标和总体行为准则对自己加以评价，写出自我评价材料。

（5）管理者对本部门工作人员加以评价，与之交换意见，写出评估报告，报上级人事部门审查备案。

（6）当被评估人对管理者的评估报告有异议时，可以向管理者的上级阐明理由和事实，提请评估复议。

管理者的上级接到评估复议申请后，要组织专门人员进行调查核实，若发现管理者的评估报告确有不当，可与管理者商议重新修改评估报告；若管理者的评估报告符合实际，上级复议人员要向被评估人讲明调查核实的情况。

   （三）法国政府的公务员绩效评估

　　法国的公务员绩效评估主要包括以下内容：

　　1　考核项目。

法国公务员考核的内容有14项：

身体适应性；专门知识；守时值勤；整洁与整饰；工作适应能力；合作精神；服务精神；积极性；工作效率；工作方法；理解力；组织协调能力；指挥监督能力；观察分析力。

各部门在考核时根据工作类别和岗位特点至少选择其中六项进行重点考核。

　　2　考核标准。

法国公务员的年度考核实行分项评分，每项评分最低0分，最高20分，然后将各项分数相加，按所得总分排出优劣等次。

考核成绩分为A、B、C、D、E五等，A等（优异）140分；B等（优良）125分；C等（合乎标准）100分；D等（不合乎标准）85分；E等（低劣）60分。

在此基础上写出考核评语。

　　3　考核方法。

法国政府公务员考核每年进行一次，由本部门行政首长主持，并依照公务员的隶属关系由直接上级担任主考。

具体工作分两步进行：

（1）分项打分和写出评语；

（2）主考人根据被考人的各项打分，结合平时执行公务的表现、品德和未列入打分项目的情况，用文字作出总的评价，送上一级领导核准签字。

最后将总评语通知本部门的参与机构行政对等委员会。

　　4　考核监督。

法国公务员考核实行半公开制，并在一定程度上对考核者进行监督。

监督措施为：

让公务员参与考核；打分要经公务员行政对等委员会平衡；对考核评语予以复核；允许公务员申诉，以保证考核的客观公正，防