人民法院贯彻落实科学发展观需要解决的重大问题.docx

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人民法院贯彻落实科学发展观需要解决的重大问题

人民法院贯彻落实科学发展观需要解决的重大问题黑龙江省北安市人民法院李娜科学发展观是对党的三代中央领导集体关于发展的重要思想的继承和发展，是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现，是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想，也是做好人民法院工作的根本指针。

科学发展观这一重大战略思想的提出，既为法院自身建设提供了新的思路，又对法院审判工作提出了新的要求。

人民法院要充分认识科学发展观的重大理论意义和实践意义，深刻认识落实科学发展观是事关人民司法事业发展的更本所在，是依法治国的客观需要，是市场经济发展的必然要求，是法院队伍建设的必然选择，增强运用科学发展观指导法官职业化建设的主动性和创造性。

北安市人民法院，是一个位于黑龙江北部地区的基层法院。

2003年以来，我院深入学习科学发展观的重要理论，并进行了一系列的改革，使审判工作进入了一个新的起点。

一、法院审判工作的改革2002年以前，我院的各个法庭分散在北安市的各区中，以法庭为单位独立收案、立案。

2004年，我院第一个办公大楼的落成，标志着北安市法院结束了分散的收案、立案模式，在一楼设立了专门的立案接待大厅，由专人负责，案件当日统一分派到各法庭，减少了收案、立案的人力资源。

随着科技的进步，2007年进行了第二次重大改革。

办公基本实现了现代化：

不仅行政办公配备有较好的微机、激光打印机、激光复印机、激光传真机和一体印刷机，而且各庭室安装了电话、配备了电脑，部分庭室还配有照相机、摄像机，并引入案件流程管理系统，从此结束了人工控制审限的时代。

在引入案件流程管理系统以前，立案环节的材料都是手工填写，因每个立案人员的笔体不同，容易使审判人员看不清当事人的信息。

现在则由专人负责统一输入电脑，用标准的文字、格式输出立案的材料。

而审判环节，则自动控制审限的时间，每日提醒审判员案件的进展情况及审限情况，在临进审限时黄灯预警，如有超审限案件，则用红灯来显示，督促审判员及时结案。

提高了办公、办案的质量和效率。

二、落实科学发展观后存在的重大问题

（一）法院管理地方化。

其主要表现在：

地方法院的人事权掌握在地方手中，法官的编制由地方确定；地方法院的领导职务由地方人大选举和罢免，由地方组织部门考核、管理；法院职位由地方人大任免，接受地方组织人事部门的考核、管理；法院的经费由地方财政拨付，办公场所由地方提供；法官的工资和福利待遇由地方财政发放，独立审判往往难以保证，甚至法院的正常工作都要受到影响。

（二）法院职能行政化。

由于特定的历史原因，我国实行以行政权为核心的管理模式，构建司法体制时也沿用了行政化的体制。

主要表现在：

一是法院法官身份公务员化。

法院按照政府机构设置，法院干警以公务员的方式进行管理，按照公务员的标准享受工资和福利，进行考核、奖惩和晋升，法院处在界限鲜明的行政等级体系之中，行政职务的升迁仍然是法院干警追求的目标。

二是法官工作行政化。

审判管理和行政管理职能不分，审判人员和审判权管理处于分散化和无序状态。

最明显的是法院为了配合党委中心工作，派法官直接参与计划生育、扶贫、追缴欠款、清收基金会欠款、移民等工作，混淆了审判权与行政权的界限。

法院审判人员在审判工作中要接受数级行政领导的管理和制约，严重违背了法院工作特点和审判规律，与司法活动运行机制相背离。

（三）法院干警保障普通化。

主要表现在：

一是法官缺乏身份保障。

虽然《宪法》、《法官法》分别对法院和法官的地位、身份予以明确，但由于缺乏具体的保障制度，法院仍然被视为政府的一个部门。

二是法官缺乏职务保障。

我国没有规定法官职务的保障机智，法官依法履行职务受到打击报复或人身伤害的难以得到有效保护。

司法实践表明，法院审判工作中经常受到内部和外部的各种干扰，甚至受到诬陷、侮辱、攻击，承受巨大的压力，法官如果屈从于干扰和压力就违背了法律原则，坚持法律原则又没有可以依靠的保障制度，常常处于左右为难，欲争无力的状态。

三是法官缺乏经济保障。

不少地方特别是经济不发达地区的中级法院和基层法院，法官待遇较低。

（四）外部监督表面化。

法官要接受人大的权力监督、组织人事监督、检察机关的法律监督、新闻媒体舆论监督等外部监督，事实证明外在监督方式不够科学，违背审判规律，对法官依法行使审判权往往产生干扰，一方面造成监督越位，加重了法官管理的行政化倾向，削弱了法官的独立审判能力，妨碍了法官素质的提高。

（五）人员的分散，造成资源的浪费。

法院书记员分散到各法庭，针对本庭案件进行送达、排期、开庭记录等日常工作。

但由于各业务庭受理的案件数量差异，造成了书记员工作量的巨大差异，有的业务庭案件多，书记员仅开庭前文书的送达都不能在5日审限内送出，往往旧存的案子还未送出，新的案子又分派很多，严重影响了案件正常的审判进度。

而有的业务庭一年分派几十个甚至几个案件，书记员、审判员无案件审理。

人员的分散，现阶段已决定了案件审判期限的长短。

 三、坚持用科学发展观指导人民法院的建设人民法院学习实践科学发展观，最终要体现在促进法院工作、解决突出问题上，落实在提高审判质量和效率，确保司法公正高效上。

目前，我国已进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。

人民法院能否适应新形势，能否实现公正与效率工作主题，取决于高素质职业化法官队伍。

在推进法官职业化伟大历史进程中，必须牢固树立和认真落实科学发展观，坚持和发扬与时俱进的精神，紧跟时代性，把握规律性，富于创造性，狠抓发展第一要务，循序渐进、卓有成效地推进法院改革，努力打造一支高素质职业化法官队伍。

（一）改革法官的选拔制度。

逐步推行法官逐级选任制度，上级法院的法官职位出现空缺，从下级法院的法官中择优选任；上级法院新录用的法官，应先到基层法院工作，根据自身素质和工作业绩，再选拔到上级法院，使上级法院的法官具有足够的审判经验积累。

从而，确保一审、二审法官审理案件的专业性。

（二）改革书记员管理体制，实行书记员单独序列。

这是法院工作的有力保障和配套措施。

没有一支稳定的高素质的书记员队伍，法院工作将失去支撑。

将书记员统一进行管理，在立案环节由书记员统一对案件进行送达、排期开庭后，再将案件下发到各业务庭，科学、合理的分派和使用书记员，能大大提高案件审理的效率，并提高人民法院在人民群众的满意度。

（三）加强法官职业培训，提高法官职业技能。

树立和落实科学发展观的前提是学习，要努力创建学习型法院，下大力气加强法院人力资源能力建设，提高广大法官的学习能力、实践能力和创新能力，提高法官职业技能。

一是更新学习观念。

科学发展观注重发挥人的主观能动性，注重人的全面发展。

法官要树立终身学习的理念，把学习作为工作的第一要务和生活的第一需要，将要我学变为我要学、变年少学为终身学，让学习与工作高度融合，做到工作中学习，学习中工作。

二是加强法院交流。

科学发展观要求全面、协调发展。

发达地区法院在审判管理、法院改革、队伍建设等方面积累了丰富的经验。

在推进法院科学化进程中，开展法院交流，注重法院发展的整体协调，对提高法院队伍整体素质具有重要意义。

 （四）加强法官职业保障。

建立法官职业物质保障制度。

实行法官任职高薪制，使法院干警的待遇高于公务员待遇；使法官级别主要反映业务素质和荣誉，允许不同级别法官待遇有差别但限度应合理。

科学发展观是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。

科学发展观为人民司法事业的发展提供了广阔的发展空间，打下了深厚的理论基础和社会基础。

思想政治工作是人民法院队伍建设的重要内容，在新形势下，加强和改进思想政治工作，对于推进公正司法，落实司法为民，促进审判工作和队伍建设的规范化、高效化，具有极其重要的意义。

人民法院要在科学发展观的指引下，深入研究队伍建设长远发展问题，努力打造一支思想政治素质优良、道德品质高尚、业务精通、作风过硬的职业化法官队伍。

 科学发展观是我们思想和行动的指南。

要理解、把握科学发展观的精神实质和科学内涵，就要把它落实到具体工作和实践中。

当前，长岭镇就是要借县学习实践科学发展观第一阶段现场会在长岭召开之机，一手抓好第三批学习实践活动，一手抓好年内的各项工作，以学习实践活动推动工作，以实际工作成效检验活动成果。

要以科学发展观为指导，紧紧围绕县委、县政府总体部署，按照产业强镇、项目兴镇、创新活镇、特色立镇的要求，瞄准建设次中心、打响长岭牌，县外追赶跨越、县内争创一流的目标定位，按照四个两（打好计划生育、财政两个基础；寻求招商引资、集镇和园区建设两个突破；实现村村通工程、村庄规划执行两个覆盖；强化安全稳定、基层组织建设两个保障）的工作思路，强化六个抓（抓学习、抓观念、抓创新、抓机制、抓统筹、抓作风）的工作措施，狠抓工作落实，力促长岭经济和社会事业又好又快发展。

规划先行、强农增收，建设新农村要抓住国家重视三农及省新农村建设百镇千村示范乡镇机遇，持之以恒地推进新农村建设。

一抓规划。

在试点的基础上，去年我们按照四个一的基本要求，即成立一个理事会，确定一个规划方案，画出一个规划图，定下一个村规民约，专家指导，土法上马，拉开了新农村建设由点向面推进的序幕。

目前集镇总体规划及29个中心村规划已经到位并开始执行，屋场规划也在完善之中，形成了以集镇为龙头、杨林新桥大桥和中心村为主体、大屋场为依托的布局。

在这个过程中，我们真正做到发动群众，依靠群众，克服了土地调整、拆屋迁坟、公益设施配套等许多困难，通过抓规划，最大限度唤起了群众建设自已美好家园的热情和能动性。

现在许多村搞规划，过去是镇里要他搞，现在是他要搞，这个转变难能可贵，也是今后执行规划的基础。

下一步，我们要一手抓规划完善，一手抓规划执行。

二抓基础。

抓住政策机遇，村村通工程完成90公里，到去年底全镇17个村都通上水泥路，极大地改善了群众生产生活条件。

下一步我们还要用好村村通和一事一议财政补助等政策机遇，加强农村支路网建设，由村村通朝屋屋通的目标迈进；进一步加强水利基础设施建设，实现旱能灌、涝能排，旱涝保收。

三抓增收。

依托龙头企业，带动粮、油、棉丰产基地；依托省水产研究所长岭特种种苗繁育基地和番鸭养殖协会，做强龙虾、番鸭等特色农产品；依托已在长岭落户的上海申江养殖场、温州六六顺养殖公司，带动千家万户的养殖业由传统向现代、由分散向规模转变，提高农民收入水平；规范土地流转，实现集约经营；组建新桥农民专业合作社，探索市场化、社会化的为民服务体系建设；把党的各项惠农政策落到实处，尽心尽力保民生。

产业支撑、建管并重，打造新集镇改革创新、求真务实，建立工作新机制面对新形势、新任务，必须与时俱进，不断创新农村工作体制、机制。

一是建立目标责任机制。

每年年初，镇班子成员、二级机构、镇直机关单位和每个村都要结合实际，按进位争先要求，向党委和群众书面进行工作目标承诺，年底评诺；二是建立工作落实机制。

有年度工作目标，每月分解重点任务，规定领衔责任人和完成时效，做到年有目标、月有重点、旬有调度，确保各项工作落到实处；三是建立天天考勤机制。

根据农村工作实际需要，镇里规定星期六正常上班，星期天有事就加班，做到星期六保证不休息，星期天休息不保证。

每天指纹打卡，绩效挂钩；四是建立便民服务机制。

镇有为民服务中心，村有为民服务全程代理室、信访接待室，一方面进行便民服务，另一方面，调解矛盾纠纷，在基层、在苗头解决问题，确保社会平安稳定；五是建立基层党建创新机制。

在杨林、新桥等原撤并乡镇老政府所在地组建社区，成立党支部，牵头进行党员管理、集镇管理和社会管理，取到很好效果。

针对后山农村屋场姓氏宗族观念强给社会管理带来诸多隐患的现实，今年又在调研的基础上，采取在大屋场组建党支部的方式，加强基层社会面的管理；六是建立考核评价机制。

每年年终，镇里要对镇机关大院每个工作人员和村进行量化考核，该奖的奖，该罚的罚；对每个镇直机关单位进行考评，考评结果书面函告其上级主管部门，目的是要大家心往一处想，劲往一处使，都为县域经济发展多做贡献。

长岭镇将在科学发展观指导下，瞄准更高目标，乘势而上，埋头苦干，为保增长、保民生、保稳定出力，为推进工业化、城镇化、农业产业化流汗，以实实在在的工作成果向长岭8万人民交上满意答卷！

  内容摘要：

相同性质的案件，处罚标准上一定要坚持一视同仁。

另一方面，自始至终抓住和坚持审核关，一是要严格执行合议制度和重大案件集体讨论制度《药品管理法》赋予了食品药监部门依法履行药品监督执法的职责，这既是政府赋予我们的权力，又是我们的责任。

在药品行政处罚案件办理中，稍有不慎或者失误，就可能引起行政复议或行政诉讼，甚至会引起国家赔偿的严重后果，所以哪怕是一些细小的问题也不容忽视。

现结合工作实际，就药品行政处罚案件中如何降低执法风险谈一点肤浅的体会。

一、当前行政执法现状近年来，我市积极开展药品、医疗器械的监督管理，取得了一定成效，药品监管行政执法的总体情况逐年好转，执法办案质量也有很大的提高，但同时也有不少问题，主要表现在以下几个方面：

（一）适用法律错误1、应适用甲法，却适用了乙法。

例如某药店未建立真实完整的购销记录，执法人员适用《药品流通监督管理办法》（暂行）第四十七条规定，对该药店处以罚款500元，本案中，该药店的行为既违反了《药品流通监督管理办法》（暂行），也违反了《中华人民共和国药品管理法》第十八条规定，按照《中华人民共和国药品管理法》第八十五条规定进行处罚，但《药品流通监督管理办法》（暂行）属于部门规章，效力低于上位法《中华人民共和国药品管理法》，根据法理学的理论，适用法律时，上位法的效力高于下位法，下位法与上位法存在冲突时，应适用上位法。

因此在此案中，应适用药品管理法进行处罚。

2、适用法律条款错误，包括适用法条和款项错误。

例如执法人员查获某药店销售国家食品药品监管局明令禁止销售的药品，认定该药店违反《中华人民共和国药品管理法》第四十八条规定。

因为该条包括三款内容，所以不能笼统地说违反药品管理法第四十八条规定，而应该说违反药品管理法第四十八条第三款第

（一）项的规定，这样从逻辑上来说才是严密的。

（二）行政处罚程序违法我国目前没有统一的《行政程序法》，我们药品监管部门在执法过程中所要遵循的程序法，就是《中华人民共和国行政处罚法》、《行政许可法》、《药品监督行政处罚程序规定》。

在药品监管工作中，如果发生具体行政行为程序违法的情形，管理相对人提起行政复议或行政诉讼，根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的相关规定，上级行政机关或人民法院可以责令或者判决该行政机关重新做出具体行政行为。

所以程序正当、合法非常重要。

药品监管程序违法主要有以下几种情况。

3、说明理由程序违法。

主要表现为在对管理相对人作出行政处理时，没有向相对人说明合法性、合理性的理由，或者说得不充分。

忽视告知义务的履行，主要表现为在送达《行政处罚事先告知书》、《听证告知书》时，告知当事人依法享有权利的同时，不给当事人充分行使申辩权的机会，强制性的要求当事人在相关法律文书上签署诸如“对告知的内容无异议，放弃陈述申辩”等。

在使用自由裁量权时，没有说明从轻处罚或者从重处罚的理由，不能达到以理服人。

4、应该适用一般程序的，却适用了简易程序。

这是实践中较为常见的情形，如对超过《行政处罚法》规定罚款数额（公民处以50元以下罚款，法人或者其他组织处以1000元以下罚款）的适用简易程序;对有没收违法所得和非法财物的适用简易程序。

（三）部分案件事实不够清楚，证据不够充分个别案件的违法事实中缺少违法时间及涉案的数量、货值、违法所得等要素;有的执法人员重视对当事人的调查询问而忽略了对原始书证、物证的收集与固定;部分案件当事人身份不清，反映当事人情况的身份证、药品经营许可证、医疗机构执业许可证、营业执照等没有被收集进入证据;收集的证据和违法事实之间缺乏相关性。

（四）法律文书制作不规范从当前的行政处罚案件来看，事实、证据、程序方面的问题都是个别性的，最主要的就是法律文书制作方面，也是执法人员最容易忽视的，常见的主要问题有：

1、执法文书中对被处罚单位（人），地址（住址），法定代表人（负责人）等括号中的内容不根据情况作出取舍，需要划掉的没有划掉。

2、案卷中没有假劣药品的销毁记录，无没收物品的处理记录等。

3、文书时间填写不准确，如举报时间为下午4：

00，记录记载4：

00，准确记录应为16：

00或者下午4点，虽然并不会因此造成案件败诉，但我局就曾遇到在诉讼过程中当事人对此提出疑问，何不避免类似问题的发生。

4、个别案件笔录当事人未签署对笔录的真实性意见。

5、先行登记保存物品审批表，保存物品只填写“药品”，没有写明药品名称。

笔录“监督检查类别”填写不准确，如日常监管、药品等等。

6、个别案件文书书写时把定性为“劣药”与“按劣药论处”相混淆。

二、降低执法风险的思考作为药品监督执法机关和执法人员，在行政处罚案件中，要想降低执法风险或者立于不败之地，就应当争取使每一个行政处罚案件都办成“铁案”。

对此，我们应该认真把握以下几点。

一、证据确凿，收集完整证据是证明案件真实性情况的一切事实。

其种类有①书证;②物证;③视听资料;④人证证言;⑤当事人的陈述;⑥鉴定结论;⑦勘验记录，现场笔录。

确凿的证据既是行政机关认定当事人违法事实并实施行政处罚的重要保证，又是降低行政机关执法风险的关键要素。

证据不确凿，行政处罚必定就有风险。

证据一般分为：

①常规类，如现场检查笔录等;②核心类，如从非法渠道购进药品的“渠道”资质证明，如假劣药品的检验报告等;③佐证类，如证人证言、发票台帐等。

收集证据时，一定要注意和把握证据收集的合法性、合理性以及证明力。

第一，证据的合法性。

一是要注意证据来源的合法性。

不能非法取证，不能以网站、报刊文章和非法定数据作为依据或证据。

二是要注重取证程序的合法性。

一方面先行登记保存的物品，资料既要注重法定时限，又要注重内部事前审批及时限。

另一方面，进入司法程序后，不能擅自再行取证和补充证据。

三是要注重资料收集的合法性。

勘验笔录（现场检查笔录），证人证言（调查笔录），书证（发票、台帐等）要当事人签字、盖章、指印及具有行政处罚资格的两名执法人员签字等。

第二，证据的关联性。

一是证据之间必须具备关联性，组合在一起时形成严密的证据链条。

二是所有证据都必须经得起逻辑推理，特别是证言中不能出现彼此矛盾的或者不同的结论。

三是证据要符合客观实际，要在众多证据中筛选提炼出与案情有内在联系的主要证据和直接证据，不要以为证据越多越好。

第三，证据的证明力。

一是必须有满足处罚定性的核心证明，如处罚制售假劣药品案件，必经载明药品检验机构的质量检验结果，但《药品管理法》第四十八条第二款第

（一）、

（二）、（五）、（六）项和第四十九条第三款规定的情形除外。

二是证明案件客观事实的关键证据，在调查取证过程中，无论是证人证言、书证物证，还是勘验笔录、鉴定结论等，都要围绕违法案件过程的事实搜集富有证明力的证据。

二、法定程序，严格遵守有了充分的证据证明违法事实的存在，如果程序不合法，行政处罚照样无效，所以遵守法定程序是减少行政执法风险的重要因素。

所谓“程序”，简言之即事情进行的先后次序。

作为药品监督执法部门，在办理行政处罚案件时，必须时刻牢记和自觉遵循《行政处罚法》和《药品监督行政处罚程序规定》的各项程序的要求。

具体讲：

第一，简易程序和一般程序。

要正确适用和严格区别，符合适用简易程序的就只能适用简易程序处理，符合适用一般程序的就必须适用一般程序处理，两个程序不能混淆，不可以滥用。

第二，听证程序。

作出责令停产停业、吊销许可证或者较大数额罚款行政处罚决定的，一是要告知当事人有要求听证的权利;二是当事人要求听证的，要严格按听证程序各项规定要求办理。

第三，内部审批程序。

从立案到结案全过程，无论是领导，还是执法人员，都要注意各执法文书的审批和签名，不可掉以轻心和出现失误。

三、适用法律，准确规范证据确凿和法定程序是行政处罚的前提条件，准确规范适用法律条款是行政处罚的重要保障，是降低行政执法风险的重要因素。

第一，要客观全面分析证据，做到定性准确无误。

一是要在违法行为中取其重、做到准;二是案件定性用语要规范，符合引用法律中的“法律责任”或“罚则条目的对应用语”。

第二，引起法律条文要写全称，不能简写、缩写，也不能擅自造词语。

如“中华人民共和国药品管理法”不能写成“药品法”等，这样是经不起行政复议审查和行政诉讼“官司”的。

第三，引用法律条款要具体，能到项、目的决不能只到条、款。

第四，应用条款要全面，如某药品是被污染的，应直接引用《中华人民共和国药品管理法》第四十八条第三款第四项外，还要引用第四十八条第一款，只有法律明确规定是禁止生产、销售假药的行为，才能按假药论处。

四、把握尺度，加强审核“尺度”是通过法律行为的事实、性质、情节和社会危害性来体现的。

在处罚违法案件时，药品监督管理部门和执法人员更要高度重视和注意掌握好这一重要动态因素，他与前面三个要素构成一个既严密又辨证的统一体，稍有疏忽和失误，一则关系到我们公平、公正的执法形象，二则可能导致行政复议和诉讼，三则为司法机关提供变更判决或判定败诉授之以柄。

为此，一方面，一是要拟定从重、从轻、减轻处罚规则以及免予处罚规则。

二是要坚持公开、公平、公正原则，实事求是、标准统一、不分亲疏。

三是要严格掌握自由裁量权，相同性质的案件，处罚标准上一定要坚持一视同仁。

另一方面，自始至终抓住和坚持审核关，一是要严格执行合议制度和重大案件集体讨论制度，依靠集体的智慧和力量，防止滥用自由裁量权;二是要建立内部监督约束机制，实行行政执法责任制和责任追究制;三是建立和推行案件复核和审核程序，由负责法制工作人员具体承办。

充分发挥法制机构的职能作用，加强制度建设，完善行政执法程序，加强行政执法案卷评查和行政执法检查。

将评查结果记录在案，作为单位目标考核和执法人员绩效考核的依据，严格落实行政执法责任，形成激励机制，促进依法行政。

五、文书规范，用词严谨执法文书制作水平的高低，直接反映了行政执法的质量，也是降低执法风险的决定性因素，因为任何违法执法和不当执法都会在执法文书中得到反映。

提高执法文书的制作水平是保证依法执法降低执法风险的重要举措。

一是事实描述要清楚、准确。

违法行为时间、地点、数量、金额、违法药械批号、产地等等都要准确的描述。

二是告知当事人的权利在文书上一定要记载清楚，必要时可当场向当事人宣读。

三是笔录中执法人员签名应由两名执法人员共同签名，不能由一名执法人员代签。

综上所述，药品监督行政处罚是食品药监部门的一项长期工作，在认真贯彻执行《药品管理法》和履行行政执法的同时，还要认真研究降低行政执法风险问题，以确保行政执法工作高质、高效、权威。