土地使用权评估中遇到的问题及对策探讨.docx
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土地使用权评估中遇到的问题及对策探讨
土地使用权评估中遇到的问题及对策探讨
李彦宏、李曙东
（李彦宏为忻州誉信会计师事务所所长、忻州嘉禾土地估价咨询有限公司执行董事和忻州嘉禾资产评估事务所经理，
李曙东为忻州嘉禾土地估价咨询有限公司经理和忻州嘉禾资产评估事务所经理）
目录
提纲．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．（ 1）
正文．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．（ 5）
参考文献．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．（17）
提纲
近年来，我国房地产市场日趋活跃，土地使用权交易的类型日益增多，特别是土地权利受到一些特殊限制的划拔土地、集体建设用地的交易增长较快。
但由于相关法规、政策滞后以及理论界有关这类问题依旧存在争议，致使评估工作者在该类土地使用权评估实务中出现依据混乱、操作不易等诸多困难。
基于这一原因，我试图结合实际工作中积累的经验，就划拨土地、集体建设用地二方面谈一些粗浅的看法，为破解当前土地使用权评估中存在的矛盾和问题寻找一条新路。
一、划拔土地
（一）划拨土地使用权价格的涵义及构成。
（二）划拨土地使用权评估值中是否应包括土地使用权出让金的问题。
（三）划拨土地使用权评估中，其取得成本和开发成本的确定问题。
（四）关于土地使用权年限的问题。
（五）划拔土地使用权评估报告的表述问题
（六）拆迁居民住宅占用的划拨土地使用权的评估问题
二、集体建设用地
（一）集体建设用地估价中疑难问题的形成
（二）疑难问题的具体体现
（三）解决疑难问题的对策
土地使用权评估中遇到的问题及对策探讨
近年来，随着我国经济建设的发展和房地产市场的日趋活跃，土地使用权交易的类型日益增多，特别是土地权利受到一些特殊限制的划拔土地、集体建设用地的交易增长较快。
但由于相关法规、政策滞后以及理论界有关这一问题依旧存在争议，致使评估工作者在该类土地使用权评估实务中出现依据混乱、操作不易等诸多困难。
如何搞好这类土地使用权评估，维护资产相关各方的合法权益，已成为当前评估工作中迫切需要解决的问题。
基于这一原因，我试图结合多年实际工作积累的经验，就矛盾较多、困难较大的划拨土地、集体建设用地二方面谈一些粗浅的看法，为破解当前土地使用权评估中存在的矛盾和问题寻找一条新路。
一、划拔土地
（一）划拨土地使用权价格的涵义及构成。
划拨土地使用权价格，是指通过划拨方式取得的土地使用权在对应状态下的价格，它一般为通过划拨方式取得并开发至对应的基础设施状况下的土地资产价格。
为配合和促进国有企业改革，国土资源部于2001年2月3日下发了《关于改革土地估价结果确权和土地资产处置审批办法的通知》（国土资发[2001]44号），通知中明确地提出了“划拨土地使用权价格”的涵义及其相关问题。
这一问题的提出，将实际存在于房地产市场并不断以各种形式表现出来的划拨土地使用权价格公开化、合法化。
《通知》指出：
“为支持和促进企业改革，企业改制时，可依据划拨土地的平均取得和开发成本，评定划拨土地使用权价格，作为原土地使用者的权益计入企业资产”。
可见，划拨土地使用权价格由两个方面构成：
一方面是划拨土地使用权的取得成本，即无偿或有偿取得划拨土地使用权直接支出的有关费用，如拆迁补偿安置费等；另一方面是在对应的划拨土地上所投入的土地开发成本，如场地平整等改善土地利用条件的合理费用。
（二）划拨土地使用权评估值中是否应包括土地使用权出让金的问题。
对划拨土地使用权评估值中是否应包括土地使用权出让金的问题，学术界一直没有统一权威的定论。
有人认为“取得划拨土地使用权，未向国家缴纳土地出让金，评估值中不应包含土地使用权出让金”。
也有人认为“如果划拨土地使用权评估值中不包括土地使用权出让金，国有资产就会流失”等等。
例如：
珠海电子大厦估价结果纠纷事件，同一幢大楼4家不同的评估机构给出的评估结果相差很大，最高的为2751万元，最低的为1458万元，相差1293万元，这一事件曾在中央电视台“焦点访谈”栏目播出，在评估界引起了很大争议，并引起了中央有关部委的重视。
关于这一问题，我认为，从理论上讲，划拨土地使用权评估值中不应包括土地使用权出让金（这一点，可从前面所述的“划拨土地使用权价格的涵义及构成”中很直接地得到答案）。
但在具体评估时，根据不同的评估目的，在评估报告中应就土地出让金的有关事项予以特别说明。
1．以转让为目的，转让后按国家有关规定，受让方不需办理土地使用权出让手续，土地仍属划拨性质的，土地评估值中不应包括土地使用权出让金。
2．经有批准权的人民政府批准转让后变更为出让地，以给受让人提供地价依据作为估价目的的，评估机构出具的评估报告中应包含划拨土地使用权价格及土地使用权出让金的款项，并注明以上两项之和为受让人合法取得该土地使用权时所应支付的费用，同时，应分项就支付时间、原因及对象等加以具体说明。
3．以抵押价值为评估目的时，划拨土地评估值中不应包括土地使用权出让金。
对此，《房地产估价规范》第6条明确规定：
“以划拨方式取得的土地使用权连同地上建筑物抵押的，评估其抵押价值时应扣除预计处分所得价款中相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额”。
举一个典型的例子：
某企业用划拨土地使用权及地上房屋抵押贷款，评估机构评估抵押物价值达2000万元（含土地出让金800万元），结果该企业从A银行贷款1400万元（2000万×70%），到期不能还贷，对该抵押房地产依法拍卖变现2100万元，这2100万元在扣除土地出让金800万元后，A银行仅就余下的1300万元有优先受偿权，无疑银行贷出的款虽说设定了抵押，但也无法得到预期的完全保障，银行的利益受到损失。
因此，在以抵押价值为评估目的时，划拨土地评估值中不应包括土地使用权出让金。
4．以确定拍卖底价为目的时，划拨土地的评估价值从理论上讲虽然不应包含土地使用权出让金，但在实际操作出具估价报告时，应把土地使用权出让金作为土地价值的一个内容并予以必要的说明，其理由是，《城市房地产管理法》第50条规定：
“设定房地产抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该房地产后，应当从拍卖所得的价值中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿”。
照此规定，划拨土地拍卖时，应假定其为出让土地进行评估拍卖，然后以拍卖所得的价款扣除国家应得的土地出让金后，余下部分由抵押权人优先受偿。
由此可以看出：
确定拍卖底价的划拨土地使用权评估价值中应包括土地使用权出让金的款额，并予以必要说明，否则，拍卖所得中无法扣除土地出让金。
（三）在对划拨土地使用权价值进行评估时，其取得成本和开发成本的确定问题。
由于划拔土地在取得时的非市场性，企业帐面上的土地使用权价格一般很小，与其的实际价值有很大差异，容易给人造成疑惑。
我认为土地取得成本与开发成本均应是评估期日的社会平均成本，而不能按照企业实际取得和开发利用土地时的实际投入计算。
（四）关于土地使用权年限的问题。
一般的出让土地价格评估，都有明确的剩余使用年限，由于划拨土地没有土地使用年限的具体规定，而土地使用年限是影响土地价格评估结果重要因素之一。
对此问题，我认为在评估时，将划拨土地使用权年限设定为从估价时算起至各类用途用地的法定最高出让年限，这样就可以在划拔土地价格评估中利用出让土地价格资料。
（五）划拔土地使用权评估报告的表述问题。
由于划拔土地使用权的权利受到特殊的限制，对含有划拨土地使用权的评估报告，不能简单的以一个数据作为评估结果，还必须就评估的具体项目予以详细说明，以便切实为实现评估目的提供真实可行的依据。
如划拨地进行房地产抵押时，其评估值是否含有土地出让金，直接关系到银行做出的“可予以贷款的数额占评估值的比例”的决定，这一点尤应引起注意。
（六）拆迁居民住宅占用的划拨土地使用权的评估问题。
由于拆迁居民住宅的涉及面广，而且这些居民往往是弱势群体，评估中稍有不慎就会引起群众的不满，甚至引起社会不稳定。
其中的主要问题是补偿金额的确定，居民一般对土地使用权的价格内涵并不清楚，他们只是和同一区域内类似土地的价格相比，但是由于不同的土地权利所导致的土地价格是有很大差别的。
在我国没有法律规定之前，在城市范围内的土地和城市范围以外的国有土地，除出让土地以外的土地，均按划拨土地进行管理，城市拆迁范围内相当多的居民住宅即属此类。
根据《城市房屋拆迁管理条例》（国务院305号令）第24条规定：
“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定”。
对拆迁范围内的划拨地房地产进行评估时，考虑到拆迁评估属补偿性质，主要应针对房地产现状进行评估，而不应考虑土地未来的潜在价值，不能用最高最佳使用的预期原则进行评估。
同时，在对旧城区的民宅进行拆迁评估时，应考虑到此类房屋占地很多是由继受而来，虽然现在对这一块作为划拨土地在进行管理，但在评估时也应考虑这种继受取得与典型的划拨取得之间的差异，以充分体现公开、公平、公正的原则。
二、集体建设用地
集体建设用地是我国独有的特殊用地形式，正因为这种独有和特殊性，才决定它在市场运作上没有模式可寻。
从而影响到集体建设用地房地产的正常估价，出现难以规范，甚至出现多头政策、多家估价的局面。
造成估价结果的不合理性，制约了一些地区经济正常发展，这是有待解决的问题。
（一）集体建设用地估价中疑难问题的形成
1．法规、政策的滞后。
改革开放以来，除了我国的宪法对集体建设用地有法律规范外，很少有专业性法律、法规对集体建设用地的流转（使用、规划、开发建设、转让、出租、抵押）做出明确的规范，往往是集体土地的开发利用已经成批的进行了，政府管理部门还没有具体的管理办法和相关的政策出台。
2．开发建设的随意性。
由于政府部门法律、法规的滞后，势必导致集体土地建设的规划不统一、用途不统一、功能不统一、模式不统一，正是这“四不统一”的现象，影响了集体土地市场健康发展。
3．变现能力差。
集体土地在市场上的变现能力差具体表现在：
（1）、法规的不健全，规划使用不合理；
（2）、集体建设用地一般都处在城乡结合部距城市中心较远的地段；（3）、集体土地没有参与市场流通，人们对它的了解程度较差；（4）、交易量小造成市场窄小没有可参照的依据；（5）、存在一定的违法风险。
4．使用风险较大。
集体建设用地在使用上和国有土地相比风险较大，这是由于：
（1）、使用权的取得没有法律、法规的充分保护；
（2）、面对的所有权主体是农民集体且在土地的使用上可能有违规违法行为的存在；（3）、有些集体土地上的建设不符合土地总体利用规划和城市建设总体规划。
5．与国有土地在权利上的差别。
就目前的房地产市场状况看，集体土地与国有土地存在本质差别。
A、面对的所有权主体不同。
国有土地所有者是国家，集体建设用地面对的所有者是乡（镇）政府或村农民集体。
换句话说，就是所有权的差别和使用权的差别；
B、法律、政策的支持程度不同。
国有建设用地使用权是土地使用者在诸多法律法规的保护下，按照严格的程序来完成的。
集体建设用地取得过程是土地使用者和土地所有者基本上按照双方的意愿来完成，这种使用权的形成人为因素太大，反映在土地使用权价格上具有不确定性。
其实这就是法律赋予权利的差别；
C、规划条件不同。
国有土地是在符合如下条件下进行。
第一、符合城市建设总体规划；第二、符合土地总体利用规划；第三、符合土地年度利用计划。
集体土地使用权大都位于城乡结合部的农村和城市规划几乎涉及不到的地方，远离规范的规划设计和有序的市场机制，很难界定可行与否、规范与否，这就说明和国有土地相比进入市场时有权利的差别。
（二）疑难问题的具体体现
集体建设用地使用上的不规范是形成疑难问题的根本原因，具体表现在：
1．估价时可操作性差。
集体建设用地估价时体现的可操作性差，说明集体建设用地进入市场的条件不具备，急需规范和调整，具体体现在以下几个方面：
（1）房地产之间缺乏可比性。
由于集体建设用地的开发建设缺乏统一规划，即便是相同地区也很少找到类似的房地产，市场的相对窄小造成可比性房地产不易寻求或无法寻求；
（2）集体建设用地使用年限难以确定。
国有土地国家都规定了最高的法定使用年限，而集体建设用地的使用大都没有土地使用年限。
虽然有些土地所有者和使用者，在用地协议中自己设定了使用年限，但是，这些使用年限不是法律承认的使用年限，所以也就不科学，即便在估价中采用了这些使用年限后得出的价格也不是客观合理的价格。
2．集体建设用地没有入市，缺乏有效的市场资料。
集体建设用地与国有土地不同，国有土地在符合法律程序条件下随时可以进入市场交易，而且交易的频率高，交易时体现的内容也很丰富，有了丰富的市场就给估价提供了极为丰厚的交易资料，供估价时筛选使用。
而集体建设用地没有市场交易，更没有交易资料哪有客观实例可用。
在估价时就显得枯燥乏味，评估出的价格也极难适应市场的要求。
我在估价实践中深深地感受到，无论运用哪种估价方法进行集体建设用地评估，资料都难以收集，如有效的房地产市场交易资料，房地产创造的社会平均利润，房地产创造的净收益，房地产资本化率等，一般都是跑断了腿、磨破了嘴、费尽了工夫搜集来的资料经筛选加工整理后得出的结论还是不可比、不可用，做起来相当艰难。
3．大部分集体土地无基准地价，估价时无法定依据。
按估价规范的要求在进行土地价格评估时，必须选择一种估价方法就是基准地价修正法。
这是因为基准地价是国家或政府制定的为规范土地市场的一种法定价格。
防止土地进行人为炒作，或是随意压低或抬高价格，扰乱市场秩序，或是造成资产流失而要求的。
但是农村集体土地大部分是在本地区基准地价覆盖区之外。
没有基准地价的指导，势必造成价格的混乱。
4．使用权内涵不同，价格（价值）不可比。
集体建设用地使用权与国有土地使用权的内涵不同，表现在：
（1）国有土地使用权在服从规划条件下即可按照最高最佳使用原则进行开发建设，使土地的效益尽可充分发挥和体现；
（2）按照不同的开发建设条件建设并按照不同规划用途不同使用年限使用土地，这就给国有土地使用权在某种程度上进行了价格（或价值）的定位；（3）国有土地使用权价格可根据房地产的不同用途，可用市场比较法、收益法、成本逼进法评估其在一定用途和使用年限的使用权价格，较为灵活；（4）国有土地有完整的房地产市场，其交易价格体现的相对充分，价格形成较为完全，这种价格历经市场检验是科学、客观的。
集体建设用地使用权的内涵是：
（1）集体建设用地使用权的使用开发建设相对来说是无序的，市场是不充分的；
（2）集体建设用地使用权没有入市，决定了其市场的正常交易量稀少。
也就是讲，不经过市场检验，使价格（或价值）难以定位和体现；（3）集体土地使用权的价格以何种方式进行估价，其中的资料都会受到限制，使用权价格难以体现科学、客观。
（三）解决疑难问题的对策
以上提到的，进行集体建设用地使用权价格评估时存在的疑难问题，是由于集体建设用地使用权的形成不规范、不合理造成的。
那如何从根本上解决呢？
1．建立农村集体建设用地基准地价体系。
基准地价是估价机构对某地区宗地价格基础掌握和了解的重要资料之一，还是利用它进行估价的重要手段。
同时有了基准地价就等于有了评估价格的法定依据。
基准地价可以分为集体建设用地的基准地价，其他农用地的基准地价等等。
这样一来估价时可以做到有据可依，同时还可以为政府平衡和有效地管理集体建设用地市场，起到积极的作用。
2．集体土地流转是集体建设用地参与市场的最有效办法。
集体土地进入市场，最有效的方法就是集体建设用地流转，具体流转方式可以按如下方法进行操作：
（1）集体土地可以出让，农民集体土地所有者将一定年期的集体建设用地使用权出让与土地使用者，由土地使用者向农民集体土地所有者支付出让价款；
（2）农村集体经济组织可以农村集体建设用地作为资本与其他开发者合资、合作或者以联营的形式共同开发建设，也可以土地使用权为资本作为股份与开发者搞合资入股；（3）按国家规定的用途及使用年限出租给土地使用者，由土地所有者收取土地租金；（4）集体土地流转后的使用年限应确立在最高不能超过同类国有土地最高使用年限。
目前广东省已率先出台了集体建设用地使用权流转管理办法，大大促进了广东省土地市场的发展，为土地使用权流转做了有益的尝试。
但在相应的上游法未做修改前，出台下游法是否合理，且上下游法之间的差异，是土地估价师在执业过程中的疑惑之处，建议国家尽快修改相应的上游法，以适应土地市场的发展需要。
3．政府主管部门制定集体建设用地估价规范和标准。
因为集体建设用地与国有土地在估价的运做上有较多不同的地方。
集体建设用地进入市场后，需要政府主管部门和估价机构做下列工作：
（1）政府主管部门制定收集资料的原则、范围；
（2）制订一些重要的估价技术参数，供估价时参照选用；（3）估价方法的选用、要求；（4）估价技术标准和技术路线的确定；（5）估价目的；（6）对估价技术和估价人员的一些具体要求等内容；（7）更重要的是专业主管部门要制定集体建设用地的专业估价规范。
4．估价师要完善自己的资料库。
估价师要注意集体建设用地相应市场及交易情况，并且及时更新和补充信息资料，以达到客观、合理、公正地估价。
信息资料的内容应包括如下：
交易房地产的坐落、交易时间、交易类型、交易面积、土地形状、用途、使用时间、交易金额、付款方式、规划设计条件（用途、建筑密度、容积率、建筑高度等等）和房地产的市场指数等等内容，以供估价时选用，必要时还要与相类似的国有土地使用权价格进行比较，这是取得经验很必要的途径。
以上是土地使用权评估实务中，在划拨土地、集体建设用地两方面，评估工作者经常遇到的问题以及我对这些问题的一些不成熟见解和看法。
受专业理论水平的限制，很多地方所谈不够深入和完善，所以仅作浅见，供同行参考。
参考文献：
1.《中华人民共和国土地管理法》
2.《中华人民共和国国土资源部划拨土地使用权管理暂行办法》
3.《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》
4.《土地估价法律法规实用手册 》 全国土地估价师资格考试委员会
2007年 地质出版社
5.《土地估价理论与方法》 全国土地估价师资格考试委员会
2007年 地质出版社
6.《房地产估价案例与分析》 中国房地产估价师与房地产经纪人学会
2006年 中国建筑工业出版社
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