政府机构改革与现代公共行政体系的建构.docx
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政府机构改革与现代公共行政体系的建构
政府机构改革与现代公共行政体系的建构
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2005-06-21 来源：
自1982年以来，从中央到地方一共进行了五次政府系统的机构改革，政府作为行使行政权力、提供公共服务的机构，其自身的改革也是根据经济社会的发展，伴随着国家的经济体制从计划走向市场的整个过程逐步展开的，经历了一个由计划管理转向宏观调控、由机构和人员精简转向职能转变、由制度改革转向体制创新的过程。
在这个过程中，围绕着政府职能、公共权力、行政体制、队伍建设等一系列重大问题进行了积极的探索，直到2003年3月新一届政府机构改革方案的出台，标志着建立现代公共行政体系的改革方向的最终明确。
一、现代公共行政对政府机构改革提出了新的要求
长期以来，我国使用的“行政管理”的理念和模式，是在计划经济体制下高度集权的管理模式中产生的，它体现的是一种“全能政府”的管理模式，不可避免地带有缺陷。
而现代公共行政产生是与民族国家的建立和工业革命联系在一起的，尤其是现代资本主义国家三权分立和权力制衡的体制框架，明确规定了公共行政的承担者——政府的地位和作用。
我们现在提出的现代“公共行政”的概念，应是指国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。
它包括如下含义：
公共行政的主体是国家行政机构；行政工作的本质特征在于其“公共性”，政府管理依据的权力来源于公众，政府的全部工作目的也是为了公众的福祉，政府的行政过程必须取得公民的参与；公共行政的客体是社会公共事务，因此政府的全部职能必须限定于公共事务的范围，而不应包揽由企业或个人管理的事务；作为一种活动，它必须是依法进行，而且是有效的。
（一）现代公共行政与政府机构改革的原则
现代公共行政是在一些原则指导下进行的，同样，它也是机构改革应遵循的原则：
法制原则。
依法行政是现代公共行政最基本的特征之一，也是现代公共行政的要求。
依法行政首先必须有法可依，执法必严。
要加强有关公共行政的法律法规的建设，培养公务员的法制意识和观念；其次，政府必须在法律的框架内行使公共管理的职能；再次，必须保持司法系统的独立。
这些都是机构改革中坚持依法行政的技术性要求。
服务原则。
现代政府是由民众产生的，我国宪法也明确了人民组织政府的权力，这表明了政府的本质是为公众服务，因此牢固树立纳税人意识和公众至上意识必须是政府行为的一个起点。
服务原则除了涉及到一种意识外，还涉及政府行为的两个方面，即反应和质量。
政府对公众的愿望和要求必须作出迅速反应，是现代行政的基本要求之一。
政府提供的服务还必须是高质量的，并且质量的评判者应该是公众。
效率原则。
政府的行政效率包括两层涵义：
一是政府活动的有效性，有效性的基本层面是活动的合法性，包括社会效益和经济效益。
显然，社会效益是政府行为的终极目标。
二是政府的行政行为应该是以最少的投入取得最大的产出，成本效益分析应该成为政府机构改革考虑的主要内容。
（二）建立现代公共行政体系与政府机构改革必须处理的几个问题
在社会主义市场经济体制逐步走向成熟的时期，现代公共行政体系的建立面临着如何适应市场经济带来的变化问题，同样，这也是机构改革中必须处理好的几个问题。
政府定位问题。
在市场经济条件下，哪些事情是需要政府做的，哪些事情是不需要政府做的，政府的定位涉及到其扮演的角色和运作方式。
随着认识的深化，人们达成的共识是，政府并非在任何情况下都是管理和配置社会资源的最佳手段，政府必须在一些领域退出。
制度创新问题。
制度建设和创新在组织结构、领导体制、运作程序和非人格管理方面显得尤为重要。
组织结构中的法定结构和非法定结构同时存在问题，结构的重叠和臃肿问题，结构与功能的不对应问题，组织结构的僵化问题，领导体制中的二元结构问题，体制的运作程序问题等，都构成了转型时期制度建设和创新的首要问题，也是政府机构的核心问题。
依法行政问题。
依法行政是依法治国的关键。
转型时期中国的依法行政如何摆脱运作中的人格化管理，仍是法制建设和机构改革所要解决的一个难题。
加强监督与促进廉政建设问题。
在中国当前市场经济还不成熟、不完善的过渡阶段，政府官员依然拥有相当大的行使权力空间，这使得权力与经济之间呈现出一种非常复杂的关系，也使得整个转型时期政府官员的腐败问题成为一个不容忽视的问题。
在相当程度上，公共行政的执行者决定着政府的命运。
二、改革开放以来五次政府机构改革的总体评价
（一）五次机构改革的主要内容
1．1982年改革
1982年的机构改革明确规定了各级政府、各部门领导班子的职数、年龄和文化结构的要求，并提出减少副职、提高素质。
通过改革，国务院和省一级政府的机构数量和人员大幅度减少。
这次改革是一次有益的探索，加快了干部队伍的年轻化，但还没有触动高度集中的计划管理体制，也没有转变政府职能。
2．1988年改革
第一次提出了转变政府职能的要求，强调政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能。
改革的重点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门。
通过改革，国务院部委、直属机构、非常设机构数量、人员编制都有明显减少。
3．1993年改革
是在确立社会主义市场经济体制的背景下进行的，它的核心任务是推进经济体制改革、建立市场经济的同时，建立起有中国特色的、适应社会主义市场经济体制的行政管理体制。
改革方案要求国务院组成部门、直属机构、办事机构减少27个，人员减少20%。
但由于没有从根本上解决职能转变问题，改革后机构和人员都出现了反弹。
4．1998年改革
这是自1993年以来精简机构和人员力度最大、以制度创新为立足点的质的变革。
1998年改革提出了建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质、专业化的行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制的目标。
通过转变职能、精兵简政、调整部门职权范围、加强行政法制建设等一系列措施，使改革取得了较好的效果：
国务院部门从40个减为29个，人员从32000人减为16000人，并从实质上触及了政府职能的转变。
5．2003年改革
2003年改革是在前四次，特别是1998年改革已经取得明显成效的基础上进行的，主要是针对随着经济社会发展和加入WTO后行政管理体制中暴露出来的一些深层次矛盾进行的改革。
和前四次的改革不同，这次改革的重点不在于机构设置和人员精简，而在于职能转变和结构调整。
通过改革，国务院组成部门由29个减为28个，设立国有资产监督管理委员会、银行业监督管理委员会，组建商务部和国家食品药品监督局，国家计委改组为国家发展和改革委员会，国家安全生产监督局改为国务院直属机构，撤消了国家经贸委和外经贸部。
（二）五次机构改革的特点
五次机构改革是在我国经济增长一直保持在7%速度、改革开放的程度逐步加深的基础上，在宏观调控能力不断增强的条件下出台的，因而具有较强的整体性和系统性，有着鲜明的特点：
1．改革的力度不断加大
从1982年到2003年，国务院组成部门由52个减少到28个，减幅为46%；国务院工作人员由51000人减少到16000人，减幅高达69%。
尤其是1998年的政府机构改革，从国务院自身的机构改革来看，无论是组成部门精简和行政人员的减量，其精简幅度都是历次改革中比例最高的一次。
（见下表）
国务院组成部门与实际人员精简表
1982年
1988年
1993年
1998年
2003年
国务院组成部门
改革前（个）
52
45
41
40
本次机构改革是以职能转变和结构调整为主，人员和机构在量的变化上较小，因此不列入比较范围
改革后（个）
43
41
40
29
减幅
17%
9%
2%
27%
国务院工作人员
改革前（人）
51000
52000
37000
33000
改革后（人）
39000
42300
29600
16000
减幅
25%
18%
20%
50%
2．政府职能逐步得到转变
职能转变是现代公共行政的一个特征。
随着市场经济体制的逐步建立，政府职能的转变已经成为机构改革的重点，也是检验改革成败的重要标准。
从93年的机构改革开始，政府职能转变被提上了议事日程。
98年的机构改革把更多的注意力放在了职能转变上，提出了政府职能要转向宏观调控、社会管理和公共服务上，行政权力应在法制化的轨道上运行等新的观点，98年改革与以前几次改革相比，最大的成绩不仅在于机构和人员量的大幅度减少，更在于行政理念的创新。
此后，随着经济结构的调整和对外开放程度的加大，政府机构中越位、错位、缺位的现象日益突出，2003年的机构改革把职能转变作为重点和突破口，紧紧围绕加强和完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，从深化国有资产管理体制改革、完善宏观调控体系、健全金融监管体制、继续推进流通管理体制改革、加强食品安全和安全生产监管体制建设五个方面展开。
本次改革着手解决了一些深层次问题，优化了政府组织结构，集中了宏观管理职能，规范了政府行为，在建立有限政府、责任政府上迈出了一大步。
3．市场的监管体系初步形成
市场监管的法制化和法规化是现代公共行政的另一个显著特征。
随着经济领域的市场化进程，每一轮的机构改革中监管体系也随之建立和完善。
例如从上世纪八十年代中后期开始，针对金融市场的混乱以及银行、证券业的快速发展，国家开始进行金融体制改革，在93年和98年的机构改革中先后成立了证监会、保监会，分别对证券和保险业履行监管职能。
2003年的改革中又组建了银监会，金融市场监管体系的建立和完善，有利于金融机构安全、稳健、高效运行，提高了防范和化解金融风险的能力。
4．改革在一定程度上借鉴了国际经验
中国的政治体制决定了自身的行政特色，但是在一些管理模式和运行机制上，仍然有先进经验可供借鉴。
特别是加入WTO后，国内市场和国际市场趋向统一，经济的一体化和国际化趋势明显加强，也给行政体制的改革带来了一些启示。
例如商务部，就是为了改革分割的管理体制，把国家经贸委的内贸管理、对外经济协调和重要工业品、原材料进出口计划组织实施等职能，国家计委的农产品进出口计划组织实施等职能，以及外经贸部的职能进行整合而组建的，这种模式借鉴了国际管理，适应了入世后建立统一、开放、竞争、有序的现代市场体系的要求。
（三）五次机构改革的意义
就国务院和省级政府五次机构改革的总体情况来看，反映普遍较好。
据国家统计局中国景气监测中心对北京、上海、广州七百余位居民的抽样调查显示，有37.4%的居民认为改革使国家行政管理体制精简、高效、统一，31.1%的居民认为此次机构改革的方案科学、措施到位、收效明显，28.4%的居民认为增强了政府的宏观调控能力，21.1%的居民认为实现了政府职能的转变。
1．体现了实践“三个代表”重要思想，加强和改善党的领导，密切党群、政群关系的要求。
通过改革，各级行政机关中存在的机构重叠、人员臃肿、角色错位的现象和形式主义、官僚主义作风得到了有效遏制，提出了廉洁高效、运转协调、行为规范的政府机构建设方向，可以说是实践“三个代表”的具体行动。
2．是实施国民经济和社会发展规划，建构现代公共行政管理体制的主要步骤。
机构改革是一场革命，是对原有的计划经济体制下政府行政管理体制的一场重要变革。
计划体制下存在的政企、政事不分，职能和事权划分不合理，法制化程度不高等弊端都是本次改革的重点，如果各级行政机构能较好地解决这些问题，那么对于我国的政治体制改革和建立适应社会主义市场经济的公共行政体制都是一个重大贡献。
3．适应了政治体制改革的需要。
长期以来，政治体制改革明显滞后于经济体制改革是体制改革中的一个缺陷。
在第五轮机构改革时，中共十六届二中全会在《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》中，明确提出“行政管理体制和机构改革是政治体制改革的重要内容，是推动我国上层建筑更好地适应经济基础的一项重要的制度建设和创新”，从制度上明确把机构改革纳入政治体制改革的范畴并提上了议事日程。
4．是建设一支高素质专业化行政管理干部队伍的重要环节。
当前干部队伍中存在的人员过多，人浮于事，结构不合理等问题，尤其是干部的创新意识不强、创新能力不够，对市场经济和现代公共行政知识掌握不多，与形势发展的要求有一定差距得到了一定程度的缓解。
建设一支政治思想好、作风过硬、专业化水平高、忠于职守、廉洁奉公、精干高效的干部队伍成为的目标正在努力实现。
（四）需要下一轮机构改革解决的问题
正如前一届国务院秘书长王忠禹所说，2003年的改革虽然变动不大，但关系重大，任务十分艰巨。
还存在着很多后续问题，例如政府机构的编制法规体系尚未建立、新的行政机构设立后职权划分和部门协调机制需要进一步探索、行政审批制度改革有待深入、县以下基层政府的机构臃肿和职能转变等问题还大量存在等，都需要在下一轮的改革中加以完善。
三、政府机构改革与现代公共行政体系的建构
政府机构改革与现代公共行政体系的建构主要解决了以下几个方面的问题。
（一）政府角色定位
公共行政体系的建构中政府角色的定位是当今各国面临的一个共同问题，美国政府提出要重塑政府治理模式、再造一个为大众服务的政府，英国推行公共服务承诺制，联合国正在进行的“公共服务超市”改革等都反映了政府角色定位的公共化和服务性。
在社会主义市场经济条件下，政府的角色定位必须与市场经济要求和WTO的规则相适应，政府的作用就在于为市场的形成和发展创造公平竞争的环境和必要条件，为社会公众优质的公共服务。
市场经济条件下的政府角色是“掌舵”而不是“划桨”，是“裁判员”而不是“运动员”，唯有如此，才能建设精干、效能、廉洁的政府。
但这又是一个长期以来没有得到解决的问题，也是建立公共行政体制要解决的首要问题。
以往的多次机构改革之所以没有走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，政府的角色定位不准也是重要原因。
计划体制下，政府的定位属于“全能政府”、“无限政府”模式，政府承担的是直接经营管理的职能，实施的是微观管理、纵向管理和指令性计划，导致政府成为“万能人”。
通过五次机构改革，已经建立了一个原则：
“凡是能让社会干的事情，就不要政府来干。
”政府的职能必须限定在社会公共事物的管理上，只能定位于“有限行政”。
在改革的实际运作中，由于贯彻了这一观念，政企分开得到了突破、政事、政社分开取得了进展，据中国企业家调查系统关于国务院机构改革的一项调查表明：
84.9％的企业经营者认为政府机构改革对减轻企业负担有积极影响，81.5％的企业经营者认为对转换企业经营者机制有积极影响，74.9％的企业经营者认为对政企分开有积极影响，机构改革带来的职能转变得到了企业经营管理者的普遍认同。
（二）行政审批制度改革与公共服务体系的建立
市场经济并不完全排斥行政审批制度，但关键是政府部门应适应经济社会发展的需要，在规范行政审批行为、提高服务水平上下功夫。
具体而言，属于微观管理的事项，尤其是直接面对企业、基层、个人的审批事项，权力应该下放；能够由市场调节的事项应依法取消，其职能交由社会中介组织承担或按市场机制运作；对继续保留的审批和核准事项严格规范；注重审批后续监管，正确处理“放”与“管”的关系。
审批制是政府管理经济的一种重要手段，但在当前，特别是加入WTO后，我国的政府行政审批存在着诸多问题：
审批管制范围太广，条件过于苛刻，审批行为不规范，随意性大、透明度不够等，都是不利于WTO的基本规则的，并且损害了市场在资源配置中基础性作用的发挥。
伴随着机构改革进行的审批制度改革，根据改革的要求和政府角色的重新定位，一方面根据市场的要求取消、规范行政审批事项，同时改革了审批方式和行政管理手段；另一方面致力于便捷高效的公共服务体系建设，凡是取消的审批事项，直接交由企业自主决定或者由社会中介组织承担，按市场机制运作。
从实施过程来看，一些大城市执行的效果良好。
例如广州市，分别在2000年和2003年进行了两次行政审批制度改革，共清理取消575项行政审批事项。
（三）公务员使用机制创新
建立健全富有竞争性的公务员使用机制，是创新和完善公务员制度的核心。
从建构公共行政体系和我国公务员制度的运行架构来看，必须完善竞争激励机制，主要表现在初任公务员的录用、现任公务员的晋升和考核、公务员队伍的优化方面，即人们常说的“三个口子”：
进口、楼梯口和出口，重点要在职务晋升和考核两个方面取得突破性进展。
通过机构改革，尤其是第四次改革在干部人事制度改革方面取得了较大突破，领导岗位的公开选拔、竞争上岗、岗位轮换、公务员的考核任用等都实施了政策和机制创新，初步建立起了富有竞争性的公务员使用机制。
以广东省和广州市为例，广东省在机构改革中推行竞争上岗，全省用于竞争上岗的职位达1.75万多个，参加竞争的干部近5万人，竞争职位从普通干部一直到省的副厅级领导，层次多、涉及面广。
尤其是省政府机构改革，用于竞争上岗的处级领导职位共1235个，占机构改革“三定”方案所定职数的94.3％。
广州市在2001年的改革中对各部门空余的领导职位采取了全部面向社会公开选拔的办法，共有8个副局级领导职位和23个单位的71个处级领导职位公开招考，大规模的公开选拔在全国产生了积极影响。
竞争上岗与公开选拔领导干部的全面推行在任职资格竞争方式、人才评价方式、人才使用方式等方面为公务员选拔机制的改革取得了许多重要经验，较好地体现了公开、平等、竞争、择优的原则，发现、选拔、培养了一批德才兼备的优秀人才，初步解决了领导干部能上不能下的问题，可以说是五次机构改革最为显著的成果之一。
（四）公务员队伍建设
现代公共行政是依法、有效的政府行为，国家公务员担当着服务公众、传递信息、宏观管理的职责，其整体素质决定了公共行政的质量。
因此，现代公共行政对公务员在思想政治素质、文化素质、政策水平和业务能力等方面提出了一系列要求。
要建立起办事高效、运转协调、行为规范的现代公共行政体系，公务员队伍建设必须按照“廉洁、勤政、务实、高效”的要求，以提高公务员整体素质、加强公务员能力建设、树立公务员新形象为核心，借鉴市场规则和经营管理经验，力争在政策创新、降低行政成本、提高行政效率、增强行政效能、改进公共服务等方面取得突破性进展，建设一支高素质、专业化、适应市场经济要求的国家公务员队伍。
机构改革人员分流的一个主要依据就是公务员的学历状况，各地都规定凡现任职务中达不到任职学历条件的，要脱产进行相应的学历教育。
同时采取自愿的原则，鼓励年轻的公务员参加上一级的学历教育。
从广州市的改革情况看，已经达到了预期效果。
机构改革后，市直机关国家公务员中具有本科学历的占47.03%，比改革前上升了10.35个百分点，中专（含高中）学历的占9.83％，比改革前下降了9.6个百分点，可以说机构改革为公务员素质的提高提供了一个非常好的机会。
（五）监督机制的完善
监督是公务员管理的重要环节。
监督机制的完善，要求通过健全并严格执行公务员权利义务、考核、奖惩、录用、晋升、回避、轮换、纪律等各个单项制度，对公务员管理的各环节形成有效的监督约束，从制度上保证公务员队伍的廉洁。
中纪委五次全会提出，反腐败由遏制要向治本转变，实施综合治理。
自98年以来的机构改革顺应了反腐败斗争形势发展的要求，从源头上开始治理，主要从五个方面完成了监督制度的健全：
一是深化审批制度改革，建立权力运行监督制约机制，避免单个部门或个人权力过分集中，确保审批权的正确使用；二是推行政务公开，防止重大事项的暗箱操作，增强工作透明度；三是推行社区服务，建立政府公共服务的社区试点，实行“一站式”、“一条龙”服务，扩大服务领域，转变服务方式；四是发展电子政务，逐步把信息技术纳入政府管理，减少办事环节，减少人为因素，提高办事效率；五是加强监管，通过建立一整套市场监管体系，减少权力运作的空间。
四、加入WTO与政府公共行政体制改革的走向
入世后，随着对外开放程度的加大，作为公共行政部门，政府面临着一系列必须解决的重大问题，包括如何有效发挥政府在制订市场和体制规则，实施宏观调控和防范开放系统风险的作用；如何接受并执行WTO的规则，提高依法行政水平；如何提高公务员整体素质，为公众提供优质的公共服务等。
就这个意义而言，政府的重新定位和职能转变是不可逆转的，公共行政体系的建构体现在以下几个方面的根本变化：
行政决策民主化、科学化、综合化。
科学技术的迅猛发展，现代管理理念的深入使得政府的行政决策的观念、程序逐步发生改变。
同时，大批高素质、专业化的管理人才进入公务员队伍，也会对政府的行政决策产生深刻的影响。
行政决策的民主化体现为行政决策权的分散趋势、专家参与决策的趋势和行政决策的符合趋势；行政决策的综合化体现为个人决策向团体决策的发展和单个目标向多级目标的发展；信息技术的运用和专业化公务员群体的加入为行政决策的科学化提供了硬件和软件的支持。
反之，民主化、科学化和综合化的决策又会促进经济的可持续发展。
行政结构扁平化。
在经济全球化的进程中，行政体系自身与外部环境的资源互动和信息交流显得越来越重要。
分权机制逐步取代集权机制，成为公共行政追求效率最大化的主要途径。
公共事务管理将通过分权、竞争等各种形式来打破传统意义上公共服务主体单一的垄断局面，形成扁平化的行政结构。
扁平化的政府机构强调信息共享，重视横向联系、协作与沟通，重视权力分散、自我管理和民主管理，强调人力资源的开发，这种结构与今后复杂多变与多元化的社会经济环境也是相适应的。
行政行为的高效化和法制化。
计划经济时代，政府权力和职能无限扩张，过多地干涉市场和社会事务，甚至深入到私人领域，这样的政府是低效的。
随着竞争机制的引入、决策咨询的强化、监督体制的健全、中介机构的有效运作和信息高速公路的开通，为运作高效的行政行为提供了基础条件。
市场经济是法治经济，世贸组织确立的国民待遇、最惠国待遇、市场准入、公平竞争等原则，都需要一个健全的法制环境。
公共服务的转向。
市场本身无法提供的例如国防、基础教育、社会保障等公共服务，本来属于政府的基本职能。
只是由于长期以来实施的经济赶超战略，对经济的直接管理成为政府工作的主要内容。
因此，经济赶超战略调整为发挥公共职能后，除了基础设施等少数领域，其他产业的发展主要不是依靠政府投入或项目的支持。
政府只是为企业营造更有效的竞争机制和法制环境。
政府投入的重点将转向为公共服务。
总之，随着经济社会的发展，公共行政将在不断完善自身机制和提高公务员素质的基础上，逐步走向开放和成熟，最终完成现代公共行政体系的建构。
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