工作心得人民监督员制度与人民陪审员制度之比较及完善.docx

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工作心得人民监督员制度与人民陪审员制度之比较及完善

工作心得：

人民监督员制度与人民陪审员制度之比较及完善

党的十八大报告明确提出:

“要建立健全权力运行制约和监督体系。

要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。

”表明构建权力运行制约和监督体系工作的重要性，而对司法权力的制约和监督作为这一体系建设的重中之重，特别是现行作为司法监督的重要形式存在的人民监督员制度和人民陪审员制度也必将受到更多的关注和思考。

事实证明，这两种制度作为推进我国社会主义民主与法制建设，确保司法公正的重要途径，取得了引人瞩目的法制效果，赢得了广大社会公众的认同。

本文就两种制度进行必要的比较，并就进一步完善人民监督员制度的作一简要探求。

一、人民监督员制度和人民陪审员制度简述 

作为一项比较成熟的制度，人民陪审员制度是我国的一项重要的基本诉讼制度，指国家审判机关通过法定程序吸收非职业法官与职业法官一起审判案件的一种重要司法制度。

人民陪审员在具体履职过程中是以审判人员的身份参与到案件的审理过程中，在审判活动中“同审判员享有同等权利”（《人民法院组织法》第三十八条）。

新中国建立以后，陪审制作为体现司法的大众性、群众性的重要标志的人民陪审制度在法律上被确认下来。

1951年中央人民政府通过《人民法院暂行组织条例》第６条规定：

“为便于人民参与审判，人民法院应视案件性质，实行人民陪审制。

” 1954年颁布的宪法第75条确认“人民法院审判案件依照法律实行人民陪审员制度”，从而将人民陪审员确认为一项宪法制度。

同年颁布的《人民法院组织法》也规定了人民陪审员制度。

2004年8月，十届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》，并于次年５月１日起正式实施。

这是我国历史上第一部关于人民陪审员制度的单行法律。

该制度体现了我国司法的民主，是司法公正的重要保障，是人民群众监督法院审判工作，确保司法公正的基本途径。

相对于人民陪审员制度而言，人民监督员制度是一种崭新的监督形式，它是强化对检察权行使外部监督制约的一种重要机制创新，增设了人民群众直接参与行使对检察权进行监督的新渠道。

虽然人民监督员制度尚是一个新制度，但它的确立既符合人民主权理论，具有宪法等法律上的依据，又符合权力制衡理论，具有坚实的理论依据。

人民监督员制度是最高人民检察院按照党的十六大关于推进司法体制和工作机制改革的要求，为加强对检察机关查办职务犯罪工作的监督，提高执法水平和办案质量而进行的一项重要改革。

实践中人民监督员一般是由机关、团体、企事业单位和基层组织民主推荐并征得本人同意而产生，对检察机关查办职务犯罪案件中的拟撤销案件的和拟不起诉的案件（以下简称“两类案件”）以及人民检察院在查办职务犯罪案件中有应当立案而不立案的或者不应当立案而立案的，超期羁押的，违法搜查、扣押、冻结的，应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的，检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪的情形（以下简称“五种情形”）进行监督。

最高人民检察院自2003年8月在部分省市启动该项制度的试点工作，取得了良好成效，该制度先后被写进党的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》、《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》。

2010年10月28日，最高人民检察院召开检察机关全面推行人民监督员制度电视电话会议，下发《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》，部署在全国检察机关全面推行人民监督员制度，人民监督员制度由试点转为全面推行。

二、人民监督员和人民陪审员制度的比较 

从两种制度的实行来看，有一些相似的地方，主要有以下三个方面：

一是政治目的相同。

两种制度都是在我国社会主义制度下，人民群众当家作主的政治权利和参与管理国家事务的宪法权利的直接体现。

两种制度都是通过让非法律职业的普通公民参与到国家的司法活动中来，充分体现司法制度的群众性，体现司法民主本质属性，不断加深广大人民群众对司法工作的认同感。

二是参与主体相同。

作为两种制度的主体——人民监督员和人民陪审员都是来自社会各界的普通公民，具有广泛的代表性和群众基础，二者都能够把社会公众的一般认知、伦理道德和价值观带到具体的司法工作中，与常年从事检察、审判工作、具有法律职业素养的检察官、法官形成思维互补，从而让司法机关更好地体现出司法为民，维护社会公平正义的精神，使办案效果做到社会效果与法律效果有机统一，促进社会和谐。

三是作用效果相同。

两种制度都能促进司法公正。

人民监督员制度和人民陪审员制度的实行，使我国的司法工作直接置于人民群众的监督之下，有效地提升了司法的公开、透明度和司法公信力。

两种制度相同点虽多，但也有各自的特点，二者存在很大的差异。

主要有以下几点：

一是权利性质不同。

人民监督员行使的是监督权，属《宪法》规定的公民民主权利，而人民陪审员在案件审理中行使的是审判权，属国家权力。

这两者有着本质区别。

人民监督员参与对检察机关的案件监督，是直接行使《宪法》规定的“人民的监督”权，这种监督权是一种社会监督,是检察机关办案过程中的一个监督环节，属程序性监督，人民监督员的监督并未分享检察机关的检察权，是一种独立于检察权以外的监督权。

而人民陪审员通过参与审判，“同审判员享有同等权利”（《人民法院组织法》第三十八条），直接分享了法院的审判权。

人民陪审员根据法定程序，与其他审判员一同组成合议庭，全程参与案件审理，享有参与调查、调解、询问、查阅卷宗的权利，同时还有对案件事实认定、法律适用等发表自己意见的权利，是一种实质性的参与。

人民陪审员虽然也有监督法官公正审判的权利，但这种监督主要是通过行使审判权来制约法官的权力滥用，不能脱离审判权而单独存在。

人民陪审员参加合议庭审理案件发表的意见，包括不同意审判长的意见，都是对案件判决的实质性意见，不能说成是监督意见。

二是法定依据和任命方式不同。

人民陪审员是依照《人民法院组织法》和全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》的相关规定，由组织推荐或公民本人自荐，人民法院会同司法行政机关进行审查后，经法院院长提名，同级人大常委会任命产生。

而人民监督员是依据最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》，由组织推荐或个人自荐，由检查机关考察后聘任产生。

除极少数地方由人大常委会确认外，绝大多数仍是由检察机关聘任。

三是履职身份不同。

人民监督员履职时，不参与办案，不能仍然是以普通公民的身份从事监督活动，行使监督权。

其身份与检察官是不相融关系，始终是外部监督属性。

而人民陪审员一旦通过法定程序成为合议庭的组成人员，在案件审理过程中，其社会身份发生了变化，不再是普通公民，而是享有审判员同等权利，“不穿法袍的法官”。

人民陪审员从法院外部的一员转化成了法院（合议庭）内部的一员，人民陪审员与法官形成了相融关系，二者组成合议庭共同行使审判权。

四是适用范围不同。

人民陪审员对法院所有的刑事、民事、行政审判案件，除简易程序外均可介入。

而人民监督员只能对检察机关查办的职务犯罪案件，即规定的“二类案件”（拟撤销案件、拟不起诉案件）和“五种情形”进行监督。

对检察机关办理的其它案件不能介入。

五是参与程序不同。

人民监督员和人民陪审员均可通过随机抽签的方式决定参与案件监督或案件审理。

但人民陪审员可参与审判案件较多，除当事人申请由人民陪审员参加合议庭审理的案件外，哪些案件必须要人民陪审员参加陪审，没有明文规定，缺少强制性，完全由人民法院自行决定，即使是当事人申请陪审的案件也须经人民法院批准。

人民陪审员参与审理案件的随意性较大。

而人民监督员参与监督的“二类”案件有明文规定，带有强制性，相对比较规范，随意性较小。

六是权利效力不同。

人民陪审员行使的审判权，可以决定案件的最终走向，而人民监督员行使的监督权只能通过程序性监督来影响（检察长或检委会决定）案件的走向。

三、进一步完善人民监督员制度的相关思考 

人民监督员和人民陪审员作为我国当前司法监督的两种重要存在形式，是人民群众对司法权进行监督的有效途径，较好地实现了司法权外部监督问题，但从当前党和人民群众对司法权的要求来看，存在一些不足，仍需进一步完善。

尤其是相对于人民陪员制度而言，人民监督员制度作为一种崭新的制度，在设计和实施过程当中还存在不少的问题。

因此，如何从相对成熟的人民陪审员制度中借鉴一些成功的经验，并结合检察工作实践，从理论上不断探讨完善人民监督员制度的途径，对于进一步推进我国的司法体制改革具有十分重要的意义。

人民监督员制度在实施过程中，主要存在以下问题：

一是人民监督员制度性质界定不明确。

大多数学者认为，其属于外部监督，根据就是人民监督员的监督意见或建议不具有直接法律效力，而仅仅是一种体制外的权利性监督，至于意见、建议能不能被采纳，最终还是取决于检察机关，所以是一种外部监督。

二是民监督员产生的程序规定存在不足。

在实践中，人民监督员的选任一般都注意到了它的人民性、代表性，在有些时候它的专业性可能没有引起足够的重视。

三是人民监督员权利和义务的设定方面还存在不足。

四是人民监督员的监督范围较小和监督程序需要进一步完善等问题。

结合与人民陪审员制度的比较及人民监督员制度在实践中存在的问题，笔者建议应从以下几个方面进一步完善人民监督员制度：

一是加强立法，解决选任程序问题。

最高人民检察院应当进一步加强立法调研工作，对人民监督员的选任程序，应摒弃检察机关自己聘任的现行做法，积极借鉴人民陪审员的产生方式，采取社会推荐和自荐相结合办法，由司法行政机关参与审查把关，检察长提名，人大常委会任命，以提高人民监督员的权威信和社会公信力，使人民监督员真正体现出“外部”监督、社会监督的属性。

二是加强引导，做到“法律专业化”与“代表广泛性”两者兼顾。

在选任人民监督员时，对人员的专业素质要求进行一定的积极引导，建议由具有较高学历和法律专业知识的人员担任，他们在法律知识方面属内行，容易发现案件存在的问题，与检察官之间有更多的法律方面的共同语言，监督的法律效果更好，更能保证或提高案件质量。

但在选任时，也要兼顾人员广泛的社会代表性，不能脱离民众基础，以更好体现出监督的社会性。

三是进一步完善人民监督员产生程序。

人民监督员由机关团体、企事业单位推荐，并经本人同意后才能产生。

这就将那些人既没有工作单位，也没加入任何团体，排除在了被选任为人民监督员的范围之外。

因此，我们应该考虑改变目前由检察机关决定人民监督员人选和任期的模式，确立相对开放的人民监督员产生和更新机制。

人民监督员可采用选举和聘任两种模式，选举的程序既可以采取公布条件、自愿报名、单位或人民群众推荐、若干群众提名，也可以采取地方党委根据法定资格条件提出，各种提名均须报经同级人大常委会审查，然后交由公民在选举人民代表同时进行，聘任的程序是由人民检察院根据案件的情况提名聘请高素质、具有某项专长的学者、专家为人民监督员，报同级人大常委会审查批准。

在保证人民监督员的专业性的同时，适当注重其代表的广泛性，能充分发挥人民监督员优势互补的实力，保证案件的监督质量，提高诉讼效率。

四是进一步扩大监督范围，完善监督程序。

人民监督员可以监督的案件范围比较小，监督对象局限性较大。

从实际情况看，人民监督员的监督内容还可以扩大，而且也有必要进一步扩大。

第一，对非法干涉办案的行为进行监督。

人民监督员应对外部权力干预办案的行为进行监督，帮助人民检察院排忧解难，同时也应对人民检察院本身不正当行使权力进行监督，加大对检察人员在侦查活动中违法行使职权的监督。

第二，对检察机关消极行使检察权进行监督。

根据刑事诉讼法规定，人民检察院对公安机关应当立案而不立案的案件有监督立案的职责，对人民法院确有错误的判决、裁定有提出或提请抗诉的职责。

如人民检察院应当监督立案而不监督的，应当抗诉而不抗诉的等等，应当列入人民监督员的监督范围。

五是进一步加强对人民监督员的教育培训工作，强化监督效果。

人民监督员培训，应当由地市级以上检察机关组织培训为宜，以集中培训为主。

培训内容应当以掌握了解检察机关的办案程序和一些基础性法律常识，提高人民监督员的责任感、使命感、荣誉感为主。

各级检察机关加强人民监督员日常学习，为他们赠阅部门报刊、工作信息等，不定期地召开工作座谈会，交流学习心得、监督工作经验，不断提升监督水平和监督质量，从而实现对司法权的真正监督。