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无人机行业政策分析报告
2016年无人机行业政策分析报告
2016年4月
目录
一、我国无人机发展历程及相关政策：
消费级无人机火爆倒逼监管4
1、无人机概念与发展阶段简介4
（1）无人机主要分为军用和民用两类，民用领域细分为专业级和消费级无人机4
（2）国内无人机发展主要经历了四个阶段，目前消费级无人机较为流行5
2、2013年开始消费级无人机流行，细化管理政策相继出台6
（1）2013年前我国政策主要针对专业级无人机7
（2）2015年底，《轻小无人机运行规定》监管内容更加细化8
（3）目前无人机监管系统U-cloud构架已完成搭建10
二、美国：
无人机监管尤为严格，若放宽管制将还有更大市场空间11
1、2015年2月，美国FAA发布无人机商转管理办法草案，但商业飞行仍然困难重重11
2、亚马逊不堪FAA监管，向国外转移研发阵地13
3、2015年底，美国开始对个人无人机进行注册，加强监管14
4、知名无人机制造商形成联盟欲加强游说FAA15
三、欧洲：
无人机监管思路清晰，值得借鉴16
1、根据运营风险不同对无人机进行大类划分16
2、开放类无人机运营：
只能视距内飞行，并根据起飞重量不同细化规则17
3、特许类无人机运营：
可视距外飞行，民航局根据风险评估发放运营授权18
4、审定类无人机运营：
与载人飞行器运营风险相当，需保证无人机的适航性19
四、澳大利亚：
无人机监管宽松，商业飞行审批流程将简单化20
五、加拿大：
监管同样宽松，小型无人机视距内操作不需证书21
自2012年大疆创新将无人机赋予航拍功能以来，消费级无人机进入了爆发式的增长，2015年全球估算出货量已超200万台，这也给各国政府带来严峻的监管挑战。
为此，我们梳理了全球主要国家和地区的无人机监管政策。
总体来讲，对于150m左右以下空域的视距内飞行的小型无人机（7kg~25kg）飞行均持开放态度，无需证照。
除此之外的飞行，各国政府都有不同程度的监管，以保证飞行安全。
我们认为目前的所有政策都是基于安全前提而规范行业发展，监管不会扼杀，随着技术进步，监管也将更加开放。
消费级无人机火爆倒逼我国政策监管。
随着消费级无人机的流行，我国出台了更为详细的无人机监管政策。
2013年国务院发布《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》，对驾驶员进行分类，其中对于重量小于等于7公斤的微型无人机，飞行范围在目视视距内半径500米、相对高度低于120米范围内的，无须证照管理；
2015年底，民航局发布《轻小无人机运行规定》，根据起飞重量对无人机进行了详细分类，针对不同类型的无人机，文件分别制定了相应的管理措施，同时要求对民用无人机接入电子围栏和无人机云，进行实时的数据化管理。
国外无人机监管力度不一，美国尤为严格，但也将逐步放宽。
2015年2月，美国联邦航空管理局颁布无人机商转管理办法草案，打破商业飞行全面禁飞的局面，但仍需进行作业申请，难度较大，不过今年美国有望全面解禁商用无人机飞行。
欧洲无人机监管思路非常清晰，根据运营风险将无人机分为开放类、特许类和审定类，对于开放类等风险较小的无人机还制定了更细化的分类准则和监管标准，有效避免一刀切问题。
澳大利亚和加拿大对无人机的监管则比较宽松，对于25KG以下飞行器的视距内飞行，都不需要证照。
对于商业化飞行，澳大利亚也正在制定规则尽量简化审批流程。
一、我国无人机发展历程及相关政策：
消费级无人机火爆倒逼监管
1、无人机概念与发展阶段简介
（1）无人机主要分为军用和民用两类，民用领域细分为专业级和消费级无人机
无人机又称为无人驾驶航空飞行器，它依靠无线遥控技术与自备的程序操控飞行。
无人机有军用与民用两类：
其中军用无人机价值最高，应用高端，但市场化难度较大；
民用无人机技术成本较低，且能在多个领域发挥重要作用，因此当前民用无人机受到市场喜爱。
民用无人机又分为专业级与消费级两种：
专业级无人机主要应用在农林植保、影视航拍、电力巡检、测绘与物流等领域；
消费级无人机则主要提供新视角用于普通航拍摄影。
（2）国内无人机发展主要经历了四个阶段，目前消费级无人机较为流行
我国无人机产业发展大致经历了四个阶段：
上世纪80年代初，我国开始发力军用无人机，这是无人机从产业发展初期；
上世纪90年代至本世纪初，企业开始对无人机进行探索，市场开始向民用“渗透”，
出现了低端民用小型无人机，但主要是集中在固定翼方面；
从2006年开始，我国开始研究基于旋翼的自主飞行控制技术，开发出了旋翼直升机，但多应用于专业作业领域；
从2012年开始，大疆创新开创性的将自主悬停技术与相机结合，开发出了针对普通消费者的航拍产品，迅速的引领全球航拍浪潮，无人机在消费级领域开始流行。
2、2013年开始消费级无人机流行，细化管理政策相继出台
当前是我国无人机产业发展壮大时期，无人机在民用领域的应用遍地开花。
目前我国专业无人机共有130余家研制单位和15000架使用量，专业无人机的种类也逐渐丰富，包括固定翼无人机、旋翼无人机、飞艇无人机等。
与此同时，大疆、飞豹、亿航、极飞与零度质控等为代表的消费级无人机厂商也发展起来，2015年消费级无人机出货量已经超过一百万台。
无人机企业的创新速度远远大于政策出台速度，越来越多的用于航拍的消费级无人机产品诞生，并逐渐在群众中普及，我们也正面临日益增多的黑飞事件，无人机监管正面临严峻挑战。
为更深刻理解无人机行业发展现状，我们特梳理了我国无人机领域的主要政策。
（1）2013年前我国政策主要针对专业级无人机
2003年5月1日颁布《通用航空飞行管制条例》，是最早涉及无人机的政策，其中明确规定无人机用于民用业务飞行时，须当作通用航空飞机对待。
2005年开始，按民航部门的要求，无人机都必须加装空管应答机，并具备防撞功能。
2009年6月4日，民航局颁发《关于民用无人机管理有关问题的暂行规定》，要求民用无人机申请人办理临时国籍登记证和I类特许飞行证；并要求结合实际机型特点，按照现行有效的规章和程序的适用部分对民用无人机进行评审。
2009年6月26日，民航局空中交通管理局颁发《民用无人机空中交通管理办法》，该办法对民用无人机飞行活动进行了管理，规范了空中交通管理的办法，保证民用航空活动的安全，制定了民用无人机空中交通管理的有关规定。
2012年1月13日，民航局适航审定司颁发了适航管理文件《民用无人机适航管理工作会议纪要》，文件制定了具体检查单和检测方法，以具体使用环境下能安全飞行为标准，以确定使用限制为重点，颁发I类特许飞行证。
2013年11月，民航局下发《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》，对无人机及其系统的驾驶员实施了指导性管理，迈出了无人机驾驶员正规化管理的第一步。
根据《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》规定，目前民用无人机驾驶员管理共分为三类：
第一类，重量小于等于7公斤的微型无人机，飞行范围在目视视距内半径500米、相对高度低于120米范围内的，无须证照管理；
第二类，在视距内运行的空机重量大于7千克无人机，在隔离空域超视距运行的所有无人机、以及在融合空域运行的小于等于116千克无人机的驾驶员都需纳入行业管理；
第三类，在融合空域运行的大于116千克的无人机则全部纳入民航局管理。
（2）2015年底，《轻小无人机运行规定》监管内容更加细化
近年来，民用无人机的生产和应用在国内外蓬勃发展，特别是低空、慢速、微轻小型无人机数量快速增加，占到民用无人机的绝大多数。
为了规范此类民用无人机的运行，依据CCAR-91部，民航局飞标司2015年12月29日正式发布《轻小无人机运行规定（试行）》。
该文件首次根据无人机空机重量和起飞重量进行了详细划分：
空机重量和起飞全重小于1.5千克的为Ⅰ类无人机；
空机重量介于1.5～4千克之间、起飞全重介于1.5～7千克之间的为Ⅱ类无人机；
空机重量介于4～15千克之间、起飞全重介于7～25千克之间为Ⅲ类无人机；
空机重量介于15～116千克之间、起飞全重介于25～150千克之间的为Ⅳ类无人机；
植保类无人机为Ⅴ类无人机；
无人飞艇为Ⅵ类无人机；
可100米之外超视距运行的Ⅰ、Ⅱ类无人机为Ⅶ类无人机。
针对不同类型的无人机，文件分别制定了相应的管理措施，并要求对民用无人机进行数据化管理：
Ⅲ、Ⅳ、Ⅵ和Ⅶ类无人机及在重点地区和机场净空区以下运行Ⅱ类和Ⅴ类无人机应安装并使用电子围栏、接入无人机云，定时反馈行为信息给无人机云系统；
Ⅲ、Ⅳ、Ⅵ和Ⅶ类的民用无人机在人口稠密区和非人口稠密区报告频率分别为最少每秒一次、最少每30秒一次；
对于重点地区和机场净空区以下使用的Ⅱ类和Ⅴ类的民用无人机，报告频率为最少每分钟一次。
同时，无人机云提供商必须每6个月向民航行政管理部门提交无人机发展与安全情况报告。
注1：
无人机云系统指轻小型民用无人机运行动态数据库系统，用于向无人机用户提供航行服务、气象服务等，对民用无人机数据（包括运营信息、位置、高度和速度）进行实时监测。
接入系统的无人机应及时上传飞行数据，无人机云系统对侵入电子围栏的无人机具有报警功能。
注2：
电子围栏，是指为阻拦即将侵入特定区域的航空器，在相应的电子地理范围中画出特定区域，并配合飞行控制系统，保障区域安全的软硬件系统。
无论在视距内运行，还是在视距外运行，各类民用无人机必须将航路优先权让与其它民用航空器，不能危害到空域的其他使用者、地面上人身财产安全。
其中，Ⅰ类无人机只需使用人确保安全，可不受《运行规定》管理。
该文件将根据无人机类型不同分阶段执行：
今年12月31日前，Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ、Ⅵ和Ⅶ类无人机以及在北京、上海、广州、深圳运行的Ⅱ类无人机需符合《运行规定》要求；2017年12月31日前，适用无人机均需符合《运行规定》要求。
（3）目前无人机监管系统U-cloud构架已完成搭建
AOPA推出U-cloud对无人机进行规范化管理。
针对无人机“黑飞”普遍、空中监管难的现状，中国航空器拥有者及驾驶员协会（中国AOPA）日前宣布，推出“UCloud”轻小型无人机监管系统。
AOPA在中国隶属民航局，是其下属四大协会之一；在国际上，则隶属国际航空器拥有者及驾驶员协会（IAOPA）。
中国AOPA执行秘书长柯玉宝在接受采访时表示，“UCloud”系统目前主要针对15—150公斤（起飞全重），飞行高度150米以下作业的无人机。
另外，15公斤以下，在视距外、人口稠密区飞行的无人机也会纳入监管范围。
届时，无人机飞行时的航迹、高度、速度、位置、航向等都会被实时纳入云数据库，而这些数据，可以定位到无人机的“一举一动”。
目前这一系统已经上线苹果AppStore，但功能还有待完善。
二、美国：
无人机监管尤为严格，若放宽管制将还有更大市场空间
1、2015年2月，美国FAA发布无人机商转管理办法草案，但商业飞行仍然困难重重
美国一直实行着比其他国家严苛的无人机使用的规定，2007年开始，FAA就认定商业无人机是一种非法的性质，禁止商业无人机的使用。
2015年2月15日，美国联邦航空管理局终于公布了期盼已久的无人机商转管理办法草案，这项新规打破了之前全面禁飞的局面，但是还有待最终定案。
这份规则主要适用于重量25千克以下的无人机，主要限定包括：
飞行时间，高速，速度，搭载限制：
它限定无人机只能在白天飞行，且全程都必须保持在操作人员的视线范围内，飞行高度不得超过150米，时速不得超过160公里。
不得从人头顶上飞过，不得从无人机上扔东西，机体外侧不得搭挂包裹。
飞行路线地点限制：
无人机都必须避开飞机飞行路线和飞行限制区，必须严格遵守相关临时限飞令。
无人飞机应避开人驾驶的飞机机场至少八公里。
无人飞机飞行时，应始终维持于无线电操作者视界以内。
驾驶员资格要求：
无人机操作人员至少满17岁，需考取美国联邦航空局无人机操作人员资格证书，并且通过TSA（美国运输安全管理局）的审查要求。
另外，关于爱好者的模型无人机，则仍然跟之前一样不受限制，只要不妨碍空中交通。
目前美国无人机企业申请商业飞行仍然困难重重：
2014年9月，FAA批准了首批7家企业无人机商业飞行的申请，其中主要是影视公司，不过依然有很多限制条件，比如无人机只能在指定的区域内飞行，飞行高度不得高于120米；2015年6月起，美国联邦航空局（FAA）已经处理了关于商用无人机的31项申请，覆盖农业、管道检测、航测、影视制作等领域。
今年美国有望放宽无人机管制：
在今年4月，美国联邦航空管理局顾问委员会建议监管机构允许四类无人机在人口密集区飞行。
同时在4月19日，FAA将举办无人机研讨会，FAA局长和副局长将出席确定最终的行业规定和标准。
业内预计，新规将在年内出台，并且放宽对商用无人机的限制。
2、亚马逊不堪FAA监管，向国外转移研发阵地
亚马逊的最终目标是利用60m~150m的空白空间进行无人机快递业务，60m高于大多数建筑物的楼顶，150m低于通用航空航道的高度。
该公司计划使用重量低于25kg自动飞行的无人机，飞行速度每小时80km，飞行距离达到16公里以上，携带的负荷达到2.5kg（亚马逊86%的包裹在2.5kg以内）。
受制于美国FAA对商用无人机的严格监管，亚马逊向FAA提出无人机试验飞行申请一年半后才得以批准。
根据《财富》的统计，截止2015年3月，FAA仅批准了45家公司的53款机型申请，且仍有约600个申请悬而未决，还停留在缓慢的审批过程之中。
另外FAA的申请标准是针对某特定型号，亚马逊很难对无人机进行灵活试飞，也难以快速实现无人机优化迭代。
与此同时，所有的无人机都必须配置一名人工操作员，无人机必须保证在操作员视线当中飞行，这也让亚马逊难以接受。
基于上述原因，去年亚马逊将自己的研发基地转移到了加拿大不列颠哥伦比亚省的一个秘密地点测试无人机快递服务。
3、2015年底，美国开始对个人无人机进行注册，加强监管
2015年12月15日，美国联邦航空管理局（FAA）宣布，美国居民必须在2016年2月19日之前，对所持有的无人机进行注册。
相关部门在12月21日起开放免费注册，截止期后注册则收费5美元。
美国联邦航空管理局要求，任何重量大于0.5磅（0.23kg）的无人机必须进行登记注册。
因此绝大多数小型无人机均需要按规定进行注册。
未经注册的无人机有可能面临最高27500美元的民事处罚，而未经注册的无人机面临的刑事处罚，最高可达25万美元。
FAA于12月21日开始接受注册登记，一月初，注册数便激增至18万架，截止2016年1月21日，则共有29.5万位无人机用户完成注册，而到2月1日，这一数字达到40万架。
注册者将获得FAA的注册码，并显示在无人机上。
另外专家估算，单是在2015年的圣诞节期间，美国人就送出了70万至100万架无人机作为礼物。
FAA同时预计，到2016年底，无人机数量将达到250万，而增长最快的将是消费类无人机，预计用户将购买190万架无人机。
而到2020年，在市场上的700万架无人机中，有430万将是消费类无人机。
消费级无人机的销量激增也将给监管带来巨大挑战。
据了解，新条例针对的是个人拥有的无人机，而商用无人机目前大部分是禁止使用的，除非美国联邦航空管理局有特殊许可。
此前媒体报道显示，美国联邦航空管理局有望在2016年中期，发布商用无人机使用的相关条例。
4、知名无人机制造商形成联盟欲加强游说FAA
2014年10月，鉴于无人机产业的快速成长，世界最知名的两大公司亚马逊和谷歌主导成立小型无人机联盟（SmallUAVCoalition），成员包括3DRobotics、Aerialtronics、Airwave、AmazonPrimeAir、大疆创新（DJIInnovations）、GoogleX、GoPro和Parrot。
联盟致力于规范小型无人机的监管，包括小型无人机的安全性、可靠性和规范操作。
鉴于FAA对于无人机尤其是商用无人机的保守态度，该联盟同时希望可以说服FAA，让他们相信小型无人机不需要持飞行执照的飞行员操作就能自主安全地飞行，否则会阻止许多有趣的无人机商用案例成为现实，例如将无人机用作物联网的一部分。
不过，在2016年4月4日，大疆创新、3DR、Parrot和GoPro脱离谷歌和亚马逊而共同发布声明，成立了“无人机制造商联盟（DroneManufacturersAlliance）。
新联盟看到美国联邦航空局（FAA）目前对于无人机政策的依然保守，对无人机产业发展造成严重阻碍，希望通过政治游说，影响无人机法律法规的制定，进而推动无人机行业的发展。
三、欧洲：
无人机监管思路清晰，值得借鉴
1、根据运营风险不同对无人机进行大类划分
2015年3月，欧洲航空安全局（EASA）颁布了无人机监管的新政策《无人机运营规则》。
该文件提出将无人机融入现行民用航空空域，并指出对于无人机的监管应该基于风险来定，对于无人机运营风险越高的内容，将采取更加严格的政策。
EASA根据“在保障安全上不留余地，在保障行业发展上，尽量提供足够的政策灵活性”指导原则建立三类无人机运营类型及配套的监管政策：
开放类，特许运营类和审定类。
开放类：
开放类是风险非常低的无人机运营类型，无需航空监管部门的参与，即使是商业运行的无人机也不需要航空监管部门管理。
对于此类运行的无人机来说，无需适航审定，也没有针对运营商和飞行员的资质要求。
但无人机与载人航空器的使用空域需要进行隔离。
特许运营类：
特许运营类的无人机具有一定的风险，需要通过额外的限制或通过对设备和人员能力提出更高要求来降低风险。
对于安全风险评估来说，需要解决的问题包括：
适航性、操作程序和环境、人员和组织能力、空域等问题。
审定类：
如果无人机运营的风险上升到类似于正常载人航空器运营的风险水平，将被归类在审定类。
这些运营活动中涉及的无人机与当前的有人机适航审定政策是基本一致的，需要取得多个证书。
审定类无人机的飞行员、维修、空域的管理比其他类别的都更加严格。
2、开放类无人机运营：
只能视距内飞行，并根据起飞重量不同细化规则
2015年7月，EASA颁布《无人机运营规章框架说明（征求意见稿）》，对于低风险的开放类无人机运营监管制定了详细框架：
开放类是是指任何在直接目视范围内，最大起飞重量（MTOM）小于25公斤，与地面上的人员保持安全距离并与其他空域使用者相互隔离的小型无人机的运营活动。
对于开放类无人机，其运营均需满足以下规定：
只允许在直接视距下飞行；
无人机最大起飞重量必须低于25公斤；
“无人机禁飞区”内禁止运营；
无人机在“无人机限飞区”内的运营必须遵守适用的限制；
驾驶员负责保持无人机与空域其他使用者的安全距离，并避让空域其他使用者；
开放类无人机不能在地面或水面上超过150米的高度上运营；
驾驶员负责保证无人机与地面上不相关人员和财产以及空域使用者保持安全距离，并绝对不能让无人机飞过人群（大于12个人）上空。
欧洲航空安全局（EASA）各成员国主要使用重量作为标准，并在“开放”类无人机中建立子类，以便更灵活地适应风险：
CATA0：
“玩具”和“迷你无人机”，重量小于1公斤。
大量的消费类产品都属于这一类别，它们可以在所有的运营环境内运营。
这个分类包括系留气球，风筝，玩具以及可以自动跟随的先进设备。
CATA1：
“非常小的无人机”，重量小于4公斤；大多数性能较高的消费类产品属于这一类别。
通常装备有导航和自动驾驶系统，它们的性能非常好并且能够搭载有效载荷，并开始对第三方造成更大的风险。
CATA2：
“小型无人机”，重量小于25公斤；这一类别的产品主要用于商业运营，如搭载高质量的拍照设备或者是航空爱好者控制的无人机或航空模型。
对于三类开放类无人机，EASA提出还需满足以下附加要求：
CATA0：
任何作为玩具或消费类产品且重量小于1公斤的无人机产品，应满足适用的产品安全指令，具备限制功能。
且必须在地面50m以内飞行，具备自动限制高度及空域的功能。
CATA1：
任何一种重量超过1公斤的消费级产品，应需有办法来自动限制无人机使用空域，具备自动识别功能。
“无人机限飞区”中的无人机应具有主动识别和及时更新的地理围栏功能。
CATA2：
任何一种重量超过4公斤的消费级产品，需有办法来自动限制无人机使用的空域，具备自动识别功能。
该类无人机禁止在“无人机限飞区”运营。
3、特许类无人机运营：
可视距外飞行，民航局根据风险评估发放运营授权
对于特许运营类，可以出现无人机超视距操作、与其它有人驾驶飞机共享空域的情况，且无人机一般不具备感知和规避功能。
此外，操作大型无人机，或在人口稠密地区操作轻型无人机，也可属于特许运营类的范畴。
特许运营类是针对特定的具有一定风险的运营活动的。
该类运营活动需要成员国民航当局（NAA）授权，颁发运营许可（OA）。
运营授权（OA）定义了一系列限制条件，在这些限制条件下特定的运营是安全的：
这些限制条件包括适航限制条件（用来确保重要设备的适航性）和运营限制条件（程序或驾驶员培训要求等）。
运营人国家的民航当局负责在审查运营人的安全风险评估和操作手册后决定是否颁发OA。
4、审定类无人机运营：
与载人飞行器运营风险相当，需保证无人机的适航性
审定类的例子包括从事国际货物运输业务的大型无人机，这些运营活动中，特许运营类的风险评估过程无法充分解决运营带来的高风险。
特许运营和审定类之间的区别很难单依靠重量划分，因为这还关系到特许运营类安全风险评估的适用性问题。
国际民航组织要求这类无人机获得适航证，因此，这类无人机还需要走适航审定流程。
运营审定类无人机，必须与当前有人驾驶飞机一致。
需保证无人机的适航性，以及对环境标准的符合性，通过对型号颁发型号合格证或限制类型号合格证。
对审定类无人机，民航局和欧洲航空安全局的职责与有人驾驶飞机相同
四、澳大利亚：
无人机监管宽松，商业飞行审批流程将简单化
根据媒体报道，澳大利亚总督2016年3月31日签署政府修改民用航空法规草案，草案主要目的是简化小型商用无人机的批准流程，新的法规将在九月实施，同时将被纳入到澳洲民用航空授权计划的范围中，新的法规主要的内容有：
质量低于2KG的小型无人机只需在飞行前需要通知相关部门飞行计划，飞手不再需要相关证件和许可；
对于飞行高度低于120米，距离机场5.5KM以外的区域，商用无人机飞手将免于授权；
禁止无人机在人群上空飞行且无人机必须在操作者视线范围内；
无人机需要与应急区保持距离，以防止航拍无人机对消防飞行器造成障碍；
同时，土地所有者可以在自己的土地范围内飞行质量低于25KG的无人机，无需获得相关许可。
任何用于商业用途的无人机操作者都要在民航安全局网站填写表格，登记操作者和无人机的相关细节，但无人机使用者只需登记一次。
从安全的角度考虑，澳大利亚民用航空安全局对远程遥控飞机制定了规则，主要是要求商业无人机注册，而消费级无人机则无需注册。
但鼓励消费级无人机用户遵守一套“常识”的指导方针，以确保自己的无人机不会引起伤害事故或者与飞机发生碰撞。
五、加拿大：
监管同样宽松，小型无人机视距内操作不需证书
2014年11月，加拿大交通部放宽了无人机的使用政策，普通无人机载重2公斤以内、特殊用途无人机载重25公斤以内的无人机操作者不再需要持有特殊飞行操作证书。
随着无人机越来越受到大众的喜爱，加拿大交通部计划出台一部无人机新法规，从而加强对无人机的管理。
加拿大
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