金融监管分析报告.docx
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金融监管分析报告
2017年金融监管分析报告
2017年7月
目录
一、金融危机后全球金融业、金融监管的发展趋势5
（一）金融业发展之趋势5
1、维持一个开放和融合的国际金融系统5
2、建立更加有韧性、更全面的金融监管制度6
3、结束“大而不能倒”，打破刚性兑付6
4、影子银行转型为市场主导（market-based）的金融模式7
（二）金融监管发展之趋势7
二、历次金融工作会议主要内容及此次会议的方向展望9
（一）第一次全国金融工作会议（1997年11月17日至19日）9
（二）第二次全国金融工作会议（2002年的2月5日至7日）9
（三）第三次全国金融工作会议（2007年1月19日至20日）10
（四）第四次全国金融工作会议（2012年1月6日至7日）10
三、主要国家的金融监管架构及其协调机制11
（一）美国：
多头监管，设立金融稳定监督管理委员会，提升美联储对系统性风险的监管11
（二）英国：
英格兰银行为主导的“双峰模式”，协调体现在信息共享、人员交叉任职、否决权的行使14
（三）澳大利亚：
央行+双峰模式17
（四）日本：
央行+金融厅各司其职，金融厅占主导，协调机制为法律规定的信息共享与相互协助及设置总务科协调19
（五）德国：
德意志联邦银行+金融监管局，金融监管局占主导，协调机制为信息交流及派员任职22
四、我国可能的金融监管改革方案24
（一）央行+三会+金融监管协调委员会25
（二）央行+金融监督管理总局（三会合并）26
（三）央行+审慎监管局+行为监管局26
（四）央行（审慎监管局）+行为监管局27
对于可能即将召开的中央金融工作会议，市场和媒体等都非常关心，尤其是对未来金融监管架构、框架以及主要监管决策的人事安排方面。
无论谁成为主要监管决策者，都会维持金融去杠杆、防范金融风险这个大方向。
所以我们这篇报告，主要是从全球和我国金融业、金融监管发展大趋势来看这次我国中央金融工作会议对监管架构、框架的可能的变化。
全球金融危机后，主要国家纷纷改革了金融监管体系，由传统的多头监管向双峰监管甚至是一元的超级综合监管发展，同时强化中央银行的监管职责逐渐成为主流。
我国可能设立监管协调委员会的方式协调分业监管，也可能在未来演变成“央行+审慎监管局+行为监管局”的模式。
当前全球金融发展哪些趋势。
（1）维持一个开放和融合的国际金融系统；
（2）建立更加有韧性、更全面的金融监管制度；（3）结束“大而不能倒”，打破刚性兑付；（4）影子银行转型为市场主导（market-based）的金融模式。
金融危机后，国际主要国家的金融监管体系趋势。
（1）由传统的多头监管向双峰监管甚至是一元的超级综合监管发展，同时强化中央银行的监管职责逐渐成为主流；
（2）宏观审慎、微观审慎与行为监管取代机构监管成为主要的监管体系划分标准。
此次中央金融工作会议可能有的方向性指导意见。
（1）防范金融风险和金融去杠杆，尤其是将影子银行纳入日常监管，防止金融监管套利，并强调打破刚性兑付；
（2）金融监管协调，正式设立有职权的金融监管协调机制；（3）金融服务实体经济尤其是制造业，可能有进一步强化措施；（4）继续深化金融改革和对外开放，进一步明确利率市场化、扩大汇率双向波动的改革。
未来我国未来可能的监管模式。
可能设立金融监管协调委员会的方式协调分业监管，由更高级别领导担任主席；也可能在未来演变成“央行+审慎监管局+行为监管局”的模式。
一、金融危机后全球金融业、金融监管的发展趋势
（一）金融业发展之趋势
纵观2008年全球金融危机后的世界，全球金融业发展有着以下几方面主要历史潮流——我们只能顺势而为，方能开发我国金融业潜力并保持金融系统稳定。
1、维持一个开放和融合的国际金融系统
全球金融危机后，金融全球一体化的长期趋势是加快了，而非放缓了。
对金融业的监管无疑加强了，如IMF、BIS等国际机构和主要金融监管机构认可了宏观审慎监管理念，甚至也同意在一定程度上有必要加强对资本跨境流动的监管。
但是，主要机构对维持一个开放和融合的国际金融系统（包括全球监管方面的统一性）的信心和决心从来没有动摇过。
一个开放的、融合的金融系统的主要优点在于提供了一个有弹性的系统来抵御冲击，并能通过金融深化、风险分散等机制来促进全球贸易、投资和经济增长。
当前，主要经济体和国际机构在这方面做出了很多努力，如制定、实施国际通用的金融业务标准，提高各国规制和监管协调和合作，采用全球通用的信息报告制度等。
我国金融业发展到一定程度也必然要求对外开放，否则难以打破自身发展的瓶颈，实现更高层次的发展。
首先，对金融业本身而言，对外开放也是自身发展和防范金融风险的需要。
无疑，金融开放也会面临着一系列问题，尤其是如何管控好资本流动，但是不开放、不竞争，往往纵容了低标准（如高杠杆、低资本等），难以保证金融机构的健康性。
当前，我国很多金融乱象也与金融开放水平较低有关。
另外，我国目前是第二大经济体，经济对外联系非常广泛，但是金融服务业对外开放一直难以取得实质性进展，显然与我国对外经济的连接程度相差太远。
后续，随着我国“一带一路”建设的推进和人民币国际化的需要，我国金融服务业加快对外开放是必然的趋势。
2、建立更加有韧性、更全面的金融监管制度
全球金融业的另一个趋势是建立更加有韧性、更全面的金融监管制度，包括实施BASEL3的资本、流动性标准。
大多国家、地区将在2018年1月实施关于杠杆率等的监管要求。
同时，防范国内、国际监管套利也是主要趋势之一，例如，监管延伸至影子银行活动以及全球建立统一的监管标准等。
3、结束“大而不能倒”，打破刚性兑付
为了纠正道德风险，主要国际机构、主要经济体的监管机构在部署一系列措施来结束“大而不能倒”，例如，给系统重要性金融机构建立更高的损失吸收能力和风险总和报告系统等。
这方面，但是，这方面的进展不算很快。
在这方面，我国进展也不大，目前监管层的主要精力还是集中在打破刚性兑付习惯，从而让投资者真正定价风险，纠正目前我国金融市场上较为严重的道德风险。
4、影子银行转型为市场主导（market-based）的金融模式
对影子银行监管的改革在全球范围内发生，主要目标是加强监管，将影子银行转化为市场主导型的金融模式，从而控制影子银行所带来的风险。
例如，众多国家的监管层已经对银行参与影子银行的行为开启监管，并降低与影子银行的相关的期限错配、高杠杆率、不透明等问题。
我国影子银行增长很快，且大多没有受到有效监管，把影子银行慢慢纳入监管并控制其增速也是当前金融监管工作的主要内容之一。
我国银行业金融机构表外业务余额在2016年年底达到254万亿元（包括资产托管表外部分），由此可见我国影子银行总规模之大。
（二）金融监管发展之趋势
全球金融危机后，美国、英国、澳大利亚、日本和俄罗斯等新兴市场国家纷纷改革了金融监管体系。
这场由国际主要国家纷纷跟进的改革体现的趋势是：
1）由传统的多头监管向双峰监管甚至是一元的超级综合监管发展，同时强化中央银行的监管职责逐渐成为主流；
2）宏观审慎、微观审慎与行为监管取代机构监管成为主要的监管体系划分标准，机构监管走向功能监管；
3）金融稳定与金融消费者保护成为两大主要目标；
4）无论是分业监管还是混业监管，都陆续建立起强大的监管协调及系统性风险的识别与监管机制，大幅降低协调成本，提高监管效率。
概括起来，目前各国逐步形成了两种主要监管模式：
一是以央行主导的监管模式，以美国、英国和澳大利亚为主要代表，央行不仅承担货币政策，而且还承担审慎监管的职责，另外成立行为监管局促进有序、良性竞争并保护投资人尤其是中小投资人权益。
二是独立于央行的统一的金融监管部门承担主要监管职责，以日本的金融厅、德国的联邦金融监管局为主要代表，货币政策与金融监管分离。
从各国改革的情况看，成功与否不在于分业还是混业监管，而在于协调的有效性，分工职责是否明确（是否存在较大的模糊地带），是否于法有据（正式还是非正式的协调）。
财政与金融天然存在联系，在各国的金融监管改革中，财政和财政部门发挥着重要作用，尤其是在财政部门地位较高的美国、英国和澳大利亚，比如美国的金融监督稳定委员会由财政部长担任主席并承担系统性风险的识别和分析工作，澳大利亚和英国的审慎监管局对央行负责，进而向财政部汇报。
国际上，金融监管的协调内容和机制主要包括：
信息共享机制、人员交叉任职、系统性风险的识别与监管共同负责、强有力的协调委员会协调人和机构。
二、历次金融工作会议主要内容及此次会议的方向展望
一般来说，每5年一次的中央金融工作会议将会对后续五年金融业发展做出重要方向性指导，也会做出相应的金融管理体制方面的变化：
（一）第一次全国金融工作会议（1997年11月17日至19日）
时逢亚洲金融危机爆发。
决定央行自身管理体制变革的大手术，各省分行撤销，改成9个大区行。
中央决定定向发行2700亿元特别国债，补充四大国有银行资本金，将13939亿元银行不良资产剥离给新成立的四家资产管理公司。
对金融业实行分业监管，成立证监会和保监会。
成立中共中央金融工委（2003年3月撤销）和国有大型金融机构系统党委，完善金融系统党的领导体制，将中国人民银行，中国证监会和各国有银行、交通银行、中国人民保险（集团）公司等金融机构的党组改为党委，对本系统的党的工作和干部工作实行垂直领导。
（二）第二次全国金融工作会议（2002年的2月5日至7日）
时任国务院总理朱镕基对下阶段金融工作全面部署：
加强金融监管与国有银行改革的思路进一步得到深化，最终组建中央汇金投资有限责任公司，主导中国银行业的重组上市。
撤消中央金融工委，成立银监会，并成立国有银行改革领导小组。
（三）第三次全国金融工作会议（2007年1月19日至20日）
总结金融工作，分析金融形势，统一思想认识，全面部署今后一个时期的金融工作。
中国农业银行实行整体改制、国家开发银行全面推行商业化运作、成立中国外汇投资公司运作部分外汇储备。
加快农村金融改革发展，完善农村金融体系。
大力资本市场和保险市场，构建多层次金融市场体系，扩大直接融资规模和比重，大力发展公司债券。
（四）第四次全国金融工作会议（2012年1月6日至7日）
部署任务：
1）深化金融机构改革。
国家开发银行要坚持和深化商业化改革。
2）加强和改进金融监管，切实防范系统性金融风险。
银行业要建立全面审慎的风险监管体系。
证券业要完善市场制度，强化行为监管，保护投资者合法权益。
3）防范化解地方政府性债务风险。
4）加强资本市场和保险市场建设，推动金融市场协调发展。
促进股票期货市场稳定健康发展，坚决清理整顿各类交易场所，建设规范统一的债券市场，积极培育保险市场。
5）完善金融宏观调控体系，加强货币政策与财政政策、监管政策、产业政策的协调配合，有效促进经济发展和金融稳定。
进一步完善人民币汇率形成机制。
6）扩大金融对外开放，提高资源配置能力和金融安全保障水平。
稳妥有序推进人民币资本项目可兑换，提高外汇储备经营管理水平。
深化内地与港澳台金融合作，支持香港巩固和提升国际金融中心地位。
加快上海国际金融中心建设。
积极参与全球经济金融治理。
7）加强金融基础建设，改善金融发展环境。
加快制定完善金融法律法规，建立金融业统一征信平台，完善登记、托管、支付、清算等金融基础设施，加强消费者权益保护。
鉴于我国历史经验和国际金融发展趋势，我们认为此次会议最有可能为以下四个方面做出方向性指导：
（1）防范金融风险和金融去杠杆，尤其是将影子银行纳入日常监管，防止金融监管套利，并强调打破刚性兑付；
（2）金融监管协调，正式设立有职权的金融监管协调机制；
（3）金融服务实体经济尤其是制造业，可能有进一步强化措施；
（4）继续深化金融改革和对外开放，进一步明确利率市场化、扩大汇率双向波动的改革。
三、主要国家的金融监管架构及其协调机制
（一）美国：
多头监管，设立金融稳定监督管理委员会，提升美联储对系统性风险的监管
美国的金融监管实行的是双层多头特色：
双层即联邦与州双层，多头即证券交易委员会监管证券，美联储、货币监理署和联邦存款保险公司监管银行，财政部下设的联邦保险办公室监管保险，全美保险监督协会辅助州保险机构监督州保险（图1）。
金融危机后，诸多反思认为是金融监管不足导致自由化及创新过度，美联储缺乏足够的监管工具。
美国于2010年7月颁布《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，以加强系统性金融风险防范为主线，重塑金融监管架构，突出中央银行系统性风险管理的主体地位，并加强金融消费者保护。
主要改革有：
1）设立金融稳定监督委员会（FSOC），识别和防范系统性风险，由财政部长担任主席，下设金融研究办公室，搜集金融信息以支持金融稳定监督委员会的工作；
2）明确美联储为系统重要性金融机构的监管主体，提高审慎监管标准。
A.一是扩大美联储的监管范围。
美联储负责对资产超过500亿美元的银行业金融机构，所有具有系统重要性的证券、保险等非银行金融机构，以及系统重要性支付、清算、结算活动和市场基础设施进行监管，同时保留对小银行的监管权。
美联储还具有对非银行金融机构的后备检查权，判断其是否威胁金融稳定，进而纳入监管范围。
B.二是提高审慎监管标准。
针对系统重要性机构，美联储从资本、杠杆率、流动性、风险管理等方面牵头制定严格的监管标准。
C.三是严控银行高风险业务。
2013年12月，美联储等5家监管机构联合发布“沃尔克”规则最终条款，限制银行业实体开展证券、衍生品、商品期货等高风险自营业务，商业银行投资对冲基金和私募股权基金的规模不得超过银行一级资本的3%。
D.四是强化金融控股公司监管。
美联储有权对金融控股公司及其任何一个子公司（包含非存款类子公司）进行直接检查，直接从金融控股公司获取信息以及获取金融控股公司交易对手的详细信息。
对于在金融活动之外还从事非金融活动的公司，美联储可以要求其成立中间持股公司，以更好地管理金融业务。
美国协调机制主要包括：
1）金融稳定监督委员会与美联储对系统性风险各有其职责，分别为识别分析和监管，职责相对明晰。
2）证券、银行、保险的监管机构分别为证券交易委员会、美联储和财政部，而金融稳定监督委员会包括了上述主要部门负责人，共同参与决策。
FSOC体现了广泛的代表性，由十个有投票权的成员和五个列席成员组成。
拥有投票权的成员包括九个联邦金融监管机构成员和一个拥有保险专业知识的独立成员，分别是财政部部长（同时出任FSOC主席）、联邦储备委员会主席、消费者金融保护局局长、货币监理署（OCC）负责人、证券交易委员会（SEC）主席、联邦存款保险公司（FDIC）总裁、美国商品期货交易委员会主席、联邦住房金融局局长、联邦信用合作机构董事会主席以及一位拥有保险专业知识的独立成员，该独立成员由总统任命并经参议院批准，任期六年。
其余有投票权成员任期与各自所在机构任期相同。
列席成员以顾问身份参与FSOC的运作，分别包括：
金融研究室（OfficeofFinancialResearch）主任、联邦保险办公室主任、各州保险委员会选出的一位州保险监管专员代表、各州银行监管机构选出的州银行监管者代表以及各州证券监管机构选派的一位证券监管委员。
列席成员任期为两年。
（二）英国：
英格兰银行为主导的“双峰模式”，协调体现在信息共享、人员交叉任职、否决权的行使
金融危机前，英国的金融监管由金融服务局（FSA，FinancialServiceAuthority）作为单一监管机构同英格兰银行、财政部构成的三方委员会共同负责。
但是，危机的爆发暴露出协调成本过高、没有机构掌握充分完整的信息识别检测监管风险等问题。
危机后，根据《2012年金融服务法案》，新的英国金融监管框架为“双峰模式”，下设三个专职机构，即金融政策委员会（FPC）、由原来金融服务局（FSA）拆分的审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA）。
金融政策委员会隶属于英格兰银行理事会，审慎监管局为金融政策委员会的附属机构，金融行为局为独立机构（图2）。
具体而言，金融政策委员会（FPC）的主要法定目标就是致力于金融稳定，为达成法定目标所必须扮演的角色是“辨识、监控、采取行动，以移除或降低整体系统风险”，而在主要的法定目标下能支持政府促进经济成长及就业成长的目标。
包括从宏观管理角度识别检测处置系统性风险、监视和阻止金融泡沫、监管影子银行。
金融稳定是审慎监管局（PRA）执行任务的最重要目标，从微观角度监管。
金融机构不健全的营运方式，将影响金融体系稳定，例如银行间的过度竞争，导致银行体系普遍存在高风险的营业行为；又如保险公司投资策略导致资产价格波动，亦可能对金融体系有影响。
目前负责审慎监管约1700家金融机构，包含银行、建筑协会、信用社、保险公司、大型投资机构以及其他对金融体系有重大风险，经该局指定纳入监管的公司。
行为监管局（FCA）的主要目标是保护金融消费者及确保金融市场健康，以维护社会公众对金融服务与金融市场信息的知悉权。
凡受PRA审慎监管的金融机构，亦须受FCA行为监管，亦即接受PRA与FCA的双峰监管。
协调：
三机构的联系和协调主要在咨讯分享、PRA的否决权、费用收取及跨理事会的交流等方面。
1）咨讯分享：
PRA与PRA签订合作机制，及时对重要议题交换咨讯，以避免要求监管对象重复提供资料。
二者合作并通过FCA系统平台进行监管对象内控资料的共享。
2）PRA的否决权。
PRA有权要求FCA不执行某些行动。
当PRA认为FCA行使某些权力可能影响英国金融体系稳定，或导致某家金融机构倒闭，造成英国金融体系造成不利冲击的“特定情形”下，PRA可以行使对FCA发出指示的否决权，要求其不对该金融机构行使权力。
包括如果FCA对某金融机构罚款导致该金融机构失序倒闭并危及金融系统稳定时，PRA可以行使否决权。
3）费用收取：
PRA与FCA的运作资金，都向监管对象收取。
PRA的相关费用由FCA代为向金融机构收取，FCA并对PRA收取服务管理费。
4）跨理事会交流与任职：
英格兰银行、FPC、PRA、FCA的理事会中都有许多共同的成员，以支持不同决策机构之间的咨讯交流，并使双方对彼此措施与对事件的可能对策有所了解，PRA和FCA的首席执行官互为对方董事会成员。
FPC的委员会有10名投票员，分别是英格兰银行总裁（并担任FPC主席），以及英格兰银行的3位负责金融稳定、货币政策、审慎监管业务的副总裁（其中审慎监管副总裁并担任PRA执行长）、英格兰银行金融稳定局局长（英格兰银行总裁咨询财政大臣后任命的成员）、FCA执行长、英国财政大臣任命的4位外部人员；另有一名不具投票权的财政部代表，共计11人组成。
PRA理事会成员由英格兰银行总裁（担任PRA理事会主席）、PRA执行长（亦担任英格兰银行审慎监管副总裁）、英格兰银行金融稳定副总裁、FCA执行长，以及至少3名独立非执行理事（由英格兰银行之理事会任命，并经财政部同意）组成，只是FCA执行长并不参与对个别金融机构的决策制定。
FCA董事会12人，其中过半数为财政部任命之非执行董事。
董事会成员包括主席、执行长、3名执行董事、7名非执行董事（其中一人为英格兰银行审慎监理副总裁）。
（三）澳大利亚：
央行+双峰模式
协调机制为由央行行长牵头的金融监管委员会，向财政部长汇报，协调机制有效源于财政部有权对三个金融监管机构负责人候选人的提名及预算拨款。
澳大利亚的金融监管以金融监管委员会为基础平台，围绕金融体系稳定和消费者保护这两大目标，优化监管资源配置并完善监管协调机制，即“双峰监管”模式。
金融监管委员会由澳大利亚中央银行、审慎监管局、证券与投资委员会这三家金融监管机构，以及财政部组成。
澳大利亚审慎监管局（APRA），负责微观审慎监管，主要负责银行、保险和养老金行业的金融稳定。
证券和投资委员会（ASIC），是一个独立的政府机构，负责对银行、证券和保险等金融业务行为的监管。
在ASIC和APRA的“双峰”之外，澳大利亚储备银行作为中央银行，负责货币政策和金融稳定，但不承担任何直接的银行监管职责，仅直接管理清算支付系统（图3）。
监管协调保障机制：
金融监管委员会作为议事协调平台，由澳央行牵头开展工作，央行行长担任金融监管委员会主席。
委员会包括三大机构和财政部成员，委员会内部向委员会主席即央行行长报告工作，央行行长向财政部报告工作，财政部向议会报告工作。
金融监管委员会没有独立司法权力，但通过非法规性文件引导，促使监管机构之间紧密合作。
金融监管机构成立之初，就以相互签署谅解备忘录方式建立双边协调机制，作为金融监管委员会运作基础。
财政部对监管机构的人事、经费具有重要影响力，对其工作绩效进行评估，对监管机构涉及政府支出的重要方案进行审批，故能对协调监管行为发挥重要促进作用。
具体的协调体现在审慎监管局汇总统计信息并由央行、证券与投资委员会共享；每隔6周央行与审慎监管局召开协调会议；审慎监督局与证券与投资委员会之间同样从上到下的人员沟通。
（四）日本：
央行+金融厅各司其职，金融厅占主导，协调机制为法律规定的信息共享与相互协助及设置总务科协调
日本的金融监管属于典型的由金融厅占主导，日本银行作为央行履行货币政策职责，金融危机后不断强化监管机构和央行在宏观审慎监管中的配合。
根据《日本银行法》的规定，日本银行作为中央银行，其目标是“调节货币和金融，确保金融机构之间正常的资金结算，并以此维护信用秩序”。
金融机构的监管全部由金融厅负责，负责对银行、证券、保险等各金融市场的统一监管，金融厅长官由内阁总理大臣直接任命。
只有在面对金融机构的破产处置和危机处理时才与财务省共同负责，财务省在日本金融监管中的作用较小。
金融厅作为政府部门，最高的金融监管行政机关，其作用侧重于实施行政处罚等措施，日本银行的作用侧重于系统性风险识别、监测和提出建议（图4和表1）。
金融厅的监管职能主要有：
（1）检查和监管民间金融机构；依据《早期金融增强法》向金融机构注入资本；根据《金融重建法》处置破产银行。
（2）恢复市场对金融机构财务报表的信赖，有义务向监管主管部门通报监管法人的违法行为；（3）以彻底的信息披露为基础将市场信息积极用于金融监管过程中，金融厅有义务要求金融机构用有市场性的一些次等信用债券筹集一部分自由资本，当其利息上升超过国债利率的一定程度时，可以提高存款保险费率或缩短检查周期；（4）金融监管部门必须公开金融机构的检查结果和申请资料中不涉及顾客隐私的一切信息还必须公开接受行政处理的问题金融机构其违法的事实真相；（5）修改存款保险法等有关法律。
金融厅的监管方式以职能监管为主，即各职能部门按照监管业务的性质进行设置。
在职能分工的基础上，再依照行业细分设置科室，对不同性质和类型的金融机构进行分业监管。
同时，各局均设有总务科，专门负责检查与监督的协调工作和信息的沟通，如对银行、证券、保险的综合监督与检查，先是由有关科与科、局与局之间进行沟通，然后自上而下，最后由金融厅长官进行裁定。
由于金融厅在地方没有设立分支机构，其直接监管对象主要限于大型金融机构，且以监管金融机构总部为主，很少对分支机构进行沟通，因此对地方性中小金融机构的监管工作则委托财务省下面的地方财务局代为实施。
协调机制：
金融厅和央行既明确分工又加强协调是日本宏观审慎监管体系的重要特点，危机后这种协调进一步加强，主要体现在：
一是法律层面都有明确要求向对方提供协助义务的条款。
《日本银行法》第4条规定，“为了与政府的经济政策保持协调，日本银行应经常与政府保持沟通，进行充分意见交换”。
该法第44条第3款进一步规定，“金融厅长官如果提出要求，日本银行可将检查结果文件提供给金融厅，或给金融厅工作人员阅览”。
金融厅在必要时也要向日本银行提供有效信息。
二是共同出席金融危机应对会议，参与国家应对金融危机的决策。
三是经常联名发布指导性文件。
（五）德国：
德意志联邦银行+金融监管局，金融监管局占主导，
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