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美国贸易立法中的劳工条款研究
美国贸易立法中的劳工条款研究
唐锋谭晶荣
2012-7-221:
23:
27 来源：
2011-8-12《现代经济探讨》2011年第7期
摘要：
在国际贸易领域，劳工权益与贸易政策的关系是一个争议性较大的问题。
尽管美国多次试图将劳工问题纳入WTO多边贸易谈判机制的做法均未获成功，但美国在本国的贸易立法和贸易谈判中加入劳工条款的做法却是由来已久。
该文对美国劳工标准与贸易立法的联系进行分析，对劳工标准与贸易挂钩特点和性质子以阐释，并指出美国将劳工标准与贸易挂钩的战略意图。
关键词：
美国；贸易政策；劳工条款；劳工标准
在国际贸易领域，将劳工权益与贸易政策挂钩的做法并不新鲜，根据Charnovitz的研究，它的起源可以追溯到19世纪晚期的劳工条约。
然而，时至今日，是否应该在国际贸易谈判和贸易政策中引入劳工条款，是否能够使用贸易制裁的方式来保障劳工权益，仍然是一个谈论热烈并且很具争议性的问题。
劳工问题既涉及到对劳动者基本权益的保障，又与一国的比较优势密切相关，从而会对国家的对外贸易乃至整个经济状况产生深刻的影响。
以美国为代表的发达国家，多年来致力于将劳工问题引入GATF／WTO的多边贸易谈判机制，在GATF和WTO的体系下多次提出劳工问题，但提议均未被采纳。
尽管美国一直没能成功地将劳工问题纳入国际贸易论坛，但利用单边主义，在本国的贸易立法和政策体系中加入劳工条款的做法却是由来已久。
一、与劳工标准有关的美国贸易法案
从20世纪80年代开始，美国开始了一系列的劳工贸易立法活动，其中最引人注目的是从1983年到1988年5年内连续制定和颁布的4个法案。
1.加勒比盆地经济复兴法：
于1984年1月1日生效的“加勒比盆地经济复兴法”是美国第一次将劳工标准的内容纳入本国关税立法体系。
该法旨在减少或消除加勒比地区27个国家出口到美国的大多数产品的关税。
但是这些国家需要满足美国政府制定的18项标准才可能获得关税优惠，其中一项就是“劳工标准”，即这些加勒比国家的劳动者是否在“合理工作条件”下工作，以及是否享受到“结社和集体谈判的权利”等。
2.1984年的普惠制修正案：
普惠制是美国贸易政策中非常引人注目的一个制度。
美国国会最早于1974年开始采用普惠制，旨在为100多个发展中国家和地区数千种出口到美国的产品提供暂时性的关税减免优惠。
美国政府每年都要考察这些国家和地区的受惠资格。
受惠资格可能被暂停，也可能被终止或者撤销。
1984年国会采纳了在普惠制中包含劳工权益条款的提议，普惠制1984年修正案随之正式生效。
根据修正案，一国是否能够成为普惠制受惠国，必须满足一个条件，即“是否采取措施执行国际认可的劳工标准”。
1984年普惠制修正案给出了“公平劳工标准”的定义，包括5个方面的内容，即，结社自由、集体谈判自由、禁止任何形式的强迫劳动、童工最低年龄、以及可接受的工作条件，如最低工资、工时、劳动安全和健康。
普惠制被认为是有效推行劳工标准的做法，并作为其他法案或者贸易谈判的蓝本。
其中的劳工条款虽然并不要求受惠国要达到这些标准，但是必须采取措施来改善国内劳工状况，以便将来能达到这些标准。
加入了劳工条款的普惠制要求受惠国接受一年一度的审查。
任何对劳工问题有兴趣，并且认为某个受惠国违反了劳工条款的公民或者组织，包括工人、工会、宗教和人权团体等，都可以要求普惠制的专门委员会对受惠国进行调查。
调查的结果有三种，第一，被调查的受惠国被认为执行了劳工条款；第二，被调查的受惠国被暂停受惠；第三，从受惠国名单中除名。
在普惠制修正案实施的第一个10年里，共有近百个调查请求被提交，其中，约67%的调查请求被接受。
被调查对象中，尼加拉瓜被除名，另有22个国家被暂停受惠待遇。
3.1985年的“海外私人投资公司”（修正案）：
海外私人投资公司成立于1969年，是美国国务院下属的自治机构。
它提供的主要服务是为向发展中国家和新兴市场国家投资的美国商人提供投资保险或者直接贷款，确保在发生社会动乱、革命、国有化或者货币不可兑换时，美国投资者的损失可以获得补偿。
1985年的修正案限制了投资者在那些没能采取措施实行劳工标准的国家的投资获得保险。
该法案中的劳工标准参照了普惠制的相关规定。
4.1988年的“综合贸易与竞争法”：
在1988年的贸易法中，美国国会在1974年贸易法第301条款（下文中称“301条款”）基础上增加了一些新的内容，修改后的301条款也被称为“超级301条款”。
301条款源于“1962年贸易扩展法”252（C）条款。
根据该条款，美国总统有权“暂停、终止或撤销贸易协定中美方的减让义务或者优惠”以对抗外国不公正或者不合理的进口限制。
301条款废止了252（C）条款，并对总统的权力重做规定。
根据301条款，美国总统不但能够暂停或者终止减让，而且还可以在他认为外国贸易行为不合理不公平并对美国商业造成损害时，单方面发起贸易报复措施。
301条款的范围也扩大到了出口补贴、禁运以及服务贸易限制等。
根据修改后的超级301条款，经过美国贸易代表的调查和授权，就可以实行贸易报复措施。
超级301条款还赋予美国公民这样一项权利，即任何的有兴趣的美国公民都可以向美国贸易代表提出申请，请求后者审查某个贸易伙伴国的劳工状况是否符合劳工标准。
在美国四大法案中，普惠制是最常被使用的单边贸易措施，超级301条款则被认为是最有效、最具威力的。
一方面，普惠制中，总统在美国贸易代表等机构的建议下做出种种决策；虽然决策过程中，美国贸易代表作用很大，但是毕竟最终的决定权由总统掌握，而超级301条款中，发起贸易调查和采取贸易措施的权力被下放给了美国贸易代表。
相比起决策必须更为谨慎的美国总统，美国贸易代表被认为更容易发起一项贸易调查或者采取贸易报复措施。
另一方面，普惠制仅涉及到关税给惠，即不在美国普惠制名单中的国家和地区就不受其约束。
其他几个法案也只是针对发展中国家。
而超级301条款的打击面积则广得多，任何违反了其规定内容的，所谓实行了“不公平贸易行为”的国家均可能受到美国单方面的报复。
事实上，超级301条款的第一批审查对象中就既有日本这样的发达国家，也有巴西、印度等发展中国家。
结果，相比较普惠制，超级301条款招致发达国家和发展中国家的共同不满。
1999年2月欧盟向WTO争端解决机构提起诉讼，要求判决美国的301条款违反WTO的相关规定。
同时，有加拿大、哥伦比亚、中国香港、牙买加等16个WTO成员方作为第三方参加诉讼，形成30多个经济发展程度不同的国家和地区共同对抗美国的301条款的局面。
二、多边贸易协定中的劳工条款
进入20世纪90年代，美国将劳工问题纳入本国贸易立法体系的做法出现了一种新情况，即在美国参与的多边贸易谈判中纳入劳工问题。
劳工标准首次作为谈判内容在北美自由贸易区协定（NAFTA）中出现。
特别在与墨西哥的谈判中，美国提到有关劳工标准以及墨西哥劳工状况问题。
墨西哥的国内法虽然为劳工提供了不少保护，但是被认为虽有立法，却没有到位的执法。
于是作为NAFTA的一个附属协议，“北美劳工合作协议”诞生了，并于1994年1月与NAFTA同时生效。
该协议主要有两方面的内容：
第一是NAFTA各成员国有义务执行自己的国内劳工法律，尤其是有关工作安全、童工和最低工资等方面的，如违反规定，将受到经济惩罚和贸易制裁；第二，NAFTA各方应当确保它们的国内法是建立高标准的法律。
NAFTA还为此专门成立了“北美劳工委员会”来监管此协议的执行，并促进各国在劳工问题上的合作。
虽然NAACL与普惠制等都将劳工问题纳入贸易立法体系，但两者的区别也很明显：
第一，从性质上说，NAACL是主权国家批准的国际协议，而普惠制和加勒比盆地复兴法是美国的单边贸易优惠计划，1985年海外私人投资公司法修正案和1988年综合贸易法也只是美国的国内法，从性质上说属于单边的贸易救济措施。
因此，有学者认为，NAACL的这种国际协定性质，表明成员国在劳工问题上达成共识，更加有利于推行美国认可的劳工标准，而不至于招来闲话，因此可能比普惠制的作用和影响力更大。
第二，NAACL对劳工标准的定义比普惠制更加宽泛。
在上个世纪80年代的4个法案中，以普惠制给劳工标准下的定义最为详细，包括5个方面的内容，即：
结社自由、组织和集体谈判自由、禁止强迫劳动、最低童工年龄、可接受的工作条件如最低工资、工时、职业健康和安全。
NAACL所定义的劳工标准却多达11条。
在NAACL第49条“定义条款”中，除规定了与普惠制类似的5条之外，还包括，禁止职业歧视、同工同酬、罢工权、职业病和职业伤害规定、保护移民等内容。
第三，就监督和执行机制而言，NAACL允许使用罚金或者贸易制裁的方法。
不过，惩罚机制仅限于童工、最低雇佣条件和职业安全健康3个领域，对于工会、集体谈判权等缺少执行机制。
而普惠制等贸易立法则明确地使用经济制裁的方法来确保法令的执行力。
比如，1987年里根政府将尼加拉瓜、巴拉圭和罗马尼亚从普惠制受惠名单中除名，海外私人投资公司修正案分别在1987和1991年将埃塞俄比亚和韩国剔除出被保险国家名单，理由就是这些国家侵犯了法案中所定义的劳工权益。
第四，相比普惠制等，NAALC规划的调查程序非常严格、耗时，在具体的贸易制裁措施正式执行之前起码需要两年，而且NAFTA成立了专门监管协议执行的机构——“北美劳工委员会”，这也被认为是NAACL可能比普惠制等产生更大影响力的原因。
NAFTA之后，在双边贸易协定中考虑劳工权益保护问题已经是美国的惯常做法。
2002年以来，美国与约旦、新加坡、智利等国达成的贸易协定，都包含了将劳工、环境标准与贸易相结合的内容。
三、美国劳工标准与贸易挂钩的特点
1.美国劳工标准主要与关税法相关。
纵观美国的贸易立法，劳工条款主要出现在关税领域，后来逐步扩展到其他经济领域。
20世纪80年代之前，包含劳工条款的都是关税法。
进入80年代，4个最重要的包含劳工条款的立法3个都是关税法，NAFTA的主要内容也还是关税。
究其原因，自然关税是最直接有效地控制贸易的手段。
1985年海外私人投资公司修正案将劳工条款扩展到投资领域，手段是不向“违反劳工利益”的国家的投资项目提供保险，以增加投资者的风险，达到阻碍的效果。
2.贸易审查和报复权的下放，使得美国调查与报复更为容易。
在早期的法案中，总统才有权对被怀疑有“不公平贸易行为”的贸易伙伴国进行审查，但到了1984年的普惠制修正案，情况发生了变化。
虽然理论上，普惠制中的种种决策权由美国总统掌握，但事实上，这些决策是依据美国贸易代表和其他机构的建议所做出的，特别是美国贸易代表在决策中起到很重要的作用。
根据超级301条款，美国贸易代表的权力虽然受到某些方面的限制和制衡，但实践中他几乎全面掌握了贸易审查以及授权报复的权力。
如前所述，美国贸易代表的决策行为往往被认为不如总统谨慎，因此它更容易发起一项贸易调查或者贸易报复。
3.美国的这些贸易立法政策上呈现较强的关联性。
上述四大法案的劳工标准定义基本是以普惠制为蓝本的，之后的2002年贸易法也同样采用了普惠制所下的定义；而普惠制中赋予任何对劳工状况问题有兴趣的个人可以向相关机构提请审查的规定，也同样出现在1988年超级301条款，以及1994年NAA-CL中。
此外，在普惠制中享有重大权力的美国贸易代表同时也是“海外私人投资公司”的副主席。
可见，虽然这些都是独立的立法，但是存在比较强的关联度，其基本思想和目的是一致的。
四、美国劳工标准与贸易挂钩的性质分析
1.美国劳工标准与国际劳工组织（ILO）核心劳工标准的内容和范围存在较大差异。
劳工标准的定义从来不是一个简单的问题，它跟国家的经济发展水平，人均收入，历史、文化、社会的条件和机制都有密切关联；而ILO通过8个核心劳工公约确认的劳工标准被认为保护了劳动者基本的权益，是现代经济发展的最基本的框架式要求，是经济有效运行的保证，反映了国际社会的广泛共识，而不是某个国家域外使用的本国标准，因而被国际社会广泛接受，被称为“核心劳工标准”，或“国际劳工标准”。
但是，在贸易立法中，美国并没有直接援引已经被国际社会广泛接受的ILO核心劳工标准，而是定义了它自己的标准。
综合普惠制和NAACL的有关定义来看，与ILO核心劳工标准对应的有4条，即：
童工问题、结社和谈判自由、禁止任何形式的强迫劳动、和禁止职业歧视。
美国立法中的定义还增加了“合理工作条件”或者“可接受的劳动条件”的内容，声称法令所针对的是“不公平的贸易行为”。
可是，对于美国贸易立法中所定义的诸如最低工资、工作时间、职业安全和健康等“合理工作条件”或者“可接受的劳动条件”，一般的认识是，因为不同国家的经济发展水平和收入水平不同，应视各国的具体国情而定，故并不属于广泛接受的标准。
另一方面，相比较ILO用具体的公约来确认劳工标准含义的做法，美国贸易立法中对于所谓“劳工标准”的定义还显得太过简单和含糊，对于什么是“合理的”或者“可接受的”工作条件，缺少进一步的解释和定义。
事实上，美国贸易立法中的“劳工标准”在用语方面采用了“workerrights”的表达方法，以区别于ILO惯用的“laborrights”或者“laborstandards”，造成的印象是美国立法中所建立的是美国自己定义的劳工标准，虽然包含了ILO核心劳工标准的一些内容，但是两者毕竟不同。
2.美国劳工标准在贸易立法上有失公平。
公正性问题首先反映在前面提到的美国贸易立法对“劳工标准”的定义含糊不清上。
美国贸易立法在定义中使用了“不合理的”，“不恰当的”，或者“不公平的”等主观性较强又缺乏明确定义的用语，这样的法律条款很容易被滥用。
Charnovitz评论说：
“所谓不公平的贸易行为应指一切不符合ILO公约的行为，但是如此解释的话会导致一个令人不快的结果，即，所有的国家都可能因为违反了ILO一百多个公约中任何一个条款而陷入麻烦。
”
另外，虽然普惠制等声称并不要求受惠国立刻完全达到美国给出的劳工标准，而是要求这些受惠国“采取措施和步骤”来完善本国劳工立法，给予工人权利。
但是对于步骤具体指哪些行动，是否要达到全部5个方面的美国劳工标准还是只达到其中一些就可以，以及行动的步骤要深入到哪种程度才令美国当局满意，普惠制均没有给出具体的解释。
结果是，美国当局在判断受惠国是否达到美国提出的要求，以及是否给予经济制裁时享有相当大的自由度。
从美国贸易法的司法实践来看，1984年普惠制修正案实施以来，有数10个国家被暂缓或者取消了受惠资格，但是劳工状况公认更为恶劣的乌干达却仍然在受惠名单上。
这也表明美国普惠制中劳工条款的运用具有随意和不公平成分。
最后，从贸易制裁的决定和执行机构来看，在贸易政策中享有重要权力的美国贸易代表办公室是一个负责发展和协调美国国际贸易和直接投资政策，以及监督与别国贸易谈判的机构，它并不是人权组织或者劳工组织。
其首要任务和目的是增加美国的贸易机会，而不是保护劳动者的权益。
因此它的决策的公正性也就不免让人质疑。
3.美国劳工标准与美国在WTO下的义务相违背。
美国将劳工问题纳入贸易立法和实践的做法，与WTO争端解决机制以及最惠国待遇原则相违背。
一方面，WTO建立之后，引入了非常重要的争端解决机制，目的就是希望通过司法性和政治性相结合的程序来解决成员国之间的贸易争端，减少国家单方面的贸易报复和制裁行为。
根据WTO《关于争端解决规则与程序的谅解》第23条“多边体制的加强”的规定，WTO成员国在发生贸易纠纷的情况下，应援引并遵守《谅解》的规则和程序，并依据争端解决机构的授权采取措施。
显然，WTO是反对成员国在贸易纠纷中采取单边行动的。
但是，超级301条款等贸易立法显然违反了美国作为WTO成员国在争端解决机制之下的义务，破坏了WTO希望确立的谨慎、善意地解决纠纷的精神，容易引起其他成员国的不满而促发贸易战。
五、美国将劳工标准与贸易挂钩的战略目的
毫无疑问，美国的做法是一种单边主义，赞成者们声称其目的是善意的，是为了让发展中国家的工人分享到国际贸易的利益。
反对者则认为这就是一种伪善的贸易保护主义，是美国经济霸权的体现。
要检验美国在贸易政策中纳入劳工条款的真正目的和作用并不容易，但是从前面的公平性分析以及下面的一些事实也可以探查到一点端倪。
1989年美国贸易代表曾援引超级301条款对日本进行调查。
这一调查的结果是，日本对美国的顺差从1986年的占GDP的4.4%，1989年下降至2.4%，到1990年1月，日本的全球顺差下跌90%。
1990年，时任美国贸易代表的CarlaHills决定对日本停止超级301调查，因为当年美国和日本签署了卫星、电脑和木制品等贸易协议，日本国内也做出了要消除结构性贸易壁垒的决议。
但是，Hills的决定遭到超过70名议员的反对，要求继续将日本作为不公平贸易的国家。
据调查，这70余名议员中多数代表了汽车行业等受到日本进口威胁最大的产业。
因此，有学者认为超级301条款在很多方面是特别为对付日本的贸易顺差问题而设计的。
再从美国立法来看，根据美国法典2462条（H）款的规定，美国总统可以基于经济利益的考虑授予某个国家以普惠制受惠国待遇，即便那个国家确有违反劳工利益的行为。
这一规定也揭示了根据法律规定，美国的经济利益是优先于别国的劳工利益的，前者才是美国贸易政策真正的兴趣所在。
六、结语
美国从19世纪晚期就开始了将劳工问题纳入本国贸易政策的做法，并一直延续至今，在一系列的贸易立法和政策中实现了将贸易与劳工问题挂钩。
对美国这些贸易政策所呈现的内容和特点进行分析，我们可以看出，虽然美国的法律以及贸易与劳工挂钩问题的支持者都声称，在贸易政策中包含劳工问题，目的是为了改善发展中国家的劳工状况，让劳动者分享到贸易自由化所带来的利益，但是美国并没有在立法上采用国际社会广泛接受的国际劳工组织所定义的“国际劳工标准”，而是给出了美国自己的劳工标准定义，这就让美国在使用这些法律和政策时享有很大的自由度和随意性。
从具体的立法和司法实践来看，不但令人对其贸易政策所体现的公平性产生质疑，而且也与美国在WTO的基本义务相违背。
这是美国借实施劳工标准之名，行贸易保护主义之实；也是美国经济霸权的体现。
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