第二讲 政策科学的学科要素.docx
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第二讲政策科学的学科要素
第二讲政策科学的学科要素
一政策科学的的学科性质
政策科学作为一个全新的、独立的学科，有如下四个基本特征：
（1）政策科学是一个综合性、跨学科的新研究领域。
政策科学不是现有的某一学科的更新，而是一个全新跨学科研究领域，具有综合、交叉的特点。
它的产生和发展需要以大量的知识和方法为基础，几乎所有迄今为止人类所创造的科学知识和方法都可以运用于政策研究之中。
政策科学正是在吸收其他学科尤其是政治学、经济学、社会学、管理学、心理学、哲学、统计学、运筹学、系统分析等学科的知识和方法的基础上，形成和发展起来的。
另一方面，政策科学并不是由这些学科的知识和方法的拼凑堆积而成的，而是在新的学术框架中将种种知识和方法有机地结合起来。
与各种常规社会科学学科相比，政策科学实现了格式塔转移，形成了一系列的新范式。
它将科学知识尤其是社会科学知识与公共决策过程密切联系起来，提倡以问题为中心，而不是以学科为中心的知识产生方法，政策科学的倡导者们力求指出当代社会科学尤其是管理科学和行为科学的偏狭性，提出一门能把各种知识和方法直接运用于改进公共决策系统，提高政策质量的新学科，因而各种学科的理论和方法在政策科学的新框架中获得了新的意义，政策科学具有全新综合的特征。
（2）政策科学是一门以行动取向的学科，体现着理论与实践的统一。
按照政策科学的奠基人的观点，政策科学是一门行动取向的学科，它是适应人类利用已有的知识和方法去改进政策制定系统，提高政策质量的需要而产生的。
政策科学的奠基者们发现，以往的大部分科学知识尤其是应用社会科学研究并没有对政策系统的改进和政策质量的提高产生应有的积极影响。
因为尽管它们有时也提出政策建议，但这些建议往往因不切实际或缺乏政治可行性而被否决。
政策科学的研究对象是政策实践或实际的政策过程，它的目的和功能是提供政策相关知识，为政策实践服务。
因此，政策科学不是纯理论科学或基础研究，而是一门应用性较强的学科。
政策科学既在实践中产生，又在实践中得到应用和发展。
它要指导执政党或国家的各项政策的制定、执行和评估的实践活动，它以实践定向，以发现和解决社会的政策问题为宗旨，为实践服务；而政策实践则为政策科学提出需要解决的问题，提供经验教训，检验和发展政策科学理论。
但其又以理论为指导，体现了理论与实践的高度统一。
（3）政策科学不仅是描述性学科，而且是一门规范性学科。
描述性：
事实；对某一人口总体或社会现象的特征进行系统、精确的测量和叙述，进而形成命题和假设的研究类型。
它的主要目标是回答“是什么”或“怎么样”的问题。
描述情况和事件是社会研究的主要目的之一。
在描述性研究中，研究者对所研究的社会现象进行周密而仔细的科学观察,然后从特征、状况、规模、程度等方面详尽地把它们描述出来
规范性：
价值；規範性的研究，是會有各種的價值，如自由、人權、平等……等等不一而足，不管是自由主義、社會主義、國家主義、民族主義、女性主義，各種主義，都有各種的價值，用它們所揭櫫的價值，作為批判現狀的研究方法，就是規範性研究。
沒有那一種研究，是完全的規範性，它總是有意識無意識地與現實有關；也不會完全的描述性，因為研究也是人做的，既然是研究，也總是會有問題、需要有資料，得要經過詮釋。
事实和价值的分离或追求价值中立性曾在相当长的时期被当作经验科学的目标，这实际上是实证主义不切实际的科学理想。
政策科学是描述的，是因为它关心事实，追求有关公共政策的性质、原因和结果的知识。
政策科学则明确地以价值为取向。
政策科学可以说是对一般选择理论的研究，而选择则以价值（观）作为基础，更关心价值和行动；它不仅是描述的，而且也是规范的。
说它是规范的，是因为它重视价值取向和价值评价，它的一个重要目标是创造和批评有关的公共政策价值的知识主张，或推荐应该采取的行动过程。
政策科学的规范或价值批评的方面可以由这样一点来加以说明，即政策科学相关知识包含了具有价值特征的因变项（目的）和自变项（手段）的互动；这些变项的选择往往涉及在健康、财富、安全、和平、正义、平等和自由一类的价值中做出取舍。
选择哪一个价值，并不仅仅是一个技术判断问题，而且往往需要伦理推导。
因此，公共政策价值观或公共政策与伦理的关系问题在政策科学中占有极为重要的地位。
假如你是市长，面临几个备选方案，其如何选择？
（４）政策科学是软科学的一个重要分支。
所谓的软科学是指那些以阐明现代社会复杂的课题为目的，应用各种相关学科的理论和方法，对包括人和社会在内的广泛对象进行跨学科研究的知识领域。
从本世纪初开始尤其是二战结束以后，出现了一系列新兴软科学学科，包括人工智能、战略研究、系统分析、未来研究、科学学、决策学、领导科学等。
在国外，有一个更正式的名称来指称这一类知识，即广义的管理科学（狭义的管理科学指运筹学）。
政策科学已成为软科学的一个重要分支，甚至可以说是当代软科学的核心。
软科学已经经历了较长的历史发展，在它发展的不同阶段呈现出不同的特点，并具有不同的重点。
按照我国的一些学者的说法，软科学在50年代的重点是科学学尤其是科学社会学的研究；60年代的重点是运筹学；70年代的重点是未来学及预测学；到了80年代，其重点已经转向政策科学了。
政策科学实际上构成决策科学化和民主化的主要支持学科，它在解决政策问题和促进社会发展的重大作用正被来越多的人所认识。
二政策科学的研究范围
政策科学涉及的范围十分广泛，目前尚难以划出准确的边界。
它的主要研究内容包括政策系统、决策体制及政策过程，政策分析方法和技术，政策思维，政策价值观，未来研究，政策战略（元政策研究），政策规划，重大工程项目的论证与评估，从大政方针到各层次、各部门的具体政策研究等等。
按照克朗的说法，政策科学把如下五个方面的内容作为研究的重点：
（1）政策战略；
（2）政策分析；（3）政策制定系统的改进；（4）评估；（5）政策科学的进展。
德洛尔则认为，政策科学的核心部分是认识和端正社会发展方面，把不同层次（跨国的、全国的、地区的）政策制定系统的改进作为追求的目标，同时也作为自己研究成果的手段。
在他看来，政策科学的主要焦点有：
（1）政策分析；
（2）备选方案创新；（3）重大政策（基本政策）；（4）评估和反馈；（5）重大政策的改进等。
他在８０年代又把改善政策制定系统及政策制定研究与统治方式、政府中决策系统研究结合起来，特别是在探索逆境中的政策制定，高层政策推理，超优政策分析方面取得了新的进展，这丰富了宏观政策理论的研究，拓宽了政策科学的研究领域。
三政策科学的研究途径与模型
政策科学是一个跨学科、综合性的研究领域，它可以有不同的研究途径与模型。
首先，政策科学可以从不同的社会科学学科的框架中或研究途径来加以研究。
研究途径是指一种对学科的理解模式，包括核心价值、基本范畴、具体命题。
研究途径是理论与现实连接的桥梁，是具有现实根源的理论视角，强调的是“理解”，为达到理解而建立的一个认识的框架。
研研究途径也不同于研究方法，研究方法常用来指具体方法，而研究途径意味着一系列理论假设和相关命题，超越了方法的意义。
在西方（美国）政策科学的发展中，形成了几种较有影响的学科途径，即政治学途径、经济学途径和社会心理学途径。
v其次，可以从某些模型出发来研究公共政策及其过程。
v政策分析中运用的模型
v1.简单地讲，模型就是对原型的抽象与模拟（仿真）。
它是认识主体为着一定的认识目的，依据相似性原则而构造出来的一种理念系统，以代表作为研究对象的真实系统即实际存在的事物。
v2.模型有实物模型和理论模型之分。
v3.公共政策分析中运用的模型一般是理论模型。
所谓理论模型或者概念模型，指的是一组概念或命题按照其相互间的本质联系被组织在一起，从而形成的一个逻辑结构严整的网络或框架。
由于研究途径、方法的不同，导致对公共政策的性质、原因和结果以及公共决策系统及其运行做出不同的描述或解释，从而形成不同的政策分析理论。
政治学的研究途径
托马斯·戴伊（ThomasR.Dye）在《理解公共政策》这一论著中概括了政策科学或公共政策研究的八种模型或途径，即制度模型、过程模型、集团模型、精英模型、渐进模型、对策模型、系统模型和理性模型。
安德森（JamesE.Anderson）在《公共决策》一书中则将西方政策科学的研究方法或观点归分为五种理论，即政治系统论、团体理论、杰出人物（精英）理论、功能过程理论、制度化理论。
下面，我们根据戴伊和安德森等人的论述，着重介绍五种途径，即系统途径、过程途径、团体途径、精英途径和制度途径。
1．系统模型
这种途径是由大卫·伊斯顿（DavidEaston）等人所提出的。
它从系统论的角度来研究公共政策问题，将公共政策看作对周围环境所提出的要求的反应。
或者说，将公共政策看作是政治系统的输出。
系统途径可以图示如下：
图1:
系统途径模型
系统途径注重环境与政治系统的相互作用和社会反映，环境由政治系统以外的各种状况和条件所构成；需求是指个人或团体为了满足自己的要求和利益而向政治系统提出的采取行动的主张；支持是指个人或团体接受选举结果、遵守法规、纳税并赞同政府采取的干预行动；需求和支持都是在环境作用下社会政治集团对公共政策的反映，两者一起构成系统的输入。
政治系统是指具有相关互联的结构和过程，并进行社会价值财富分配的组织；系统的输出则是指政治系统根据社会的需求与支持（输入）做出价值财富再分配的政策方案。
反馈这一概念则意味着公共政策（输出）可能改变环境，改变环境提出的要求，以及改变政治系统的自身特点。
政策输出可能会产生新的要求，而这种新的要求将进一步导致政策与创出。
在这种循环反复中，公共政策源源不断地产生。
案例：
经济危机与宏观调控政策的制定
评价：
政治系统理论描述了一种科学的政策分析方法，即从宏观的角度将政策过程归结为输入——转换——输出的系统化过程，对现实政治生活进行了高度的概括；它重视环境与政策决定之间的相互作用，启发人们去探究环境压力与政策形成之间的复杂联系。
但是，它没有对政治系统这一“黑箱”进行针对性的分析，无法清晰的描绘“转换”这个中间过程的具体操作，无力解释政策决定的具体形成过程，因此在政策实践中应用受到很大限制。
同时，它也缺乏对政治系统本身所有的价值观念行为取向及其内部成员利益取向的分析，难以对许多实践问题给出规范性的解答。
从这个角度看，系统理论适合与制度理论等微观理论互相补充，以共同解释在政策决定过程中组织内部机制和外部环境压力是如何共同的起作用的
２．过程模型
这种途径的要点是将政策看作一种政治行为或政治行动，通过政治与政策的关系对政策的政治行为进行阶段性或程序化研究，这显然是行为主义政治学观点在公共政策研究上的反映。
二战后，行为主义政治学对于选举者、利益集团、立法者、总统、官僚机构、法院以及其他政治角色的行为进行研究，目的是试图发现一个同一的行为模式或称行为过程。
一些政治学家力图根据各种政治活动与政策的关系，来划分的各阶段，其大致的步骤是：
分析问题、确认目标、规划方案、合法化、政策执行、政策评估等
拉斯韦尔则提出了一种所谓的功能过程论，这种功能活动包括了情报、建议、规定、行使、运用、评估、终止七个环节。
安德森《公共政策制定》
——问题形成与议程设定阶段（问题的形成）
——政策规划阶段（政策方案的制定）
——政策采纳阶段（政策方案的通过）
——政策执行阶段（政策的实施）
❑——政策评估阶段（政策的评价）
❑布鲁尔和狄龙《政策分析的基础》：
——创意阶段：
制定目标，设计方案；
——估计阶段：
讨论问题，提出方案；
——选择阶段：
讨论方案，选择方案；
——执行阶段：
制定实施规则，监控执行情况；
——评估阶段：
根据既定标准，比较判断绩效；
——终止阶段：
分析成本效果，改善或结束政策
琼斯《公共政策研究导论》
——问题认定：
problemtogovernment
——政策发展:
actioningovernment
——政策执行：
governmenttoproblem
——政策评估：
problemtogovernment
v——政策调整/终结阶段
v巴隆波《美国公共政策：
政府行动》
v议程设定：
公共问题被认可为公共议程的一部分
v政策规则：
界定问题，汇总意见，设计解决问题的途径
v政策执行：
规划政策执行纲领，修正政策的缺失部分
v政策评估：
对政策过程和政策影响加以评估
v政策终止：
失去支持、未能实现目标或成本过高政策停止
这样，政策过程被视为是一系列的政治活动所构成。
案例：
同上例
评价：
❑阶段途径的成就：
❑把复杂过程简化，方便进行实质性研究；
❑引发深入研究政策过程阶段，可根据政策过程的每一步骤的特点，对政策加以分析，从而发现政策是如何形成的以及决策应当如何做出。
❑与常识一致，易于被接受、理解和应用。
对批评阶段途径的批评：
阶段途径没有提供因果关系的解释；
它不能依据经验进行检验；
自上而下的过程描述，未考虑基层的作用和其它因素；
单一的政策周期假定，把政策过程的循环反复和复杂性过分简单化；
对阶段的先后描述不准确，事实上，政策过程的各阶段是相互交叉和相互作用的。
３．团体模型
这种途径将公共政策看作利益集团之间相互作用、相互斗争以及彼此协商、定约和妥协的产物。
团体理论是美国政治学的主导理论（实际上也是多元主义的理论基础）。
它认为，利益团体的相互作用和争斗是政治生活的主要行为。
一个利益集团是由某些具有共同的立场、观点、态度和利益的个人所构成的集合体或组织；它向其他社会团体表明自己的主张，并向政府反映它的利益和要求。
这样，利益集团便成为一种政治组织，个人只有通过这种组织才能在政治生活中变得重要起来；它架通个人与政府之间联系的桥梁。
因此，政治实际上就是各种利益集团之间的斗争，政治系统通过各种手段（如确立集团之间的游戏规则、协调各种冲突的利益、以公共政策加以干预等）来处理各种利益集团之间的关系。
团体理论的主旨是将所有重大的政治活动都描述为利益集团及政治组织之间的相互争斗，政策制定被视为一种处理来自各利益集团压力的活动，政策则是这些利益团体之间的斗争、妥协的结果。
政策研究的团体途径认为，在任何时候，公共政策都是占支配地位的团体的利益的反映，一个团体的势力或影响力取决于它的人数、财产、组织化程度、领袖能力、内聚力以及与决策者联系的密切程度等。
利益集团的影响力的改变都可能引起政策上的变化，随着各利益团体影响力的消长，政策将变得有利于那些影响力增强的团体，而不利于影响力削弱的团体。
案例：
《公平就业机会法案》与《集体谈判制度》
评价：
团体决策模型把利益，利益集团，利益集团的竞争，利益集团与政府的互动作为模型的基本假设，为公共政策分析提供一种新思路。
但是该模型在基本假设上存在一个明显的缺陷：
过分强调利益集团在公共政策制定方面的作用，而忽视了政府在制定公共政策是的主动性。
政府作为国家政治上层建筑的主体，在漫长的历史演变中逐渐形成了一种特有的强大的势能，并形成了自有的价值标准。
在制定公共政策方面，政府居于主体地位，一切利益集团的政策诉求都必须得到政府的认同才能转化为政策。
由利益集团间的竞争均衡产生的公共政策有可能会产生负的社会功用。
政府此时在制定公共政策是应当起调节作用。
政府有自身的价值标准，政府也是一个利益集团，参与公共政策制定的竞争均衡。
与狭义的团体决策模型不同的是，政府既是竞争的参与者，又握有公共政策这一资源，这种模型内的竞争关系是不对等的，政府处于优势地位。
如何处理政府的角色，把握政府在制定公共政策主动性的度，是个挺棘手的问题。
４．精英模型
这是由戴伊和汤姆逊等人提出的一种途径。
它认为公共政策是那些居统治地位的领袖人物的偏好和价值观的反映。
政治学中的精英理论的要点是：
（1）社会总是划分成有权势的少数人和无权力的多数人，社会资源分配是由前者所掌握的；
（2）少数人并不代表被统治的大众，精英是不平等地从上层社会中挑选出来的；（3）非精英者向精英位置的移动是缓慢的，并且可以保持稳定而避免发生革命；（4）精英们在社会系统中的基本价值行为和维护社会系统方面具有较为一致的看法；（5）政策所反映的是精英的流行的价值取向而非群众的要求，政策的变化是渐进而非革命的；（6）活跃的精英很少受麻木不仁的群众的影响，他们对群众的影响力远远大于群众对他们的影响力。
公共政策研究的精英途径从政治学精英理论出发，认为政策反映的是精英的偏好、价值观和利益，而不是群众的要求；政策的变化或完善实际上是精英们的价值观变化的结果；群众对于政策是麻木不仁的，不知情的；实际的舆论导向是领袖或精英们左右群众对政策问题的意见，而不是相反。
因此，政策实际上变成领袖的按自己的偏好作选择，而政府不过是执行领袖们做出选择的机构；政策是自上而下由领袖提出并加以执行，而不是自下而上产生于群众的要求。
案例：
新加坡精英决策模式与中国古代
评价：
其有效性受到不同政治系统的特点的影响
５．制度模型
这种途径将政策看作政府机构或体制的产出。
国家或政府机构历来是政治学研究的焦点，传统政治学则以政府机构（立法机关、行政机构和法院以及政党等）作为主要的研究对象。
政策是由政府机构制定并加以实施的，一项政策方案若不被政府所采纳和执行，就不能成为政策。
政府机构赋予政策以如下三个特征：
合法化、普遍性和强制性。
这正是公共政策区别于其他社会团体或组织的规章制度或个人决策的根本之点。
由于公共政策与政府的制度或机构、体制所存在的这种密切关系，我们可以从制度的侧面来研究政策问题。
制度或体制是个人或组织的结构化行为方式；或者说，一个制度是一整套长期存在的人类行为的规范化模式。
正是各机构在行为模式上的不同，才把立法、行政和司法这些政府机关区别开来。
政府的制度或体制对公共决策过程及政策的内容会产生重要的影响。
规则和结构（即制度）安排所产生的影响往往并不是中立的，相反，它们经常对一部分人有利，而对另一部分人不利；对某些政策结果有利，而对另一些结果不利。
总而言之，不同的政府制度结构或体制可能产生非常不同的政策后果。
因此，我们可以研究制度安排及机构设置和政策内容之间的关系，并将这些关系放到可比较的系统的规范中加以调查研究。
案例：
评价：
揭示了制度对公共政策的重要影响，但忽视政治的动态方面。
2．经济学的研究途径
经济学途径历来是政策分析或政策研究的一个主导途径。
它采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共政策问题。
在当代政策分析学科中，最有影响的经济学途径是福利经济学理论、公共选择理论和新制度学派（准确地说，后两种途径是“新政治经济学”的途径）。
（1）福利经济学模型。
福利经济学也许是被最广泛地运用于公共政策研究的途径。
它认为，应该通过市场机制，依靠个人而做出大部分的社会决策；然而，市场是有缺陷的，它并不能总是有有效地分配资源，或者说，不能加总个人的效应最大化行为而最优化全体社会福利。
在存在市场失灵的情况下，必须依靠政府来补充或取代市场机制。
从这种假定出发，福利经济学家发展出一种关于公共政策制定的理论，认为政府有责任纠正市场失灵，因为最优化的社会结果并不是由纯粹的个人决策所产生的；面临着行动要求的政府必须首先确定是否市场失灵正在引起社会问题。
如果确定需要政府干预，那么，关键是要发现最有效的干预办法（即政策手段），而最有效的方法是成本最低的方法，并且用来确定它的分析技术是成本——效益分析。
（2）公共选择理论模型。
公共选择理论是20世纪70年代发展起来的一种“新政治经济学”或“政治的经济学”理论，80年代以后被广泛地应用于公共管理和公共政策领域。
公共选择理论将“经济人”假说、交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。
作为一种公共政策的研究途径，公共选择理论假定：
政治行动者个人（不管是决策者还是投票者）都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。
所谓公共选择实际上是指非市场的集体选择，也即政府选择。
它假定所有政治行为人（选民、纳税人、候选人、立法者、官僚集团、利益团体、政治党派、官僚体制与国家政府），都像市场行为人的表现一样：
自利、理性并追求政治利益的最大化。
在此基础上，它的研究成果可以分为两个方面：
一是“政治市场”学说，公共选择理论把国家的决策过程看成类似市场的、由公共物品的供需双方相互决定的过程。
需求者是选民和纳税人，供给者是政治家和政府官员。
后者负责向社会提供一定数量和一定质量的公共物品，前者获得公共物品并交纳一定税收款项，至于具体的公共物品种类、数量、税收额度等内容的确定，则是通过投票过程的“讨价还价”完成的。
每一个政治市场的参与者都严格按照经济人假设开展行动。
即当一项集体决策给他带来的收益大于他投赞成票时所承担的实际成本，那么，他就会支持这项决策；否则，就不支持甚至反对。
根据阿罗的不可能定理，从社会的个人偏好中是无法推导出集体偏好的。
因此得出实际生活中的决策规则如多数票规则，加权投票规则，否决投票规则等大多数是有缺陷的结论，认为只有在一致同意的规则下，社会才可能达到帕累托最优状态。
二是对官僚主义行为的分析。
公共选择理论否定了“二元性的假设”（即假设政治行为人不同于经济行为人，它追求的不是自身利益的最大化，而是公共利益的最大化），将经济学对人的分析假设重新统一到“经济人假设”。
它认为，政府一旦形成，其内部的官僚集团及其组织成员也会有自己的利益，也是一个经济人，也会追求自身利益的最大化，由此甚至会导致政府的变异，如追求权力最大化、预算最大化，从而机构膨胀，大量滋生寻租与腐败现象最终导致政策失败，政府失效等等。
（3）新制度主义模型。
新制度主义或新制度学派是一种新的、影响在不断加强的公共政策研究途径。
它强调制度在政治生活中的决定性作用，认为制度自身是人类设计的产物，是工具性指向的个人的合目的结果；制度之所以在社会中存在，是因为它们可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本；在社会中，两种能最小化交易成本的组织是市场和等级制（官僚制）；作为持续不断的正式或非正式的规则，制度规定行为角色、约束行为和形成期望，因而它们不仅增加或减少交易成本，而且也形成偏好。
政策科学的新制度主义途径认为，持续不断的制度结构是社会和政治生活的基本建筑材料，个人的偏好、能力和基本的认同以这些体制结构作为条件；历史发展是路径依赖，一旦做出某种选择，它便限制了未来的可能性；决策者在特定时期可利用的选择范围是那些早期确定了的制度性能的函数。
依照这种分析途径，并不是制度引起行动，而是它们通过形成问题的解释和可能的解决方案，通过限制解决方案和选择以及它们被执行的方式而影响行动。
新制度主义的“新”：
其一，将制度与行为联系起来；其二，将制度作为经济增长的变量。
新制度主义的理论内容：
交易成本理论、委托代理理论、制度变迁理论与比较制度分析理论。
交易成本概念产生于对企业性质的分析，指事前签定契约、事后监督和实施它的各类费用之和。
交易成本理论认为新古典经济学的零交易成本假设是不现实的，利用市场机制需要付出交易成本，企业的出现与交易成本相关。
从交易成本的观点来看，官僚机构垄断公共服务生产的传统模式无疑以巨大的交易成本为代价，无法实现资源的最优配置，因此应运用市场检验或签约外包将公共服务转由非官僚机构承担，降低交易成本。
但是，利用官僚机构提供公共服务和利用市场都存在交易成本，问题的关键在于如何确定政府与市场两者的合理边界，使总交易成本达到最小。
在官僚机构垄断公共服务的情况下，引入市场机制是合理的选择，但同时亦应注意到运用市场机制也需付出交易成本，不能想当然认为市场机制必然优于官僚制。
委托代理理论通常用于分析组织中的科层关系。
委托人赋予某个代理人一定的权利，一种代理关系就建立起来了，这个代理人受契约（正式、非正式的）制约代表着委托人的利益，并相应获取某种形式的报酬（埃格特森，1996，p。
40）。
委托
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