我国种子产业发展理论现状和政策建议.docx
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我国种子产业发展理论现状和政策建议
我国种子产业发展：
理论、现状和政策建议
一、引言
农业的基础在于种植业，种植业的延续与发展依赖于种子。
种子是农业生产中具有生命的、不可替代的生产资料，是农业科学技术和各种农业生产资料发挥作用的载体，是农业生产增产增收的内因，是农产品实现优质、专用、高效的前提，品种推广已经成为世界各国发展农业生产和解决粮食安全问题最重要的手段。
种子产业是农业产业的部门之一，除具备农业产业的特点外，还具有自身特性。
（一）生产规模小，制约因素多
目前我国的农业生产主要是以家庭为基本生产单位，这是农业生产有别于工业生产的显著特征之一。
没有土地规模经营，就没有高效的农业产业经营。
种子更是如此，特别是有的种子生产，生产需要严格的空间隔离条件。
在同一空间内，所有农户，必须统一种植同一作物品种。
如果在制种空间内，种植同类而非同品种的作物，将导致种子生产的报废。
由于制种的这一特殊性，就加大了交易成本，造成生产难以集约化经营，难以形成规模经济。
种子选育周期长、投入大。
种子生产受市场风险和自然风险双重约束，未来的产出存在不确定性，增加了市场失灵的现实性，同时也增加了投入的风险性。
种子贮藏要求较高的仓储条件。
种子售后存在较大的风险性。
种子的质量指标较为复杂，有些指标无法及时检测，只有播种后在实际生长过程当中才能发现和检验。
另外，种子的实际田间表现除与种子本身质量相关外，还与气候、田间管理等因素有关。
种子一般随着时间的推移种子的发芽率会越来越低，当发芽率低于国家规定标准时，只能转为商品粮，甚至报废而导致无任何价值。
这些特性决定了种子行业是经营难度大、风险高的行业。
（二）种子具有公共产品的特征
作为商品，种子具有商品的一般属性。
在不受行政干预的情况下，市场价格随市场供需条件的变化而变化，市场价格的变动又反过来影响种子的生产和消费。
这种市场价格、供需平衡波动和种子资源的稀缺程度变化共同诱导着种子的投入水平和投入结构，诱导着种子技术创新和制度创新。
然而种子又是一种特殊的商品，种子的供给能力和市场价格变动直接影响着一个国家的农业生产，影响着国家的粮食安全，甚至影响到政权的稳定。
有的农作物新品种，选育者对科技的投资无法从其他受益者中得到补偿，消费也无法做到排他性，种子带有公共产品的特性，利用农作物品种存在“搭便车现象”，科技投入供需调节市场失灵，市场无法使其投资水平达到经济最佳水平，这些非商品属性导致各国政府在不同程度上对种子都采取了系列行政干预政策，政府必须承担起农业科技投资的主要责任。
（三）种子新品种和新技术保密性差
种子生产在田间，生产者又是由千家万户的农户组成，这种生产方式使得科技成果的保密成本加大。
在农业技术市场没有得到充分发育、农业知识产权体系不健全的情况下，诸多的科技投资靠企业无法达到最佳的投入水平。
即使在知识产权制度健全的西方工业化国家，企业对农业的投入也具有选择性，这就要求政府建立健全有效的知识产权保护制度，农业新品种和新技术的知识产权制度必须得到保障。
否则，即使有很高的科研投资内部回报率，也难以吸引企业资本流向农业科技产业。
（四）种子具有外部性
当一种技术同资源和环境保护紧密相关时，就存在外部效应。
在这种情况下，这种技术采用的私人成本或收益同社会成本或收益不一致，市场供需平衡处于非优化状态，市场调节失灵。
推广农作物新品种，在不增加任何投入情况下，就能显著提高作物产量和品质，有利于改进病虫害防治技术、农业污染、水土保护和持续发展，种子具有较强的正的外部效应。
（五）种子供需弹性小，市场开放程度低
与其它商品相比，种子市场由于受到许多技术壁垒的限制，市场开放程度较低。
种子需求数量相对稳定，需求弹性小，甚至接近于零，即种子价格的变化对单位面积播种量几乎没有影响，农民并不会因为价格低了就多买种。
而供给的价格弹性却较高，种子是必需的农业生产资料，具有不可替代性且无法即时生产，种子数量余缺的波动会直接影响种子供应商和农民的切身利益，甚至影响农业的稳定和发展。
这就要求政府制定政策，补偿种子数量波动，企业无法承担这一任务。
种子是农业价值链的起点，对种植业、农产品加工业、食品加工业等诸多产业形成了不同程度的影响，具有重要的地位。
由于种子涉及农民的切身利益，关系到国家农业的发展水平和粮食安全，因此各国政府对种子行业都高度重视，大力扶持，制定鼓励政策，促进种子产业发展。
通过对我国现行种子政策分析研究，不难发现，现行政策存在着一些需要进一步完善的地方。
本课题试图利用公共管理理论，对我国有关种子的政策进行实证分析和绩效评价，并提出进一步发展种子产业的政策建议。
二、国内外种子产业的实证分析
（一）国外种子产业发展现状
九十年代中后期，随着经济全球一体化的加快，世界农业化工跨国集团纷纷采取收购、兼并专业种子公司的方式快速进入种子行业，引发了全球范围内的种业兼并、重组浪潮。
世界种业呈现出国际化、多元化、集中化的趋势，小公司消失，种业公司数量锐减，行业集中度明显提高。
由于现代高新技术的迅猛发展，转基因种子种植面积迅速扩大。
世界种业巨头在生物技术、新品种研发等领域的巨大投入得到了良好的回报，在生物工程特别是转基因技术领域取得了一连串的突破，开发出了携带抗病、抗虫、耐除草剂等目标基因的玉米、棉花、大豆等新品种。
尽管转基因种子受到一些社会组织的抵制和反对，但转基因种所带来的成本降低、使用便利及减轻环境污染等好处，却在生产上受到广泛的欢迎。
2001年全球转基因种子价值达20亿美元，占种子市场的6．7％，据估计，到2010年全球转基因种子可达到200亿美元的市场。
1、法制健全，有法可依
英、美、法等国家从原原种、原种生产开始直到商品种子的销售，各环节都有法规条款，种子工作有章可循。
根据各国种子法确定的原则框架，国际上的种子管理体制有3种模式：
一是事前管理模式。
事前管理模式是一种与计划经济体制和政府主导型的市场经济体制相适应的模式，主要应用于原苏联及东欧国家。
该模式管理的侧重点集中在种子生产环节；二是全程管理模式。
全程管理模式适宜于国土面积较小、种子品种较为单一的国家；三是事后管理模式。
事后管理模式适宜于市场成熟和经济发达的国家，目前主要应用于美国。
这种模式管理的侧重点是反映种子质量等状况的种子标签的真实性。
2、重视种子工作，种子投入力度大
国外，特别是西方发达国家，无论政府还是企业都非常重视种子工作重视种子科研和育种工作，并视为国家和企业发展的重要手段。
德国、法国、日本等国对培育良种的国家科研单位都实行国家补贴等鼓励政策。
私有种子公司每年的育种经费占公司总支出的50%以上。
对种子发明人除国家资助外，还实行品种保护制度。
有的国家无偿向种子科研单位或种子企业提供种质资源，鼓励科研开发工作。
3、种子产业发达，竞争力强
国际种业的行业集中度非常高。
在发达国家，经过多年的竞争，种子行业已形成了寡头垄断格局。
2001年全球十大种业公司合计销售额为73亿美元，占全球种业市场的24％，而1985年这一数字仅为10％左右，且进入全球前几位的种子公司大部分被农化、生物技术公司所占据。
现种子行业已经形成了垄断格局。
而且，发达国家种子行业的并购和整合趋势仍在不断进行，从种子到种植业、农业贸易、食品加工直至生物技术的一条纵向产业链正在逐步形成。
（二）国内种子产业发展现状
“九五”以前，我国依行政区域设立种子企业，企业政、事、企合一，负责本区域种子管理、技术推广和种子经营。
20世纪90年代后期，随着我国经济体制改革的不断深入，市场封闭状态受到冲击，特别是《种子法》颁布实施以来，取消了种子垄断专营，一批民营、股份制公司、科研育种单位进入了种子行业，种子经营打破了行政区域界线，初步形成了育、繁、推一体化的运行机制，公司等级不再是按行政序列排位，经营方式打破了行政区划的限制，出现了一批跨地区经营的企业，整体水平有所提高。
国家实施的种子工程，加大了财政投入力度。
种子经营与管理实现了政企分设，种子质量和商品化程度逐年提高。
种子行政执法走向了有法可依、规范发展的轨道。
但与国外种业发展相比，我国种业仍面临严峻形势。
1、行业分散，竞争力不强
目前我国县级以上国有种子公司2700多家，各种经营主体5万多家，但是市场份额普遍较低，年销售额在5000万元以上的只有18个，在1亿元以上的只有7个，销售收入超2亿元的企业屈指可数，行业集中度低，缺乏规模效益，投入能力和抵御市场风险的能力较低。
国外一些大企业已经将现代生物技术与传统育种手段相结合，大大加快了品种选育周期。
我国国家投入不足，种子企业又因规模小而缺少研发投入能力，导致我国种业创新严重缺乏资金保障，育种手段也比较落后，主要以种间杂交为主，育种效率较低。
育种成果本身没有成为真正的商品，科研机构育种积极性不高，同时，种子公司又缺乏新品种的来源，经营与育种不能形成良性循环。
2、市场化程度不高，种子企业缺乏产业化经营必需的企业制度条件
企业制度是企业有效竞争的基础。
市场经济下的流通企业应根据市场供求和利润法则自己来决定种子经营。
种子产业组织状况应该是维护有效竞争。
然而，在当前由计划经济向市场经济转轨过程中，特别种子经营权的刚刚放开，从计划经济体制脱胎出来的种子企业，难以迅速摆脱计划经济的烙印。
种子企业改革滞后，目前仍存在着产权不清、机制不活、经营亏损等问题，影响企业有效竞争。
种子企业制度上的落后，远远不能适应种子产业市场化的要求。
3、种子企业间内部摩擦大，竞争度过高
随着种子经营权的放开，众多的企业涉足种子市场，种子市场繁荣的同时，也出现了恶性竞争。
由于缺乏必要的约束机制，商业网点急剧膨胀。
为争夺有限的市场，各企业间大打装潢战和价格战；公司对制种基地的制种户不守信用，造成制种农民经济损失；销售假劣质种子和侵权品种等现象时有发生。
这些恶性竞争问题的存在，使市场竞争更趋无序化，商业绩效下降，种子行业长期处在一种低效率的运行状态，行业的整体盈利水平难发挥出来，也难以给农民带来优质的种子和服务。
三、我国种子产业化政策评估
（一）种子产业化政策概况
种子产业的竞争力决定一个国家农业和农产品的竞争力，如果一个农业大国的种子产业主导权掌握在外国公司手上，其农产品将永远没有竞争力，农业发展也是没有希望的。
因此，鉴于农业和种子的重要性，种子行业成为“九五”以来国家重点扶持的行业。
对于种子产业化发展，各级政府一直采取提倡和鼓励措施，制定了一系列鼓励种子产业发展的政策。
1995年党的十四届五中全会通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标建议》中就提出：
“突出抓好种子工程，加快良种培育、引进和推广”。
1996年《中共中央、国务院关于“九五”期间和今年农村工作的主要任务和政策措施》中进一步提出：
“各级政府要把种子工程作为依靠科技发展农业的一件大事，安排专项资金，组织专门力量，确保种子工程顺利实施”。
2000年全国人大常委会颁布实施了《种子法》，2001年以来，全国近20个省、自治区、直辖市人大常委会颁布实施了《种子条例》，标志着种子产业进入了依法治种的新阶段。
2005年中央一号文件《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》和农业部制定的种养业良种体系建设规划，毫无疑问受到了历史的启发。
2005年中央一号文件提出：
“加大良种良法的推广力度。
继续实施种子工程、畜禽水产良种工程，搞好大宗农作物、畜禽良种繁育基地建设和扩繁推广。
从2005年起，国家设立超级稻推广项目。
扩大重大农业技术推广项目专项补贴规模，优先扶持优质高产、节本增效的组装集成与配套技术开发”。
（二）种子产业化政策评价
“九五”以来，国家和地方各级政府通过财政扶持、信贷支持、税收减免和良种贮备等措施，制定鼓励政策，支持种子产业发展，取得了良好的成效，但也存在一些不容忽视的问题。
1、种子工程项目建设存在一定问题
“九五”以来国家确立了多个项目，投入了大量资金。
经过几年的实施，总的来说取得了显著成绩，但从指导思想到发展战略目标，从区域布局到资金投放，从项目内容到具体实施，从监督管理到项目验收等方面或多或少地存在着一些不容忽视的问题。
有些项目建设缺乏前瞻性和科学性。
立项时未摆脱计划经济的思维观念束缚，按行政区域设项目，缺乏市场经济观念，对种业发展缺乏全新的科学的产业化经营思路。
致使有些项目虽然投入了大量资金，但实施建设不尽理想，资金投放不合理，资金过于分散，重点不够突出。
有些项目属低水平重复建设各项目单位基本上投资相同的建设项目。
由于资金规模小，项目建设也就难以上档次。
生产规模和加工水平都上不去，经加工的种子只是达到干、饱、净的质量水平，缺乏有力的竞争。
有些项目资金到位和使用效率偏低。
有些地方财政部门不能按计划如数的拨付项目资金，有的行政主管部门截留项目资金，使得项目实施单位由于资金短缺而不能按设计要求建设项目，也有的项目实施单位改变资金用途，或者放弃个别项目的实施，或者随意降低建设标准。
2、种子产业政策亟需进一步完善
种子工程的实施已取得明显效果，构造了中国种业新世纪育种、生产、营销一体化发展框架。
面对新形势，亟待制定国家种子行业的宏观指导性政策：
（1）重点扶持以大学和研究院所为主的农作物育种单位，增强我国种业的科技创新能力；
（2）依据市场经济规律，引导科研、企业和跨行业金融或工业资本，本着优势互补、做大做强的原则，组建现代企业制度的大型种业集团；（3）修订有关作物种质资源保护、种子专项资金管理、品种试验和审定等管理办法，强化转基因植物基础研究和管理。
3、现有政策落实还应强化落实
对于现有政策措施，如强化市场监管、扶持种子企业发展、税收减免等还未落实到位。
当前，人们的创新意识、创新思路、创新措施，还不适应经济全球经济一体化发展要求，落实种子产业化政策措施需要加强。
四、种子产业化发展的政策建议
（一）优化种子产业的支持政策体系，加大政策扶持力度
种子产业技术性强，风险性大，具有公共产品的特征，离不开国家的有力支持和政策倾斜。
国家要制定一系列种子产业发展政策，实现种子产业制度创新。
根据发达国家经验，各级政府要加大政府公共投资力度，制定品种保护、减税、风险贷款、合理制定种价、良种补贴、奖励发明人、科技成果转化等和良种储备等政策，促进了种子产业化的发展，鼓励农民采用优良品种，提高农业发展水平。
（二）深化种子流通体制改革，建立健全统一的大市场
我国各地经济发展水平差距很大，收入差距如何不断随着国民经济的发展而缩小，是我国在新世纪解决“三农”问题所要克服的难点之一，为此，建立全国的统一大市场是关键。
在没有交易成本的前提下，要素禀赋结构不同、比较优势有异的地区，如果能够按照比较优势来决定产业结构，然后，通过统一的产品市场，进行地区间的产品串换，那么，各个地区间劳动者的收入就会随着经济发展而趋同，一个地区的经济发展，就会成为拉动另外一个地区经济发展的动力。
另外，种子属于特殊性的商品，具有公共产品的部分特征，具有外部性，种子是促进农业生产的内在动力和科技载体，建立统一的种子市场，意义更加重大。
虽然经过多年的以市场为导向的种子制度变革，但是，目前我国市场体系仍然很不健全，一些地方政府干预种子经营者和使用者的情形时有发生，这实际上是对种子企业和农民生产、经营自主权的直接侵犯，不仅使种子在地区之间调剂余缺的成本大大增加，而且使地区之间的农业产业结构调整和比较优势的发挥遇到很大的障碍。
从市场的特性来说，交换是市场的基础，而产品和要素的交换只有在两个所有者的效益都能增加时才会出现。
交换时所需的交易成本越低，交换的效益就越大，市场就越繁荣。
同时，随着市场的深化，生产者面临的市场风险也越大。
政府在降低市场的交易成本和风险两方面都有许多工作可做。
政府要以法律的方式界定各种生产要素和商品的所有权，以法律的方式来保障所有权和交易合同，建立健全种子统一市场，促进种子自由流通。
（三）加大科技含量，提高种子产业化水平
种子是科技的载体，科技是推动种子产业化进程的源泉。
种子产业的各个环节无不渗透着科技的力量。
选育、引进、试验示范和应用新品种是提高种子的科技含量的核心，也是种子工作的核心内容，是检验种子工作好坏的一个尺度。
对农业种植结构进行战略性调整，是实现农业产业化的重要保证。
实现农业种植结构战略性调整，必须要有适应种植结构调整的数量充足、质量可靠的新品种和种源作为保证，因此，新品种选育、引进、试验示范应紧紧围绕农业生产结构调整，特别是农产品品质结构调整的需要。
必须要搞好品种选育、引进和试验示范。
品种选育和开发是我国种业的薄弱环节，要加强基础性研究，特别是现代生物技术的研究。
要鼓励种业企业向育种和科研投资，建立自己的科研机构，走育种、繁育、推销一体化的道路，培育开发具有自主知识产权的品种。
积极运用国家和地方的优惠政策，支持种业企业提高科技创新能力。
（四）完善种子管理机构，提高种子行政执法水平
种子产业是由种子企业和管理体系两个方面构成的，种子企业是种子产业发展的前提，种子管理是种子产业发展的保障。
二者相互依存、相互制约、共同发展。
种子管理不同于其它农业生产资料的管理，它是种子技术管理和行政管理的高度统一。
鉴于种子管理的特殊性，要完善种子管理机构，强化执法效果。
《种子法》颁布实施后，为种子管理提供了法律依据。
应当进一步明确其职能职责、保证人员编制和执法经费。
借鉴国家公务员管理机制，把好种子管理人员的“进口”，疏通“出口”，增强种子管理机构的生机与活力。
建立一支业务素质好、政治素质好、工作作风好、专业技术水平高的执法队伍。
建立和完善种子执法约束机制，进一步规范种子管理行为，明确种子执法监督体系。
加大种子行政执法力度，为广大农民购种用种创造一个良好的市场环境。
在经济全球化的背景下，知识产权保护已成为各国发展经济和参与国际竞争的关键因素之一。
如果没有有效的植物新品种保护制度，在农业领域不去倡导包括植物新品种保护在内的知识产权保护，就难以保障农业科技人员的应有权益，无法激励农业技术持续创新和实现农业科技资源的有效配置。
为此，各级种子部门要认真贯彻落实《植物新品种条例》，严肃查处品种侵权和假冒授权品种案件，营造有利于育种创新的知识产权法制环境。
中国粮食安全问题是保证国家稳定、经济发展的头等大事。
在保证我国粮食安全中，种子又发挥着决定性作用。
据权威部门估计，如果我国种子市场有1/3被国外种子企业占领的话，中国的粮食安全则根本无法保证。
因此保护民族种业，促进农业生产发展也是种子管理的重要内容，也是种子产业化的必要保证。
要做到这些，种子部门必须认真学习《种子法》和WTO贸易规则。
《种子法》有许多符合WTO贸易规则，并利于保护民族种业的条款，妥善运用这些条款，可以充分保护我国种业的发展，保证我国农业生产的发展，保障我国的粮食安全。
（五）深化种子企业的体制改革，发挥企业产业龙头带动作用
种子企业是连结种子与市场的桥梁，在种子产业化发展中具有重要作用，培育种子企业，就是扶持农业、扶持农业就是扶持农民，为推进农业产业化创造条件。
随着我国市场经济的不断发展和《种子法》的实施，今后的种子市场将进一步开放、搞活。
国营种子公司要建立现代企业制度，实行产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的机制，健全决策、执行和监督体系，使种子企业成为自主经营、自负盈亏、自我约束和自我发展的法人主体和市场主体。
各有关部门应大力支持国营种子公司改革、改组和改造。
与此同时，大力发展民营种子企业，充分发挥其资金、技术和管理体制的优势，搞活种子市场，推动种子产业的发展。
通过发挥各自的优势，使企业上规模、上水平，加快我国生产、经营、科研的现代化进程，提高中国种业的整体运行水平。
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