从公共政策执行障碍的角度分析新农保.docx

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从公共政策执行障碍的角度分析新农保

从公共政策执行障碍的角度分析新农保

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　　我国新型农村社会养老保险制度是依据国务院发布的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），自2009年在全国10%的区域施行，2012年7月1日全国范围内启动全覆盖工作，以到2020年前基本实现全覆盖为目标，按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则实行。

　　2014年2月7日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会议决定将在今后几年合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民养老保险制度。

然而，当前合并的时机还不成熟，新农保还有待进一步完善，而这些都需要通过国家制定和实施各种公共政策来实现。

因此，笔者从公共政策执行障碍的角度，探讨我国新农保实施现状、执行困境及其进一步完善发展的对策。

　　一、执行新农保政策的现状

　　新农保制度从2009年开始试点实施，并随后逐步进行全国推广，至今取得了可喜的成果。

　　1.基本实现全覆盖

　　截至2012年底，新农保试点参保人数己达亿人，新农保试点领取待遇人数8921万人，新农保在全国范围内实现了基本的全覆盖，比制度实施初期的预期十年时间大大缩短。

这个制度的实施填补了农村无法真正享有养老保险的空白，使人人享有养老保险成为现实。

并且随着新农保试点的不断推进进而全面展开，全国范围内参保人数也在不断增加。

　　2.提高了公共服务均等化的水平

　　长期以来，城乡之间的公共服务水平存在着较大的差异，这种情况在社会养老保险领域也一直存在。

在旧农保制度下的农村养老保险水平非常低，在养老金的缴纳方面主要是个人缴纳，政府基本没有承担其相应的责任。

相比之下，政府在城镇职工养老保险和城镇居民养老保险中都或多或少地给予了相应的财政、政策支持，这使得在社会养老保险领域，城乡居民之间所享受到的公共服务的差异非常大。

而在新农保制度实施后，农民养老金的缴纳则由政府、集体、个人共同缴纳，所有农村均可享受政府所提供的基础养老金，这在一定程度上缩小了城乡之间在社会养老保险公共服务方面存在的差异，提升了公共服务均等化的水平。

　　3.为实现城乡居民养老保险一体化奠定了基础

　　实现统一的城乡居民养老保险是我国社会养老保险体系发展的趋势，李克强总理在今年召开的国务院常务会议就做出决定，要合并建立统一的城乡居民社会养老保险体系，而实现这个目标必定是一个逐渐发展推进的过程。

目前，我国的农村养老保险的体制还不完善，还不具备构建统一的城乡居民社会养老保险体系的条件，而新农保的实施和全面覆盖可使农村社会养老保险体系获得长足的发展，为最终实现统一城乡居民养老保险体系的目标奠定了基础。

　　4.促进了农村经济的发展

　　我国农村人口众多，消费潜力非常巨大，但是由于受制于自我储蓄养老的顾虑，农村人口尤其是老龄人口在消费方面一直尽量减少，以减小自己的养老费用。

自新农保实施之后，国家开始承担了居民的养老责任，尽管目前的养老金额并不是很多，但是给农民释放出了一个信号，就是不必担心养老费用的空缺，使老年人乃至年轻人都能够放心消费，从而释放农村的消费潜力，刺激我国经济的稳定持续发展，这在当前经济危机的背景下显得尤为重要。

　　二、执行新农保政策的障碍分析

　　与制定政策相比，政策执行的过程总是会出现一些问题。

尽管新农保政策的执行取得了一定可喜成效，但是这项政策在执行中还存在一些不足，阻碍了实现政策目标，主要表现在:

　　1.政策规划障碍

　　科学合理的政策设计是政策成功实施的关键，所以我们需要对政策本身进行不断的完善，当前新农保政策还有以下几方面有待改善。

（1）参保缴费政策有待优化。

根据《指导意见》，新农保参保缴费标准为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，但各地可以根据具体实际情况设定参保缴费标准。

例如在经济发达地区广州市的新农保参保缴费标准设为8个层次，分别为每年120元、360元、600元、840元、1080元、1320元、1560元及高于1560元。

而在经济欠发达的地区赣州市，其缴费标准就是按照《指导意见》所设定的5个档次为准。

通过对比，我们不难发现，不同地区的缴费标准存在着很大差异，尽管这在一定程度上符合了其相应的经济生活水平，但过大的差异难免会产生在社保领域的地域不公平，从而违背了在全国推行新农保的保障居民养老、促进社会公平初衷。

（2）子女捆绑参保政策不合理。

子女捆绑参保政策是指农村适龄领取养老金的老人领取养老金的前提条件是其适龄子女必须参保，否则就不能领取。

此政策早出现在陕西省宝鸡市，经过其试点成功进而在全国进行推广。

子女捆绑参保政策的出发点是为提高农民的参保率，其动机本是善，但这种行为也带来了一定副作用。

由于老人享受待遇是与其子女参保捆绑在一起，一些老人因家庭的纠纷，子女拒绝缴纳养老保险费，他们因此无法享受养老保险待遇。

这种结果就与国家关于实行新农保的普惠制有所冲突，不利于新农保健康发展。

　　（3）缺乏统一的法律规范。

新农保的实施法律依据是国务院颁布的《指导意见》，各地执行新农保政策的依据则是根据《指导意见》并结合本地的实际情况而制定的各种执行规定。

由于缺乏一部关于农村社会养老保险的法律规范，《指导意见》只具有准法的性质，使得各地在推进新农保工作方面缺乏力度，执行效果也会与预期成果存在一定差距。

同时由于没有一部完善法律，有关新农保工作容易因国家政策和地方规章而产生变动，这对于以后全国统一城乡居民养老保险工作开展是非常不利的。

　　2.政策宣传认知障碍

　　一项政策的有效宣传可以为政策执行效果提供保障，因为好的宣传可使政策对象更好地理解政策，从而配合政策的执行，有利于提高政策执行效率。

在当前新农保实施过程中，政策宣传主要存在两方面问题:

（1）政策执行主体专业性有待提高。

做好政策宣传工作，具有政策专业背景的宣传人才是必不可少的。

由于在当前实际宣传工作中，向农民群体进行政策解读宣传主要是村级干部人员，尽管这些村级干部人员也包括知识文化水平相对较高的大学生村官，但毕竟他们不是专业新农保人才，接受相关培训也较零散，对政策理解仍然有待提高，这也会影响其宣传效果。

（2）宣传方式有待创新。

由于新农保政策对象基本上文化水平较低的农民群体，所以我们在政策宣传上必须要考虑到他们的接受能力，采取人民群众所喜闻乐见的形式，当前新农保政策在面向农民群众宣传时还是依旧沿袭以前黑板报、标语、宣传册等老的宣传方式，所取得的效果也就可想而知。

　　3.政策体制障碍

　　好的政策离不开有效执行，而政策有效执行的前提是要有一套完善的实施体制加以保证，在当前新农保的政策实施体制中主要存在两方面问题。

（1）机构设置不完善。

新农保制度的业务实施机制是由中央人社部农村社会保险司统筹，按省、市、县、乡逐级设置相应执行机构，但是在具体现实环境中，省、市有设立相应机构，而具体执行新农保政策的县、乡级别部门并未有设置相应的机构，只是将新农保一些业务交由相关部门兼任，这使得新农保政策的贯彻执行质量不能得到有效保证。

（2）统筹层次过低。

目前，全国各地新农保的工作开展主要是实行县级统筹，因此新农保的经办标准、管理模式也基本上是县级范围内统一。

实行县级统筹尽管可以较好地照顾到本地的具体情况，但是不同的标准不利于上级部门指导监督，增加了监督难度和成本。

同时因为新农保工作开展涉及一套复杂信息系统，由于只是县级统筹开展工作，那么各地都需要自行开发一套信息系统，这不仅浪费了大量时间、资金，县级主导开发的信息系统也缺乏质量保障，并且也为以后全国统一的城乡居民养老信息系统带来不必要的麻烦。

　　4.政策资源障碍

　　对于任何一个国家，社会保障体系的成功运营都需要有充分资源作为保障。

新农保作为一项旨在惠及民生、改善农民生活的公共政策，在政策刚刚开始执行的前期更加需要投入大量的人、财、物，目前我国新农保政策资源障碍主要体现在以下几个方面:

（1）人力资源匾乏。

人力资源方面的障碍主要有两方面:

一是人员配备的数量不足。

以江苏南通海门市为例，农保处只有13人，却要负担15万人的新农保工作，平均每人需要负担约万人的新农保工作量。

与之相比，加拿大为1:

1184、法国为1725、意大利为1:

400,美国为1:

785,乌拉圭为1257,赞比亚为1:

735。

通过比较，可发现我国社保职员的人均负担工作量过于繁重，这自然会对新农保政策执行成果产生较大负面影响。

二是经办新农保的专业业务人员缺乏。

尽管新农保开展较顺利，但是在基层少有专人负责此项工作，有的名义上有专人负责，实际上却都是兼职。

同时目前镇村一级新农保经办人员都是由村委会书记或者大学生村官兼任，虽然他们较熟悉农村情况，但是由于缺少专业的培训，对新农保政策的理解有待提升，因此在工作中难免会有疏漏，影响了政策的执行效果。

（2）财力资源不足。

一是新农保开展工作量大、涉及面广、程序复杂、人员众多，需要投入大量的人、物、财力才能保证开展工作质量。

可现实情况是，一部分新农保经办机构和人员的费用都是由新农保的基金负担，大部分虽然有政府财政负责，可是提供的费用实在太少，不足以保证新农保工作的全面完善开展。

例如，江西省于都县新农保工作人均公务经费只有600元，镇村一级的人员经费更少，这会影响新农保工作人员的积极性，也不利新农保政策执行。

二是对个人的补助水平低，每人每年补助30元实在无法使农民生活有很大改观。

　　（3）基金保值增值难。

目前，我国新农保基金管理主要是在县级层面进行统筹运营，其投资主要渠道是购买国债和银行储蓄。

随着居民消费指数的不断上涨和通货膨胀的压力增大，如果仅仅依靠储蓄和购买国债，那么新农保基金的保值增值将面临很大困难。

按照新农保最低缴费标准计算，到2040年我国新农保基金的结余将达到万亿元，如若按照中等缴费标准计算，到2040年结余会达到万亿元。

面对数量如此之大的新农保基金，如果不能进行高层次统筹和多元化投资，新农保就很可能会因资金管理问题而陷入困境。

　　三、政策建议

　　通过对执行新农保政策中存在各种问题的分析，同时借鉴国外农村养老保险的成功经验，提出政策建议:

　　1.政策规划方面

（1）合理设置参保缴费标准。

在统一全国城乡居民养老保险之前，各地新农保的参保缴费标准应既要考虑各地区的实际情况，又要体现出地区间的公平。

例如，在经济较发达地区，新农保的缴费标准可多设置几个层次，缴费标准也可相对高一点儿，但与本地的消费水平折算之后，发达地区同发达地区应是基本相当的，不能造成新的城乡之间、地域之间的差距。

（2）明确缴费政策。

新农保作为社会养老保障，理应强制所有适龄对象加入，参保者享受的待遇只应与自己的参保情况相联系，面与自己的亲属是否参保无关。

因此，一方面目前所有的达到领取养老金的农村老人都应无条件享受养老待遇;另一方面，要强制所有适龄农村人口参加新农保，或准许其参加其他种类的养老保险，最终达到人人都加入社会养老保障体系中。

　　（3）完善法律法规。

在农村养老保险实施比较成功的一些国家，他们实施这项政策无不都是立法先行，因此我们也应效仿这一成功经验，让立法部门应尽快制定出一部在全国层面上的关于新农保的法律，使新农保政策的实施有明确的法律依据。

这不仅有利于新农保工作的顺利推进，还可规范新农保政策的执行，提高新农保服务对象的接受认可程度。

　　2.政策宣传方面

（1）提高宣传人员的业务能力。

对于向新农保政策对象进行政策宣传的业务人员，政府相关部门应事先对他们进行专业培训，培训的方式可以是脱产的由专业老师进行授课指导的方法或者是网络课程、在职自主学习等。

并且需要对培训成果进行考核，只有考核合格者才可以从事此项政策宣传的工作。

（2）创新宣传方式。

政策宣传部门应充分发挥创新精神，积极探索各种新的宣传方式，