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基层政府信任与城乡社区居民的选举参与
基层政府信任与城乡社区居民的选举参与
2013年02月20日10:
54来源：
《中国行政管理》2011年10期作者：
梁莹字号
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内容摘要：
关键词：
作者简介：
【内容提要】我国居（村）委会选举在很大程度上是一个自上而下由政府强力推动的过程，其中街道办（乡镇政府）所起的作用往往至关重要。
本文以南京市城乡若干社区的实证调查为研究个案，对居民参与社区居（村）委会选举的现状进行解析和反思，并通过Logistic回归分析深入探讨居民对街道办（乡镇政府）的信任度对社区居（村）委会选举究竟有多大以及何种程度的影响。
最后以此为基础进行深入分析、研究与反思，阐明提升居民对街道办（乡镇政府）的信任度，从而推动社区居（村）委会选举与居民自治精神发展的可行性途径。
【关键词】居（村）委会选举政府信任
居（村）委会选举作为一种城乡社区基层民主自治形式，虽是在一定的社会背景下形成，并在特定的社区场域中演绎，既有中央层面的逐步推进，亦有基层民众的真实治理诉求，其运作则实际表现为社区多元治理主体在各场域博弈的过程和结果。
近年来，围绕居民参与居（村）委会选举状况及影响他们参与选举的主、客观因素，国内外学者进行了一系列研究。
而本文的研究则表明，从某种意义上来说，居（村）委会选举的成效如何，在很大程度上取决于居民对街道办（乡镇政府）信任程度的高低，这不仅与传统的街道办（乡镇政府）与居（村）委会之间千丝万缕的关联性有关，而且还与现行的有关街道办（乡镇政府）的若干制度设计等诸多因素紧密相关。
一、文献回顾、研究缘起与研究主题
中国是一个具有长期的封建专制历史、缺乏民主因素和自治精神的国度。
长期的中央集权制度模式的统治，由“臣民”意识向“公民”意识和精神的转换，不会自然而然地映现。
奥斯特罗姆基于美国大城市社区治理和“公共池塘资源”治理研究而提出的“多中心”理论，正是蕴含了基层民主自治的制度框架，强调国家、市场、公民社会这三种社会力量机制的相互制约和相互竞争，以达到“善治”的目的。
[1]而中国的基层自治则酝酿于20世纪80年代初，并经历了漫长而曲折的发展历程。
尽管居民积极参与到基层选举等自治过程中，从而“从下而上”制约着街道办（乡镇政府）在选举中的外在干涉，但是由于受到历史传统以及党的基层组织结构长期错位等各方面的影响和作用，街道办（乡镇政府）仍是把基层自治单位作为自己的“附属单位”来对待，仍然按照传统的等级关系来对基层自治单位的管理事务横加干预。
从某种意义而言，我国居（村）委会选举在很大程度上是一个自上而下由政府强力推动的过程，其中街道办（乡镇政府）的作用往往是至关重要的。
而居民对街道办（乡镇政府）的主观政治信任对居民参与居（村）委会选举的意愿与行为是否也有一定的影响呢？
国外一些学者曾从政治信任与政治参与的内在关联性来对这一问题加以研究。
佩里·K·布兰登（PeriK.Blind）认为，在政治领域的信任即政治信任，当公民对政府及其制度进行评价的时候，政治信任问题就出现了。
[2]然而也有一些学者通过研究并没有发现政治信任与政治参与具有必然的联系。
例如肖恩·戈德芬奇（ShaunGoldfinch）认为政治参与和政治信任之间的关系并不清楚，一种积极的解释是公民参与能够使公民的意愿得到表达，且政府会重视公民个人的观点，因此持此观点的学者认为对于政府的信任可以促进公民的政治参与。
然而，政治信任与政治参与的关系还可以存在另外一种解释：
由于对政府的信任，个体可以淡出政治参与而留有其代表进行政治参与。
[3]埃斯皮纳尔哈特林和凯利发现在多米尼加共和国，公共参与和政治信任之间并无关联性。
[4]
而马尼恩在对于中国的民主制度进行研究之后则发现，鼓励普通公民参与选举的政治策略能够促进普通公民对于领导者的信任。
[5]在1981年与2001年的世界价值调查中，有学者发现深受儒家文化影响的日本与韩国公民越来越认可一种自我表达的价值观，而公民自身影响政府的能力与政治信任密切相关。
公民越是能够参与政府决策、影响政府决策，那么公民对于政府的信任度也就越高。
[6]但这些研究，大多是基于西方高层政治参与的研究，是否适用于基层的政治选举和参与，仍值得商榷，也鲜有系统对基层府信任与基层居民选举参与进行的相关研究。
笔者也曾在《基层政治信任与社会自治组织的成长：
遥远的草根民主》等著述中，从不同的角度分析了政治信任与公民政治参与之间的关联性。
但这些研究成果中并未对直接对居民对于街道办（乡镇政府）的主观政治信任对居民参与居（村）委会选举的意愿与实际参与行为之影响进行深入阐释与解析。
珍妮·乔布曾对一个包含17类人群和组织的多维信任量表进行因子分析，而因子分析最有意思的结果就是将政治信任分解为基层政治信任和高层政治信任。
[7]而我国最基层政府的公务员无疑是街道办（乡镇政府）的公务员。
街道办（乡镇政府）处于城市行政体系的末端，是城市管理的基础和重要依托。
虽然从法律规定看，它属于区（县）政府的派出机构，但随着历史的发展它已逐步演变为实实在在的一级管理机关，是我国城市政权金字塔的基座，处于政府同居民联系的最前沿，因此其地位是十分突出的。
正如萨托利断言：
“可以得到的自治强度同所要求的自治广度成反比”。
[8]循此逻辑，现今政治国家以自由主义精神所构建的“代议制”政治体制，其源泉正是来自“微型”政治规模的草根民主实践。
当前很多国内学者都在思索中国特色的草根民主成长之路径与方向，却鲜有学者真正深入到草根民主孕育、成长与发展的真实场域和公共空间。
笔者2006年在南京市所作的“社会资本与公民文化”调查的数据表明，公民对基层政府的信任度较低是社会资本成长中的重要阻滞因素。
而通过本研究的调查分析是否可以进一步验证居民对街道办（乡镇政府）信任程度对于居民参与居（村）委会选举的意愿与参与行为而言，也存在一定的影响呢？
根据以上的相关理论，本研究将深入探讨居民对街道办（乡镇政府）信任程度对于居民参与居（村）委会选举的意愿及实际参与行为究竟有多大以及何种程度的影响。
并进而以此为基础进行深入地分析与研究，阐明提升居民对街道办（乡镇政府）信任对于推进基层社区选举参与和居民社区自治精神成长的重要意义，并对植根和行走于社区田野之间的草根民主成长之漫长道路进行反思。
二、研究设计与基层政府信任之现实困境解读
本文在研究方法上主要借鉴美国社会学家华莱士的“科学环”研究模式，即从理论研究入手，再通过实证研究来验证最初的理论和假设。
本文的数据资料来源于2008年的“信任与居民参与社区志愿服务的行为意向”调查。
本次调查的抽样方法采用多阶段抽样法：
第一阶段按分层简单随机抽样法抽取区（县）；第二阶段用简单随机抽样的方法在所抽取的各区（县）中抽取2个街道（镇）；第三阶段按系统抽样法抽取居村委会；第四阶段从各居村委会中按间隔随机抽样的原则抽取家庭户；最后在从居村委会中抽取家庭户的样本后，再从所抽中的每户家庭中抽取一个成年人，即抽取每户家庭中生日距8月1号最近的那个人作为调查对象。
本次调查共发放问卷1000份，最后共回收问卷776份，回收率达77.6％；在对原始问卷进行逻辑检查和幅度检查后，去掉废问卷68份，还有708份，因此最后的有效回收率达70.8％。
本研究的自变量为居民对街道办（乡镇政府）的信任。
在测度基层政治信任时避免变量测量误差并提高分析结果的可靠性和稳健性就显得尤为重要。
参照孙昕、徐志刚与陶然等学者的乡镇政府信任量表，居民对街道办（乡镇政府）的信任主要是通过两点式的总加量表来测量。
主要的测量指标为：
街道办（乡镇政府）树立的模范党员、干部的威信是否很高？
街道办（乡镇政府）在社区的威信是否很高？
街道办（乡镇政府）的政策是否真心实意的关心社区居民？
街道办（乡镇政府）是否有为社区居民主持公道的愿望？
街道办（乡镇政府）是否有能力为社区居民主持公道？
而本研究的因变量为居民参与社区居（村）委会选举的意愿与参与行为，以及居民对于社区居（村）委会选举活动的评价。
本研究通过单项选择题“如果条件允许的话，您是否愿意参与社区居（村）委会选举活动？
”等来测量居民参与社区居（村）委会选举活动意愿。
同时也对居民实际参与社区居（村）委会选举的行为进行测量。
此外，通过居民对于“居（村）委会干部的选举是公开公正的”等说法的评价对居民对于社区居（村）委会选举活动的评价进行测量。
可能受到传统公共行政理论要求祛除价值“巫魅”的影响，从1960年代中期开始，对政府和政府机构的公共信任在所有发达的工业化民主社会都一直呈下滑趋势。
[9]国外诸多学者对政治信任下降的原因进行深入分析，例如米什勒和罗斯认为对于政治信任的下降应该从两个方面来解释，其一是政治机构层面的解释，其二是文化层面的解释。
[10]马克·博文斯和威尔依据国内外的研究与实践经验，对于荷兰国民对于政治信任度下降的原因进行了分析，并提出了十项可能的原因，最后他们认为对于荷兰国内政治信任度下滑的原因最终可以从政治与经济方面寻求原因。
[11]德国学者凯娜发现德国民众对于社会中的精英群体的信任度极度下降，而对于精英群体的信任度下滑直接导致了国家的信任危机。
[12]
而国内诸多学者的研究则表明中国政府信任的困境更多地体现在基层。
笔者在南京市所作的调查似乎也和这些调查以及珍妮·乔布的研究有不谋而合之处，即对居民对各级政府信任的量表进行因子分析，可以分解为高层政府信任与基层政府信任两类因子。
在高层政府信任因子的各变量中，居民对党中央国务院的信任程度最高，对江苏省委省政府、南京市委市政府的信任程度相对而言也较高。
但是显而易见的是，在基层政府信任因子的两个变量中，居民对其居住地区的区（县政府）的信任程度相对较低，而居民对街道办（乡镇政府）的信任程度相对最低。
[13]
三、基层政府信任对社区居民选举参与之影响的Logistic回归分析
传统的街道（乡镇）公共服务主要是以政府自上而下推动为主，居民往往是被动的参与者，被动地参与服务、参与组织的一些活动，这就形成了对政府的依赖性以及参与的被动性。
当前我国部分街道办（乡镇政府）超权行使权力，大量介入社区居民的自治事务和社区服务组织的业务，对社区财政投入不当，严重阻碍了社区参与主体的正常参与。
另一方面，街道办（乡镇政府）在社区参与主导位置上出现了错位，没有行使好自己的职权，还存在“缺位”现象。
而居民对街道办（乡镇政府）的信任程度对居民参与居（村）委会选举的意愿与参与行为以及居民的社区自治精神是否有一定的影响呢？
通过Logistic回归分析可以对此研究问题进行深入的解析。
本次调查中，在居民参与社区居（村）委会选举活动的意愿的调查中，只有半数的居民表示“比较愿意”或“很愿意”参与社区居（村）委会选举，这表明被调查居民参与社区居（村）委会选举活动的意愿与居民的社区自治意识相对还是较为薄弱的，而这是否受到居民对街道办（乡镇政府）的信任程度的影响呢？
首先通过BinaryLogistic回归对居民对街道办（乡镇政府）的信任度对居民参与社区居（村）委会选举活动的意愿的影响进行分析。
回归分析中将居民对街道办（乡镇政府）的信任度转化为虚拟变量，而因变量居民是否愿意参与社区居（村）委会选举活动的选择则将“很不愿意或不太愿意”编码为0，“比较愿意或很愿意”编码为1，Logistic回归的分析结果如下：
由表1可知，模型卡方值（ModelChi－square）为372.607，P＝0.000＜0.001，具有统计学意义。
－2倍的似然对数值为569.61，Cox&Snell
为0.413，而由Nagelkerke
可知，全部自变量可以解释因变量的55.8％。
从Exp（B）值即发生比率OR值可以看出，在控制其他变量以后，认为街道办（乡镇政府）在社区的威信很高的居民，其比较愿意或很愿意参与社区居（村）委会选举活动的发生比是不认同这种说法的居民的3.497倍。
而认为街道办（乡镇政府）有为社区居民主持公道的愿望的居民，其比较愿意或很愿意参与社区居（村）委会选举活动的发生比是不认同这种说法的居民4.199倍。
最后，认为街道办（乡镇政府）有能力为社区居民主持公道的居民，其比较愿意或很愿意参与社区居（村）委会选举活动的发生比是不认同这种说法的居民3.568倍。
这表明居民对街道办（乡镇政府）的信任度越高，居民参与社区居（村）委会选举活动的积极性和主动性程度则越高，居民的社区自治参与意识和参与精神也越强。
接着以居民对街道办（乡镇政府）的信任度为自变量，以居民实际参与社区居（村）委会选举的选择为因变量进行BinaryLogistic回归。
回归分析中还是将居民对街道办（乡镇政府）的信任度转化为虚拟变量。
因变量居民实际参与社区居（村）委会选举活动的选择则将“没有参加过”编码为0，“参加过”编码为1，Logistic回归的分析结果如下：
如表2所示，回归模型的卡方检验具有统计学意义。
Nagelkerke
表明，全部自变量可以解释因变量的45.1％。
这表明居民对街道办（乡镇政府）的信任现状对于居民实际参与社区居（村）委会选举活动的状况的影响还是较大的。
从Exp（B）值即发生比率OR值可以看出，认为街道办（乡镇政府）在社区的威信很高的居民，其实际参与社区居（村）委会选举活动的发生比是不认同这种说法的居民的3.331倍。
其次，认为街道办（乡镇政府）有为社区居民主持公道的愿望的居民，其实际参与社区居（村）委会选举活动的发生比是不认同这种说法居民的3.435倍。
这表明居民对街道办（乡镇政府）的信任度越高，居民实际参与社区居（村）委会选举活动的比率则越高，即居民参与社区居（村）委会选举活动更为频繁与积极主动。
最后通过MultinomialLogistic回归对居民对街道办（乡镇政府）政府的信任度对居民对于“居（村）委会干部的选举是公开公正的”这种说法的评价进行分析。
分析中将居民对街道办（乡镇）政府的信任度转化为虚拟变量，而因变量居民对于“居（村）委会干部的选举是公开公正的”这种说法的评价，则将居民回答“比较同意或非常同意”的作为参照变量，MultinomialLogistic回归的分析结果如下。
在以上的MultinomialLogistic回归模型中，统计结果显示，居民认为居住地区的街道办（乡镇政府）树立的模范党员、干部的威信不是很高，则选择“很不同意或不太同意”而非“比较同意或非常同意”、“居（村）委会干部的选举是公开公正的”这种说法的比率是居民认为街道办（乡镇政府）树立的模范党员、干部的威信很高的居民的6.805倍（e1.918＝6.805，P＜0.001）。
其次，居民认为街道办（乡镇政府）的政策没有真心实意的关心社区居民，则选择“很不同意或不太同意”而非“比较同意或非常同意”、“居（村）委会干部的选举是公开公正的”这种说法的比率是认为街道办（乡镇政府）的政策真心实意的关心社区居民的2.766倍（e1.017＝2.766，P＜0.01）。
最后，认为居住地区的街道办（乡镇政府）没有能力为社区居民主持公道的居民，选择“很不同意或不太同意”而非“比较同意或非常同意”这种说法的比率是认为街道办（乡镇政府）没有能力为社区居民主持公道的居民的2.219倍（e0.797＝2.219，P＜0.01）。
此外，从表3的统计结果中还可以发现，居民认为居住地区的街道办（乡镇政府）树立的模范党员、干部的威信不是很高，则选择“无所谓”而不是“比较同意或非常同意”“居（村）委会干部的选举是公开公正的”这种说法的比率是居民认为街道办（乡镇政府）树立的模范党员、干部的威信很高的居民的5.845倍（e1.766＝5.845，P＜0.001）。
最后，认为居住地区的街道办（乡镇政府）没有能力为社区居民主持公道的居民选择“无所谓”而非“比较同意或非常同意”这种说法的比率是认为居住地区的街道办（乡镇）政府有能力为社区居民主持公道的居民的3.397倍（e1.223＝3.397，P＜0.001）。
以上的统计结果说明，居民对街道办（乡镇政府）的信任度越低，则居民对于“居（村）委会干部的选举是公开公正的”这种说法的认同度也越低。
这表明居民对街道办（乡镇政府）的信任度越低，则居民对居（村）委会干部的选举的公平性也越不认可；而居民对街道办（乡镇政府）的信任度越高，居民对居（村）委会干部的选举的公平性的认同度却相对越高。
四、研究结论及反思
发轫于美国的公民治理理论认为，如果说19世纪至20世纪之交的改革家们倡导建立最大限度的中央控制和高效率的组织结构的话，那么21世纪的改革家们则将今天的创新视为是一个创建以公民为中心的治理结构（citizen－centeredgovernancestructure）的复兴实验过程。
[14]公民治理的最终理想则是要建立起一种由公民、选任代议者和公共服务职业者相互协作的公民型政府。
而公民型政府则和公民对政府的信任密切相连，正如克劳斯·奥弗所言，“信任机构意味着公民熟悉并认同机构及其基本价值理念，并相信绝大多数公民都认同这些规则和价值。
这将激发公民对机构的支持以及对规则的遵守。
”[15]前文通过Logistic回归对居民对街道办（乡镇政府）的信任程度对居民参与社区居（村）委会选举活动的意愿以及实际参与行为之影响进行了深入的分析，而研究结论对于社区田野之间孕育的草根民主之成长与发展有着较为重要的理论和现实意义。
本研究首先通过BinaryLogistic回归分析发现居民对街道办（乡镇政府）的信任度越高，居民参与社区居（村）委会选举活动的积极性和主动性程度则越高，居民的社区自治参与意识和参与精神也越强。
第二个BinaryLogistic回归分析进一步表明，居民对街道办（乡镇政府）的信任度越高，居民实际参与社区居（村）委会选举活动的比率也越高，即居民参与社区居（村）委会选举活动更为频繁与积极主动。
接着MuhinomialLogistic回归分析的结果则表明，居民对街道办（乡镇政府）的信任度越低，则居民对居（村）委会干部的选举的公平性也越不认可；而居民对街道办（乡镇政府）的信任度越高，居民对居（村）委会干部的选举的公平性的认同度却相对越高。
因此综合以上的BinaryLogistic和MultinomialLogistic回归分析，本研究表明，居民参与社区居（村）委会选举的意愿与参与行为的一个重要影响因素是其对街道办（乡镇政府）的政治信任程度。
更深层次地反思居民对街道办（乡镇政府）的信任程度为何会深深影响居民参与社区居（村）委会选举活动的意愿与参与行为，很大程度上与我国特定的政治体制及其所带来的自上而下的基层政府管理机制有关。
由于权力的来源与功能的不同，再加上当前城市和农村社区正处在从非自治状态向自治状态的转化过程中，城乡基层政权与社区居民自治组织处于从统治关系、管理关系逐渐向网络治理关系的转变过程。
因此，在城乡社区建设实践中，街道办（乡镇政府）的行政管理权与居民自治权常发生矛盾和冲突，城市基层政权与居民自治在城乡社区的治理中存在着严重脱节，严重影响了居民对街道办（乡镇政府）的信任度。
SybilleReinke认为对于普通公民而言，信任的程度由信任因素强度与非信任因素强度之间的关系决定。
从总体而言，今天的公民具有更多的信任关系，但是信任关系的程度较之以前相比呈现出较低的程度。
尽管信任不是合作的唯一手段，但是信任能够促进合作的发展。
[16]由以上分析可知，居民对街道办（乡镇政府）的认知度和信任度相对其他各级政府而言是最低的，可见培育居民对街道办（乡镇政府）的信任度尤为重要。
街道办（乡镇政府）作为城市中基层政府组织的派出机构，代表着政府为当地居民服务，其作用应该更多地体现在把居民聚集到能无拘无束、真诚地进行对话的民主话语环境中，共商社区应该选择的发展方向，引导居民形成共同的公共利益观念，鼓励居民采取一致的公共行动，从而提升居民的社区归属感与居民的自治参与意识。
而社区居（村）委会选举是一个不断发展的过程，随着居（村）委会选举法律制度的完善、配套体制的健全、选民素质的提高，街道办（乡镇政府）会在选举中逐渐转变自己的行为方式，支持居（村）委会选举，将居（村）委会选举由人治逐步过渡到法治与善治。
社会治理的最终方向和目标就是公民治理，即“公民投身于思考、设计、影响公共部门的决策制定，至少在一定程度上满腔热情地考虑公共利益。
他们精心思考着这样的目标，即政府现在应该追求怎样有效的公共部门项目，以及如何评估公共部门项目的有效运作状况。
”[17]积极开展社区居民对街道办（乡镇政府）的评估是改进街道办（乡镇政府）效能与效率，提升居民对街道办（乡镇政府）的信任度的重要途径，也是培育居民自治意识与志愿精神、寻求街道办（乡镇政府）与居民之间的合作互动的重要探索。
当前南京市各区（县）政府逐渐开展的对街道办（乡镇政府）的“民主评议”活动，例如鼓楼区、下关区开展的对街道办事处履行职责情况的民主评议活动等，都是完善居民参与街道办（乡镇政府）绩效评估的有益探索。
现实中需要不断改进这种评估方式，规范评估的内容、程序和结果的运用，并逐步建立健全包括绩效评估原则、评估指标体系、评估模型、评估标准、评估技术和方法、评估程序等在内的完整有效、切实可行的街道办（乡镇政府）绩效评估的理论、方法与实践体系，并开发街道办（乡镇政府）绩效评估的软件系统。
有学者认为，在公共服务过程中，政府利用信息与传媒技术向公民提供信息，通过电子社区的建立，普通公民能够直接参与政治过程与政策选择。
[18]街道办（乡镇政府）与社区居民之间还应建立直接、畅通、互动的信息沟通机制。
如合理运用电视、电台、网络和报刊等媒体进行双向的选举政策沟通，社区代表与街道办（乡镇政府）以及居（村）委会行政人员交互主持政策沟通栏目；在社区重要地段设置展示版，开办社区论坛或邻里会议；规范和健全社区议事、社区评议、社区听证的程序及制度等。
此外，还应通过街道办（乡镇政府）政务公开、居民热线、街道办（乡镇政府）网站、街道办（乡镇政府）领导接待日、信访等多种途径促进居民与街道办（乡镇政府）的沟通与互动，从而增加居民对街道办（乡镇）政府的信任感与亲切感。
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