环保公益组织参与城市环境治理的路径研究.docx

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环保公益组织参与城市环境治理的路径研究

摘要

所有国家发展的现代化以及工业化的进程中，皆会在经济发展的加快中遭受环境保护的制约。

而在国际上民主化的程度不断提高，人民群众的环保意识也在增强，而环保公益组织参与环境保护的活动的需求不断高涨，环保公益组织的参与制度的重要性凸显。

环境保护中环保公益组织的参与制度的优化和完善不仅能够促进公民的环境权益的维护和社会主义民主原则的彰显，还能够适应现阶段国际上的环境保护伟大事业的发展方向。

本文以南通市为例，立足环保公益组织参与城市环境卫生治理这一新的治理模式，对于南通市城市卫生的治理中环保公益组织的参与情况运用理论分析和实践验证的方式进行整合分析，进而找出存在的问题和不足，以期在学理和实践层面找到环保公益组织参与环境治理的更有针对性的解决路径。

关键词：

环境保护，环保公益组织，参与制度，南通市

ABSTRACT

Intheprocessofmodernizationandindustrialization,allcountrieswillbeconstrainedbyenvironmentalprotectionintheaccelerationofeconomicdevelopment.Andthedegreeofdemocratizationintheworldisconstantlyimproving,andpeople'sawarenessofenvironmentalprotectionisalsoincreasing,whilethedemandforenvironmentalprotectionpublicwelfareorganizationstoparticipateinenvironmentalprotectionactivitiesisconstantlyrising,andtheimportanceoftheparticipationsystemofenvironmentalprotectionpublicwelfareorganizationsishighlighted.Theoptimizationandimprovementoftheparticipationsystemofenvironmentalprotectionpublicwelfareorganizationsinenvironmentalprotectioncannotonlypromotetheprotectionofcitizens'environmentalrightsandinterestsandthemanifestationofsocialistdemocraticprinciples,butalsoadapttothedevelopmentdirectionofthegreatcauseofenvironmentalprotectionintheworldatpresent.ThisarticletakesNantongcityasanexample,basedonthenewgovernancemodelofenvironmentalprotectionpublicwelfareorganizations'participationinurbanenvironmentalsanitationgovernance,analyzestheparticipationofenvironmentalprotectionpublicwelfareorganizationsinurbansanitationgovernanceinNantongcitybytheoreticalanalysisandpracticalverification,andthenfindsouttheexistingproblemsandshortcomings,withaviewtofindingmoretargetedsolutionstoenvironmentalprotectionpublicwelfareorganizations'participationinenvironmentalgovernanceatthetheoreticalandpracticallevels.

Keywords:

EnvironmentalProtection,EnvironmentalProtectionCharity,ParticipationSystem,NantongCity

目　　录

摘要I

ABSTRACTII

引言1

一、相关理论综述3

（一）城市环境治理中的环保公益组织参与3

（二）环保公益组织参与城市环境管理的意义3

二、环保公益组织参与城市环境治理的现状-以南通市为例5

（一）南通市环境治理现状5

（二）南通市环保公益组织参与城市环境治理的问题5

1政府管理理念待提升，推动与执行不力5

2稳固性环保公益组织匿乏，作用不明显6

3社会自治发育不良，利益组织化欠缺6

三、环保公益组织参与城市环境治理的对策建议8

（一）政府权力下放、转向服务思维8

1要转变观念，以服务型政府为导向8

2权力下放，积极培育公民社会的形成与成熟8

（二）构建规范性、制度性参与框架9

1确保环保公益组织的知情权9

2确保环保公益组织的监督权9

3确保环保公益组织参与决策权10

4完善专家咨询制度10

（三）塑造自愿、主动的参与主体10

1培育环保公益组织的主动参与意识10

2创新环保公益组织参与的引导机制11

结论12

参考文献13

致谢15

引言

城市环境健康在视觉上对整个城市的经济实力、政府形象以及人民的整体素质进行反映，体现社会道德的水平，包括城市管理的现状、城市文明的发展以及开放意识形态等。

最近一些年，我国社会经济的发展飞快推进着城市化的进程，而城市市民的卫生意识也随着社会文明程度的不断提升而增强，而人民群众对于环境质量的要求也越来越高。

显然，如何解决城市环境卫生问题，提高环境卫生质量已成为一个重要的研究课题。

在中国城市环境卫生治理模式经历了政府主导，市场化改革等模式后，随着市场经济的发展以及政治体制的不断改革，城市环境卫生利益关系的多重性问题在现阶段的公民社会背景下更加凸显。

所以，城市环境卫生治理模式的创新和优化，成为城市环境卫生治理创新的重要课题。

城市的发展需要综合三大主体的作用，包括社会、政府以及公民的综合作用，在充分发挥各个主体的积极主动性的前提下，促进各大主体的统一行动和合力作用，以使政府在市场上以有形和无形的方式进行城市建设以及管理中的公民参与程度的提高，进而实现城市真正意义上的共同建设、共同管理以及成果共享等。

在我国，公共管理体制的重要创新之一在于公共环境管理事务中的环保公益组织的参与，人民的生活以及公共利益的重要体现就是环境卫生，而环保公益组织是城市环境卫生管理的重要利益组成部门，对于环境卫生的管理有责任和义务进行参与实施。

一、相关理论综述

（1）城市环境治理中的环保公益组织参与

环保公益组织参与城市环境治理是指环保公益组织参与城市环境问题的意识、维护和参与过程，强调环保公益组织通过城市环境事务的一定程序和方式参与环境事务相关活动。

在城市环境事务中，引入和倡导协商民主，强调环保公益组织的参与，可以避免传统环境管理模式的弊端。

协商民主理论倡导基于公共利益，所有利益相关者可以通过公共论坛平等参与、自由对话、辩论、讨论和谈判，这可以减少社会利益群体对城市环境事务的不同诉求所造成的偏见。

利益相关者之间的平等协商也有利于促进表达良好意见，提高环境政策质量，解决城市环境问题和改善城市环境质量。

城市环境治理的环保公益组织通常指其他社会成员，包括社区组织、新闻媒体、公民个人等环保公益组织。

参与城市环境治理的环保公益组织的内容非常广泛，它包括个人公民和公民团体在资源节约、环境保护和节育等问题上的自律，以及对公司或其他人的环境破坏的监督。

通过新闻媒体等公共舆论工具，指控政府机构及时采取措施保护环境资源，包括为环境决策提供建议或直接参与决策，并作为独立代理人或与政府和企业等其他实体合作提供环境商品和服务等。

环保公益组织参与环境治理的过程应包括立法参与、决策参与、流程参与、端对端参与、参与行为等。

（2）环保公益组织参与城市环境管理的意义

环保公益组织参与城市环境管理不仅符合国际城市环境管理趋势，而且提高了中国城市居民的环境保护的意识，进而推动了城市环境保护事业的发展。

城市环境管理中的环保公益组织的参与对于环境管理方案的制定具有重要的方向把控的作用。

而城市环境管理的决策不能局限于政府的方向，因为很多部门的意见会对政府的决策方向产生影响，而有关的部门与专家之间具有一定的利益关系。

而环保公益组织的参与机制的构建，环保公益组织直接发表意见和表达意见。

他们可以集思广益，根据环保公益组织的利益作出城市环境管理决策。

环保公益组织参与城市环境管理有利于提高公众环境的意识，使得每个公民在城市环境管理中都具有直接的参与权，而环境管理策略的制定和实施的整个过程都能进行民主参与，在政府进行城市环境管理工作的实施过程中充分体现公民的参与权，从而使得公民的环境意识以及环境管理的责任感增强，而参与环境管理的积极性和主动性不断提高。

城市环境管理的成本也随着环保公益组织的参与而得到控制。

在我国，城市经济正处于中间的发展阶段和时期，而城市的环境管理的发展而受到了资金投资的限制的制约。

而城市环境管理的工作效率在环保公益组织的参与下得到了有效的提高，主要表现在以下三个方面：

其一，城市管理策略的制定在环保公益组织的参与下而更符合舆论和以及策略实施的要求。

其二，城市环境管理的效率在环保公益组织的参与下而得到有效的提高，这是因为行政机关的监督管理的力度得到了公益环保组织的加强，而实现了对城市环境污染源头的控制。

其三，城市环境的各个方面都在受到广大民众的监督，使得城市环境管理中问题能够得到及时的发现和解决，有效的降低了政府人力资源的成本。

城市环境管理的行政监督的强度在环保公益组织的参与下得到了加强，而环保公益组织对于城市环境管理策略的制定和实施的整个过程实施监督，从而使得政府对于城市环境管理的权力收到监督和制约，降低了发生错误的概率，提高了政府工作的效率。

城市环境管理中环保公益组织的参与使得社会矛盾减少，社会发展更加稳定。

不同的利益个体以及组织在城市环境管理中的利益主张各不相同，而政府在处理城市环境管理问题的过程中似乎难以实现对各个利益相关者的利益进行平衡和满足。

而各个利益相关者的利益在环保公益组织在策略制定中的参与下得到有效的协调和平衡，进而使得决策机构的矛盾减少。

二、环保公益组织参与城市环境治理的现状-以南通市为例

（一）南通市环境治理现状

南通市建立的卫生城市在我国名声显著，处于我国卫生城市排名的前列。

我国城市环境卫生的工作在改革开放之后得到了注重和加强，发展较快。

而南通市，在1985年之后，获得了一系列的荣誉称号，包括联合国人居奖、中国人居环境奖、全国文明城市、中国最佳魅力城市、国家环境保护模范城市等，并取得了前所未有的发展盛状。

进入21世纪，南通市环境卫生事业创新管理机制中的社会经济发展的规划涵盖了环境保护的内容，主要包括城市环境保护系统工程的建设：

城区道路的铺设、硬化、改造以及拓宽，改善社区和污染控制项目的建设，实现垃圾集装箱化，城区冲水厕所标准的构建等；增强公共卫生保健环境的建设以及文化娱乐场所的构建，包括医疗卫生设施的建设和娱乐设施的创建等；在世界卫生组织的免疫接种计划中获得通过，取得了疾病预防和根除等方面的突破。

南通市已经发展成为环境尤为，卫生良好的城市典范，它正在努力建立一个现代化、高标准的美丽城市。

南通市的环境卫生管理侧重于对城市空间卫生的管理，包括公共场所、街道、水域的环境卫生以及城市垃圾的收集清理等人民群众日常生活息息相关。

其中，城市环境卫生中基础设施的建设、加工、运输以及维护具体的来说包括以下几个方面，分别是城市道路以及街道、企事业单位、居民生活区等环境清洁卫生。

以及诸如交易会、车站、体育场、泳滩、公园和机场等公共场所的卫生和清洁治理；河流、湖泊和沿海水域漂浮物的处理；城市生活垃圾的清理；公共厕所、垃圾箱、垃圾转运站（室）、环境卫生专用标志、环境卫生专用车辆、城市环境卫生基础设施建设和维护，如粪便和垃圾处理场所和洗车场。

（2）南通市环保公益组织参与城市环境治理的问题

南通市的环境卫生的管理在现阶段是政府发挥着主体作用，环保公益组织的参与程度不高，力度较小。

而此种发展模式是由环保公益组织与政府共同作用的结果。

对于本地区环境卫生治理现状及环保公益组织参与的现状的真实反映，发现南通市环保公益组织参与城市环境治理存在以下几个问题：

1政府管理理念待提升，推动与执行不力

地方政府对环公益组织参与机制建设了解不够。

这主要体现在：

一是定位不合理。

尽管南通市政府也在致力于环保公益组织有效参与方式的探索，但是仍然在城市环境卫生的管理中处于管理的角色之中，侧重于管理的层面。

二是政府对于环保公益组织参与的作用认识程度不高。

现阶段，南通市的环境保护的管理部门侧重于对环保公益组织参与环境卫生监督的鼓励，问题和抱怨的披露以及环保公益组织参与补充因素。

治理的启动和治理示范、实施治理、接受治理等方面仍然缺乏对环保公益组织更全面的参与机制。

在城市卫生治理的系统工程中，应允许环保公益组织参与治理的各个方面。

第三，问题的性质和来源不能完全掌握，投资的软性不够。

软性投资指的是环境卫生治理中有关概念的宣传和推广。

政府的工作更加注重硬性的投资，包括设备以及设施的投入、资源的投入等，而对于民众的公共教育的程度以及对环保公益组织参与环境治理的支持决策。

城市环境卫生工作的推进主要是关于工作内容的宣传，政策的解读和结果的展示，关于环保公益组织参与城市环境卫生治理的渠道和方法的指导和宣传很少受到关注。

2稳固性环保公益组织匿乏，作用不明显

现阶段，在南通市的环境卫生治理中环保公益组织参与的重要问题是作用不够显著。

环境卫生治理中的重要力量源自于环保公益组织，环保公益组织在城市环境卫生管理中存在的价值在很多发达国家得到重视。

在城市环境治理中，与之相应的环保公益组织开展了环境卫生专业技术开发和卫生活动，环境保护公益组织在环境保护指导和教育中发挥着重要作用。

南通市环保公益组织机构在环境卫生治理中未发挥重要作用，现有的自助式环保公益组织的特点通常包括突发性、一次性、短期性、突发性以及不稳定性等。

现阶段的社会志愿组织中趋向于形式化的发展，很难具有实质性、永久性和稳定的参与群体。

3社会自治发育不良，利益组织化欠缺

城市环境管理中的重要作用源自于环保公益组织的参与，而环保公益组织属于社会组织的类型，但是南通市的环境管理中明显社会作用不显著，其根本原因包括以下两个方面：

其一，社会自发治理的作用发展水平较低。

我国在环境管理中一直以来侧重于政府的主导作用，社会的作用较小，环保公益组织中问题主要体现在独立性难以保证、自主性不强以及合法地位难以明确等。

政府推动着环保公益组织的参与环境管理的活动，是被动参与的。

因此，环保和公益组织的参与往往是形式上的，难以实现真实的互动参与模式的开展。

现阶段我国社会发展处于转型阶段，环保公益组织日益壮大，但是社会问题复杂化，环保公益组织的社会空间在政府的主导作用下难以开展，而公益事业组织发展空间也因此受到限制和制约。

其二，利益组织的缺乏。

行政管理中的环保公益组织的参与，组织一方面作为参与者，也是一个比个人更积极暗语行政的管理过程。

举例来说，产业协会、行业协会以及其他组织是行政程序的主要参与者，与分散利益和无组织利益相比，组织利益的参与对行政决策和制度的制定影响更大。

集体行动的逻辑对于许多优势进行制约，事实上并不是这种情况，集体行动罗伊的制约不局限于利益的合理性、一致性以及正确性等。

南通市现阶段的环境卫生管理中并不缺乏环保公益组织。

但是成效并不显著，缺乏共同利益目标，缺乏规范的组织体系，导致这些织在未来很长一段时间内将不可避免地失败。

三、环保公益组织参与城市环境治理的对策建议

（一）政府权力下放、转向服务思维

环境卫生治理它是一项比较系统化、繁杂的项目，单单凭借政府的力量是很难实现预期目标的。

通过实行市场化模式，虽然在一度程度上减少了政府的工作量，缓解了部分环境治理压力，但是还远远达不到理想的治理效果。

这是因为政府和市场都存在“失效”现象。

因此要对现有的政府治理模式进行改革，把现有的以政府和市场为主导的治理模式向“政府一市场一社会”多方参与的模式进行转化，采用自上而下和自下而上相结合的管理模式，加强政府部门与企业、环保公益组织以及专家和媒体之间在环境治理中的合作，促进环境治理的良性发展，环境依靠政府一市场一社会多方协作治理。

1要转变观念，以服务型政府为导向

首先，要充分认识到环保公益组织的重要性。

在环境卫生治理过程中，对环保公益组织参与的有效实践，政府部门要对其行为进行认可，政府不仅要促进环保公益组织对环境治理的参与，更重要的是从价值理性与工具理性的角度来科学看待环保公益组织的参与价值。

只有全面认识到环保公益组织的重要性，政府部门才能更好的发挥好在环境卫生治理中的推动和协调作用。

其次，对社会管理和提供公共服务的职能加以强化。

目前我国的环保公益组织发展还不够完善，基础公共服务职能比较薄弱，出现这种现象主要是由于政府的强势和权利过重。

因此政府部门要摆正自己的位置，进行合理化的定位，在总体的环境治理布局中，提供一定的公共服务，从依靠设立机构提供公共服务向依靠政策工具提供服务进行转变，大力支持各类环保公益组织的发展，充分发挥环保公益组织在环境卫生治理过程中的提供服务、监督规范行为的作用，促进环保公益组织与政府之间的环境卫生治理的合作。

2权力下放，积极培育公民社会的形成与成熟

应当注意以下三点，一是要对“小政府、大社会”的行政管理概念进行充分理解，对相关行政管理部门的职能进行减弱，减少政府权力，让企业、市民及社会团体共同参与到环境卫生治理中去，使得企业、市民与社会团体的作用得以体现，将更适合参与环保公益组织的内容与职责能够有效服务于环境卫生治理工作。

比如，将一些治理基层社区的城市环境卫生的工作权限下放到居委会、基层社会管理组织，这也是对城市环境管理职能的部分分担，让基层社区和居委会也参与到城市市容环卫管理工作中来。

提供更多的环保公益组织参与平台。

二是要鼓励第三方的参与，加强民众的环保意识，增强公民对环境卫生治理的能力。

在面对治理城市卫生环境时，政府不仅要起到自身的模范带头作用，还要走群众路线，让广大人民群众积极参与环境卫生治理工作。

但是由于公民个人力量比较渺小，与强大的政府组织力量存在较大差距，这就需要借助第三方的力量来加强与政府对话、利益表达以及权益的争取，增强参与城市治理的能力。

三是要大力支持自愿联合建立的相关自治团体。

在环境卫生治理的工作中，要赋予自愿联合建立相关自治团体相关行使权利。

因为建立起的这些特殊机制，在环境卫生治理中比政府从外部建立的强制性的规则更加直接有效，在政府治理成本上也得到了节约。

（二）构建规范性、制度性参与框架

目前影响环保公益组织参与渠道不通、效果不好的重要原因之一就是制度的供给相应不足。

所以最近这些年南通市委政府在环保公益组织参与公共事务方面付出了很多的努力，广泛地听取社会各方的意见以后再做出重大决策，再出台重要文件，但环保公益组织参与公共事务并未真正成为一种规范化、固定化的制度安排，环保公益组织参与的制度设计方面尚不完善，环保公益组织参与、专家论证、政府决策三位一体的制度化决策模式尚未完全建立。

所以环保公益组织参与还必须进一步的制度化，只有通过完善的、规范的制度规定，才能保证环保公益组织参与的固定化和积极性，争取预防并控制对环保公益组织参与的消极影响，充分发挥其积极影响。

1确保环保公益组织的知情权

想要提高民众的参与度，还需要在环卫管理工作方面制定健全的信息公开制度和保证公民的知情权。

需要重点强调的是，必须切实做到充分保证环保公益组织知情权。

“充分”二字，主要体现在全面性、准确性、及时性三大方面。

一要保证信息公开的时效性。

政府需要进一步提高信息公开的效率保证公开的时效性，确保环保公益组织及时准确地知晓信息内容；二要保证信息公开的全面性。

政府必须做到将信息客观、准确、全面地公布于众；三要保证信息公开的广泛性。

不是单一地公布在官网上就算结束，而是需要竭尽全力地让大众及时获得信息，并能获得及时的反馈。

并确保及时向环保公益组织公布有关信息的时候还创造途径让环保公益组织获得并知晓信息。

2确保环保公益组织的监督权

在公民各项权利的使用中，监督权是最普遍使用的一项权利，需要注意的是要保证环保公益组织监督权的顺利、正确、合理使用。

同时，还要给广大市民提供更多的监督城市管理平台，比如，召开各种环保公益组织评议会议。

要对新闻媒体、政府网站等电子平台的使用机制加强完善。

为市民开设绿色、便捷、高效的多种服务渠道，方便群众监督城市环境卫生管理工作和反映违反城市管理制度的行为。

3确保环保公益组织参与决策权

在制定决策的时候，要坚持走群众路线，充分征求环保公益组织的相关意见，在达成广泛共识的基础上再做出决策;同时在做出城市环境卫生治理工作的重大决策时还要经过群众代表参与表决，体现民主决策。

要让环保公益组织参与环境卫生治理重大议题的决策与执行，环保公益组织的参与对象可根据实际情况来定，这样可以保证环保公益组织的参与权和知情权;有利于政务信息的及时公开，及时把实施方案公示出去。

4完善专家咨询制度

重大问题、议题等方案的提出与制定都是需要专家给予科学的建议。

因此，在环境卫生治理中制定决策时，也同样要有专家的参与。

目前我国的专家咨询机制还存在一些独立性不强、专业性不够的问题，还需要进一步完善专家咨询制度。

第一，对信息进行公示公开，促使专家咨询或专家咨询机制的保持中立。

第二，对专家咨询和论证情形在法律上进行明确。

第三，对专家的意见要充分尊重。

第四，建立公开回应机制，对专家意见进行公开回应。

（三）塑造自愿、主动的参与主体

南通市虽然致力于志愿服务事业的发展，公益慈善活动的组织以及民主决策的监督和管理等，同时大力倡导管理协同的理念，为环保公益组织的参与营造条件，也取得了一定的进展，但是效果并不显著。

而环保公益组织也在一定程度上受到传统理念的制约，表现出独立性不强、平等性难以保证、权益利用不充分、管理的协同性不强等。

社会建设的重要主体之一是环保公益组织，环保公益组织参与公共管理的前提是具备强烈的主体意识和概念。

所以，环保公益组织的主体角色会在对城市环境管理中的积极主动的参与中不断加强。

1培育环保公益组织的主动参与意识

环境卫生治理问题的个人意识的增强，对于城市环境卫生的治理活动的参与具有重要的推动作用。

所以，环保公益组织参与认知水平的提高，主动参与环境管理的积极性的培养，都是环保公益组织参与机制发展的关键。

其一，公民社会理念的加强和深化。

公民参与的民主环境的营造，以及环保公益组织的主体意识的增强，都是政府的责任和义务，对于城市环境的治理规划中政府应以高度的视角进行环保公益组织参与的角色定位，大力提高环保公益组织的参与程度。

其二，在基本义务的设置中增加城市环境卫生治理的参与让任务，并在相关的法律制度中体现，从而使得社会环保意识增强，同时具备强制性的特征。

环境卫生管理中的重要力量来自于环保公益