阅读材料46 发达市场经济国家农业管理体制的特点.docx

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阅读材料46发达市场经济国家农业管理体制的特点

发达市场经济国家农业管理体制的特点

国务院研究室郭玮

各个国家政治制度不同，经济结构和经济发展水平不同，在农业管理体制上也会有一定差异、但各市场经济国家农业管理体制设置和改革，都具有两个共同的特点:

一是力求适应市场发展的需要，二是适应农业生产的特点。

市场经济的发展有其自身的规律，农业发展又有其特性，因此，尽管各个国家有不同的特点，但市场经济比较成熟的国家在建立和完善农业管理体制上还是具有一些共同的经验和做法，比如健全的法制、统一的宏观调控、一体化的管理、完善的服务体系、半官方化机构的协作等。

研究和总结这些做法，对进一步改革和完善我国农业管理体制具有重要的意义。

一、健全的法制

对农业进行法制化管理是发达国家通用的做法很多国家农业管理机构甚至一些服务性的农业机构的设立、职能、运作机制都是由法律规定的，国家的基本农业政策也通过法律法规的形式来实现。

美国在一百多年里，国会通过了大量有关农业的法律，形成了比较完整的指导农业和农村发展的法律体系:

美国国会的农业立法是辩论和反复磋商的过程，是各种利益集团互相让步的过程。

立法是政府制定农业政策、实施农业计划的基础，后者必须以法律为依据。

各项农业法律不仅规定了政府对农业政策的基本取向，而且还规定了政府干预经济发展的基本权限，政府行为只能限定在法律规定的范围之内。

除一般的政府机构机制、职能、政府政策由法律决定外，一些具有公共服务性质机构的设置等一也由法律规定。

日本政府根据农业发展各个时期的需要，通过经济立法把各种政策、目标和经济措施法律化（制定的法律既有延续性，必要时又及时进行

修改。

立法范围涉及广泛，如持续了半个世纪《粮食管理法》就是日本战后农政标志的重要法律，前儿年为了适应乌拉圭回合后国际农业市场的变化，日本已经通过了《新粮食法》。

另外，如日本《农地法》、《土地改良法》、《农业改良促进法》、《农业机械化促进法》、《种子法》、《批发市场法》等等，都为口本农业的发展做出了贡献。

《农业基本法》是日本实现农业现代化的重要法律之一。

二、一体化的管理

主要市场经济国家都对农业进行一体化的管理。

从农业生产资料的管理、农业生产的指导、农产品的加工、营销与贸易以及食品的安全和检验等，都有统一的部门进行综合管理。

也就是对从“田间到餐桌”的整个过程进行一体化的管理。

美国农业部是联邦政府内阁13个部之一，是重要的经济管理部门。

美国政府对农业进行的宏观调控以及提高农业劳动生产率、改善资源保护等政策的实施都由美国农业部具体执行。

在美国，除了美国领海内的捕捞活动、发布气象情报等由商务部负责，陆地和水资源计划以及水利资源的调查研究由内政部负责外，其他与农业生产、农产品流通、消费有关的活动基本上都由农业部负责。

（l）美国农业部把农村社会发展放在重要的位置，设有多个负责农村经济和社区发展的机构，包括农村公用事业局、农村住房和社区发展局、农村商业和合作社发展局等。

（2）负责农场和国际贸易的机构有两个:

一是农场服务局，主要对农场提供各种服务，包括实行政府的农产品计划、资源保护、灾害救助、农作物保险等;另一个是海外农业服务局，负责促进农产品出口、出口信贷保证、对外农业援助以及实施多边贸易协定。

向农民提供“无追索权”贷款的商品信贷公司就从属于农场服务局。

（3）食品和营养局，主要推行营养教育和培训计划，宣传科学和合理的营养，向低收入家庭发放食品券，以及采取其他措施消除贫困、饥饿和营养不良，对特定人群实行专项食物计划等。

（4）负责自然资源和环境保护的机构有森林管理局和土地保护局。

森林管理局管理全国的森林、野生动物、稀有植物、鱼类、放牧地、娱乐场所，指导林业研究、保护和管理，以及矿物和能源的管理;土地保护局负责土地、水和其他农业资源的保护，控制水土流失和盐碱化，改善对湿地、草原等的保护和管理。

（5）销售和检验局是个担负多种重要职能的部门，它要确保粮食安全，包括肉类和禽、蛋的检验，收获前的安全检查，病原体控制计划，杀虫剂残毒监控等;负责农产品的销售，制定农产品等级标准并核发证书，开展谷物检验，实行销售规程及研究与促销计划，直接销售和批发市场的开发计划，农产品的运输和销售之间的协调;制定动植物进出口法规并实行动植物检疫，动植物病害的监控，推行生物防治，兽医保健，等等。

（6）负责农业研究、教育和经济发展的机构。

其中，农业推广局、农业研究局、州合作研究局主管农业研究、教育和推广;经济研究局主要对农业现状与未来进行分析和展望、提供经济和农村社会方面的研究报告，帮助国会和行政当局制定和评价农业和农村政策，汇集各种资料，例如:

美国和世界对农业生产资料和各种农产品的需求，农业生产和销售中的成本和利润，政府政策和计划对农场主、农村居民和自然资源的影响等等;国家农业统计局负责及肘、准确、客观地提供统计信息，发布州和全国的统计一数字，并对各种农产品的生产、价格与劳务等问题进行预测，为美国农业和农村社区服务;世界农业展望委员会是全球农产品市场预测的中心另外农业部所属的国家农业图书馆，也是世界上最大的农业图书馆。

日本农业管理机构是日本农林水产省，它是依据日本国家行政组织法和农林水产省设置法建立的。

农林水产省内部机构为:

1个大臣官房;5个“内局”，即经济局、结构改善局、农蚕园艺局、畜产局、食品流通局;3个直属农林水产省的“外局”，即粮食厅、林野厅和水产厅:

日本农林水产省的主要职能是:

（l）促进农林水产业的稳定发展，进一步发挥农林水产业的作用;

（2）保障农产品的正常供给，不断提高国民的生活水平;（3）推动农林牧渔业及农村、山村、渔村的经济、文化建设与振兴;（4）保证国家的产业政策、区域政策、高技术开发及国际合作政策的实施。

从农林水产省内各部门的职能看，大臣官房负责财政预算、政策法规、计划、机构编制和人事任免、对外公关，内部协调等事务，起牵头的作用。

）经济局负责调查统计、农业金融、税务、保险、农协等的指导，以及进出口和国际合作。

结构改善局负责农业结构调整、就业、土地业务，以及农业基本建设、农山渔村规划、改善农村生活条件等。

农蚕园艺局负责农业生产调整、提供农业生产资料、开展科普教育及对妇女的生活指导等。

畜产局负责畜产品的生产、消费和流通以及技术改良等。

食品流通局负责农产品流通和消费、食品工业的监督指导以及参与制定有关农产品的价格政策等。

3个“外局”各自分管有关的业务。

从机构设置可以看出，农林水产省对农业的产供销实行一体化管理，全面负责农产品的生产、流通、加工、进出口以及农业生产资料的供应。

另外，在执行这些职能时，有相应的法律、经济、行政等多种手段，保障政府对农业的有效管理和调控。

三、完善的服务

向农业生产者提供服务是各国政府农业管理的重要内容。

政府农业服务的内容是多方面的，从发达国家的情况看，最主要的体现在科技服务、信息、服务以及开拓市场方面的服务。

美国政府一直把农业教育、研究和技术推广作为自己重要的职责，形成了极有特色的“三位一体”的体系。

这个体系有三个特点:

（l）由州农学院（即19世纪建立的所谓“赠地学院”）同时承担教育、研究和推广三项任务，使三者结合在一起，互相促进，并切实为农业生产服务;

（2）每年的研究推广计划由基层向上申请，推广站提供的服务应尽量满足农业生产的需要;（3）推广经费由联邦、州和县共同负担。

美国农业科学研究的经费充足，它主要来自公共和私人（公司）两大系统，二者互相补充。

公共经费主要支持基础研究和应用研究，企业或私人的经费主要支持新产品开发和应用研究。

为确保农业生产者、消费者和贸易商获得及时、可靠的农产品市场信息，美国政府通过立法授权形式，将农产品市场信息收集、发布工作纳入美国农业部的政府职能。

基于《1946年农产品运销法案》，美国政府制定了市场新闻计划，确定美国农业部农产品销售局（AgrieulturalMarket-ingService，简称AMS）为市场新闻项目执示机构，负责收集和发布:

美国农产品市场信息工作，采用的是从上至下贯穿到底的运行机制，即将市场信息收集、发布的整个过程及人员都纳人农业部统一管理。

具体说，就是市场新闻计划由AMS统一管理，州协助执行。

美国农业部在全国各主产州、批发市场、拍卖场、装运点等都设有市场新闻力、公室，各市场新闻办公室的报告员都是联邦政府（AMS）或州政府的雇员，并且，所有报告员上岗前必须经过农业部培训并获得资格证书。

各地收集的市场信息在美国农业部汇总后，统一按天、周、半月、双月、季度及年度报告定期、定时对外发布。

同时允许地方直接发布市场信息。

除此之外，美国农业部还对各地的农业统计及海外市场的农产品供求信息进行分析预测，并根据国会的要求，每月对世界农产品供求形势进行一次预测，以“世界农产品供求预测”和“农作物生产月报”等形式对外公布。

农产品供大于求是长期以来很多国家共同面临的问题，因此，各国都将农产品市场服务和市场开拓作为农业管理部门的重要职能。

美国农业部设有专门负责市场营销和产品检验检疫的部门，对农产品的市场流通进行管理和服务。

为扩大国内市场农产品需求，美国政府尝试过许多计划。

比如食品券计划，妇女、婴儿和儿童特别补充食品计划，学校早餐和午餐计划，直接食品分配计划等。

同时，由于美国大量农产品需要出口，根据1996年的农业法案，从1996年到2002年，美

国政府每年提供9000万美元的基金用于开拓海外市场，美国农业部的海外农业服务局在开拓国际市场方面发挥重要作用，美国农业部还在一些重要农产品进口国派驻代表，负责农产品的推销。

美国政府还扶持建立不同产品的行业团体、协会，开发国际市场。

美国农业部与有关行业、协会在农产品市场开拓中有着积极的合作，并提供财政援助。

四、统一的调控

发达市场经济国家主要依靠市场力量对农业资源进行配置，但政府的宏观调控也发挥着十分重要的作用。

宏观调控的目标主要是保持农产品供求总量的相对平衡，保护农民的利益。

美国农业在国民经济中所占的份额较低，但政府仍然重视农业的基础地位，对农业采取了有力的价格保护和收人支持政策。

美国农业的宏观调控有三个特点:

一是设有专司政府调控职能、从属于农业部的机构（商品信贷公司），并建立了巨大而灵活的联邦储备体系。

农场主可将尚未收获的农产品作抵押，从政府的商品信贷公司取得一笔维持农业正常生产的贷款，当市场价格高于目标价格时，农场主可按市价出售农产品，用现款还本付息，如市场价格低于目标价格，农场主可把农产品交给农产品信贷公司，政府按目标价格与市场之差给予差额补贴。

美国的农产品商品信贷政策实际上是一种农产品的保护价收购政策。

二是有充足的财政支持，联邦政府用于农业支持的经费每年都在上百亿美元。

根据美国最新通过的2002年农业法案，美国进一步增加了对农业的补贴，据推算，今后10年美国每年各项农业补贴平均可达19例乙美元。

补贴项目包括:

商品计划（即对产品的补贴）、生态环保、贸易（即出口补贴）、营养计划（即食品消费补贴）、农业信贷、农村发展、科研和推广、造林与森林管理、能源、杂项和其他条款等。

三是政府实行农场主“自愿”的农业计划，并用价格、信贷、补贴等手段予以有力的配合。

欧盟对农业实行统一的政策和管理。

20世纪60年代随着农业共同市场的建立，在许多重要领域里的农业政策转由欧共体负责制定，包括市场与价格政策、外贸政策及结构政策，各成员国必须遵守，以达到提高农业生产率、改善农民收入、稳定市场以及保证向消费者提供价廉物美的食物。

目前欧盟对农业的宏观调控政策主要是通过对重要农产品包括牛奶、谷物、甜菜、土豆、牛肉等的价格补贴和产量限制来进行的。

（1）对份额内农产品实行价格补贴政策。

如牛奶，欧盟制定了一个固定的价格，当奶价低于这个价格时，由欧盟以保护价给予收购。

按保护价收购给予补贴的还有甜菜、牛肉和部分粮食。

由于欧盟长期采取高价收购、低价出售的补贴政策，每年70%的财政预算都用在了农业的价格补贴上。

（2）通过分配生产指标，控制重要农产品的年度产量。

这是欧盟为减轻价格补贴负担制定的一项政策。

突破份额规定的，将被强制买断份额权。

有生产能力的企业要扩大规模产量，可以向欧盟申请产量指标，但在一般情况下很难做到;也可向有生产指标的农场主租赁或通过股市购买指标。

（3）耕地休闲政策。

欧盟对配额内的粮油生产有价格补贴，约占欧盟补贴预算的70%。

为限制总产，欧盟要求种粮油的农场主只要闲置一定比例的土地，就可以按面积获得补贴。

（4）市场准人政策、）欧盟区内国家生产的农产品，都必须经过严格的产品检验、检疫，符合欧盟制定的安全标准的，才能进人市场。

这一措施不仅规范了农场主的行为，而且保证了产品质量，从而也保住了他们的产品在市场上的占有量。

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五、半官方机构的作用

发达市场经济国家除了政府对农业进行直接的管理和干预以外，还十分注意在农业管理中发挥半官方机构、行业协会等机构的作用。

这些机构不仅可以在政府与农民之间发挥桥梁纽带作用，促进政府与农民的沟通和联系，从而使政府的管理更加切合实际，更加符合农民的要求，同时可以使政府的管理调控更快更直接地传达到实践中，并大大减少政府管理和调控的成本。

日本农协虽然是农民的合作组织，但具有很强的官方色彩。

在农业管理中具有举足轻重的作用。

日本几乎所有的农户都是农协的会员。

日本农协包括全国农协、地方（都道府县）农协和基层农协三级组织。

基层农协因经营与农业生产有关的农产品收购、生产及生活资料供应、信用保险、农业生产指导、医疗福利等业务，所以也称作综合农协。

地方农协除地方农协中央会外，还有经营农业经济、信用、保险、卫生保健等业务的四个联合会，即“经济联”、“信用联”、“共济联”、“厚生联”，这些联合会与基层农协一样，均为地方农协中央会的成员。

全国农协的组成包括农协中央会和不同业务的全国联合会，如:

管理农产品及农业生产、生活资料贩卖业务的全国农业协同组合联合会（简称“全农”）、管理农协成员储蓄和信贷工作的“农林中央金库”（简称“农林中金”）、经营农协成员保险业务的全国保险农业协同组合联合会（简称“全共济联”）以及全国卫生保健农业协同组合联合会（简称“全厚生联”）。

日本农协具有比较完整的体系，渗透到农业有关的各个领域，在农村建设与社区发展、农业技术推广、生产资料供应、农产品流通、农民生活服务等方面发挥了重要作用，日本政府的很多农业政策都通过日本农协来贯彻实施。

半官方组织和非官方组织在欧洲农业管理中也发挥重要作用。

比如在德国，农场主自治组织—农场主联合会就在各级议会里有代表和机构，是政府与农场主对话的桥梁其主要职能是代表农场主的利益，在包括欧盟、全德及各州多个层面上影响政府对农业政策及法律法规的制定，必要时还可以组织农场主上街游行反对欧盟的不利政策;帮助农场主组织农产品销售;举办各种展销会，扩大影响，在消费者中树立良好形象;向农场主提供各项专业咨询服务，包括组织会员间的服务和咨询等。

德国的4个州还有农业管理协会，这是半官方半自治的农业管理服务机构。

其经费预算42.7%由政府拨款，20.1%是农场主交的会费，26.3%来自于协会下属服务机.构所收取的各种服务费，如农产品检测费、咨询费、技术推广费和研究成果费等，其余为协会的地产等不动产收人。

协会会长受州农业厅和协会主席双重领导。

协会的主要职能:

一是负责协调、审批欧盟对德国农场主主要农产品配额的分配与申请。

二是监督执行环保、植物分类以及药品、食品、饲料的安全使用。

三是对农药、种子、牛奶质量进行检测。

四是推广新品种。