我国实施产业分类监管防止重复建设的基本思路.docx
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我国实施产业分类监管防止重复建设的基本思路
我国实施产业分类监管、防止重复建设的基本思路
内容摘要：
针对自然垄断性产业、资源性产业和非资源性竞争产业的特点，分别提出了监管思路和政策建议。
自然垄断性产业监管的重点是逐步打破垄断、培育适度有效的竞争、完善监管体制以及建立和完善相关法律法规体系。
资源性行业监管重点是完善规制制度，强调执法能力以及协调处理宏观调控和规制的关系。
非资源性竞争产业的监管重点是放松经济性规制，加强社会性规制，完善市场退出机制，加强执法及政府信息指导和服务职能。
关键词：
产业 重复建设 分类监管
一、对自然垄断性产业领域监管的基本思路
（一）对自然垄断行业规制的国际经验与发展趋势
从国外一些发达国家的实践来看，自然垄断行业在发展的一定阶段也会出现重复建设。
主要表现是：
在行业发展初期，诸多企业自由竞争，会出现一定的重复建设现象。
例如，从1865年开始，美国铁路运输业发展步入“黄金时代”，众多的铁路公司之间竞争激烈，有时甚至在两个城市间修建两条或者更多的铁路。
在过度竞争状态下，铁路公司之间经常开展恶性价格战。
另外，在投资回报率价格规制下，垄断性企业会产生一种尽可能扩大资本基数的刺激，以保证在既定的投资回报率下，获得较多的绝对利润。
这种过度投资实际上也是一种重复建设，它导致了产能的过剩。
例如，一些发达国家的电力企业宁愿自己新建电厂和电网，也不愿向别的企业购买电力。
在经济规制下，这种现象无法避免。
还有一种情况，即在放松经济规制、引入市场竞争后，新进入企业和行业内原有企业将扩大投资规模，积极进行网络建设，从而产生了重复建设现象。
例如，美国放松经济规制后，民航业曾一度出现120多家航空公司竞争的局面。
针对重复建设中的问题，美国采取的解决措施：
一是强化经济性规制。
如1887年颁布了州际商业法，并设立了“州际商业委员会（ICC）”，开始对铁路进行经济规制，重点是使铁路运输价格“合理与公正”，抑制重复建设。
二是促进并鼓励行业内的适度竞争。
如民航业通过竞争，初期进入者大多被收购或淘汰，使民航业的市场集中度逐渐提高。
可见，自然垄断行业也会产生过度重复建设，特别是易发生在行业发展初期以及规制放松的过程中。
解决的方式是合理规制和促进竞争。
（二）我国自然垄断行业规制改革历程与现状
改革开放以来，我国自然垄断行业逐渐放松了经济规制，积极推进改革，建立并逐步完善对行业的监管制度，取得了一定的阶段性进展，而且改革步伐仍在加快，逐步放松经济规制的趋势比较明显。
但是，到目前为止，我国这一产业领域基本上仍是以经济性规制为主，行政性管制仍是主要的管制手段。
在这一产业领域中，重复建设问题并不是很严重。
从具体行业分析：
电信业目前基本上不存在重复建设的问题。
当然，不排除个别地区有电信网络的重复建设现象。
在电力行业，目前电力行业投资不足是主要矛盾，重复建设问题并不是主要问题。
由于电力部门长期重电源建设、轻电网建设，出现了电网建设落后于电源建设，电网结构薄弱的局面。
今后相当长的时期内，中国仍将保持较高的经济增长速度。
只有解决电网薄弱、电力供应紧张、电价严重扭曲、电力工业投资效益不高等问题，才能实现电力业的可持续发展。
目前，我国铁路行业仍然处于发展时期，建设和改造任务仍很繁重。
行业的发展基本不存在重复建设的问题，而是建设投资严重不足的问题，特别是投融资体制存在严重障碍。
公路建设2002年完成投资达3150亿元，远高于铁路每年500亿元左右的投资规模。
铁路投资决策程序烦琐，投资风险没有明确的承担主体，投资效率低、效益差等问题也应通过改革逐步加以解决。
分析可见，目前我国自然垄断行业整体上过度重复建设问题并不突出。
存在的突出问题主要集中在监管体制尚不完善、市场化改革滞后、对非国有市场主体准入的限制导致竞争不足，一些行业投资不足、经营效率低下以及社会规制较弱等方面。
（三）完善政府监管的政策建议
在“十五”后期和“十一五”期间，政府对自然垄断行业监管的重点，应是加快政府规制制度的改革，建立符合市场化改革要求的现代规制制度，从制度设计方面抑制重复建设。
1.建议在“十一五”期间重新设定和实施政府对自然垄断行业的管制目标。
明确其目标是逐步打破垄断、培育“适度有效的竞争”，既发挥规模经济的作用又避免过度垄断，既保持竞争活力又不出现破坏性竞争，在有效竞争状态下能够保持较高的经济效率。
有效竞争机制既能防止投资不足，又能防止低水平重复建设和投资过热，从而实现我国国民经济的健康发展。
2.按照独立性、专业化和监管职能相对集中的原则组建监管机构，主要目的是将分散于不同政府部门的监管职能集中起来，尽可能避免政府相关部门的职能交叉，赋予监管机构有效的管制工具和“权责对等”的管制职能，简化程序，提高管制效率。
3.切实转变政府的监管职能。
按照管制的目标，政府应放松经济性规制，加强社会性规制，对微观经济进行引导而不是直接干预，同时采取措施加强健康、安全、环境、普遍服务等方面的社会性管制，真正转变政府职能。
凡是市场机制已经有效发挥作用的领域，就应当放松甚至取消经济规制；加强监管和维护竞争性领域的市场秩序，防止企业的市场权力过大以及价格合谋、欺诈等行为；在较充分信息的基础上加强对垄断性环节的价格管制和投资管制，以及对垄断环节公平接入的管制（如电信网的互联互通、电网的公平接入等）。
4.改善规制方式，在条件许可的情况下，可以尝试运用最高限价、标尺竞争、特许权竞争等较为成熟的新型规制方法，消除垄断性企业盲目扩大投资基数的冲动，使之成为合格的、负责任的投资者，进而提高投资效率，更好地实现规制目标。
5.尽快建立和完善相关的法律、法规体系。
鉴于在自然垄断行业的改革过程中存在着原行政性垄断的体制有可能被新的市场垄断所替代的危险，迫切需要制定和实施《反垄断法》。
要加快《电信法》的立法进程，修改现行的《电力法》、《邮政法》等相关法律，使之与市场化改革的要求相适应。
要改变过去部门立法的做法，避免部门利益被法制化。
二、对资源性产业领域实施监管的基本思路
（一）对资源性产业领域监管的国际经验与趋势
1.从合理配置资源的角度进行产业规制。
对资源性产业，各国都建立了比较完善的规制体系，规制内容涉及到经济、技术、环境、劳动者健康与安全、消费者保护等各个方面。
特别是重视通过规制实现资源的合理配置。
许多国家一般依据相应的法律法规对各种稀缺资源进行配置，企业获得资源既可以通过申请的方式，也可以通过竞标的方式。
从发展趋势看，各国在对资源配置中越来越重视市场准入的公平性。
2.保护环境和防治污染成为社会性规制的重点。
通过社会性规制控制污染和保护环境已成为发达国家对资源性产业进行规制的重点，对钢铁、建材等资源消耗量大、污染严重行业的规制日趋严格。
例如，美国1977年颁布的“清洁水法”中，对钢铁产业废水排放标准进行严格限制；欧共体1996年颁布了《污染综合防治条例》；日本曾关闭了能耗高、环境污染严重的电解铝生产企业，将原来的电解铝生产企业改为负责铝产品进口的贸易公司；近年来许多发达国家出于环保的考虑相继关闭了一些焦炭生产企业，转而更多地从发展中国家进口焦炭。
3.对生产能力过剩行业采取的措施各国不尽一致。
对行业的生产能力过剩问题，各国采取的对策不同。
一种是市场化模式与宏观调控政策相结合，即政府并不直接干预行业的调整，但在投资过热时期可能通过提高利率等措施抑制投资的过快增长；另一种是政府采取积极的援助政策，帮助生产能力过剩的行业降低退出成本，使一些竞争〖JP3〗力差的企业能够顺利退出，从而改善行业的整体供需状况。
（二）我国资源性产业领域监管现状
一是初步建立了与产业特点相适应的市场监管体系。
以《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国煤炭法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国清洁生产促进法》、《中华人民共和国大气污染防治法》等法律为基础的监管法律体系已初步建立，相应的监管机构和监管职能已基本到位，适合资源性产业特点和市场经济发展要求的监管框架初步确立。
二是重点资源性行业经济规制仍占较大比重，正逐步向以社会规制为主转变。
以钢铁行业为例，其经济规制包括：
一是政府对钢铁产量的总量和结构实行控制。
二是对企业的经营行为进行规制。
如严格限制钢铁企业在国内销售商品钢坯。
三是设置产业进入门槛。
如国家发展改革委、国土资源部、商务部等多个部委在《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》中设立了严格的市场准入条件。
在社会规制方面：
政府对钢铁产业的渣、尘、气、废液排放设定了严格的标准。
三是规制标准有待进一步深化和细化。
总体来看，目前我国煤炭、矿山开采、冶金等资源性行业中还普遍存在资源利用效率低、能耗高、安全隐患突出等问题，这些问题的存在虽然与我国所处的经济社会发展阶段有一定联系，但规制内容还不够完善、规制标准过低也是重要原因。
资源性行业的具体监管标准还有待进一步深化和细化。
四是进入壁垒失效问题比较突出，退出机制尚不完善。
出于地方利益的考虑，各地往往并未严格执行国家出台的各项法律法规，客观上降低了行业市场准入的门槛。
同时，对一些落后企业的保护措施则使市场退出机制无法有效发挥作用，结果造成小钢铁、小水泥等众多技水平低、污染严重的项目长期存在、屡禁不止，“重复建设”的危害更多地表现为“低水平”和缺乏竞争力。
（三）完善资源性行业监管的政策建议
1.进一步完善规制制度，强化执法能力
一是对资源性产业要实行公平准入。
建议进一步推进资源性产业的市场准入改革，实行公平的准入政策，对重要矿产资源的勘探开采实行公开竞争，要建立科学的准入程序，通过程序的公开与透明保证准入的公平性。
二是在准入规制方面要突出资源利用指标和最低技术标准。
我国资源性行业中普遍存在着资源浪费的问题，比如煤炭资源的回采率很低，钢铁、建材等行业的能耗指标和耗水量与国际先进水平还有较大差距。
改善资源利用率低的状况需要改进监管方式，特别是在准入环节要突出资源利用指标和最低技术指标，限期淘汰落后的生产能力，在水资源缺乏地区，要严格限制高耗水行业的发展。
三是进一步突出社会性规制。
要进一步突出环保、职工健康和安全、劳动者权益保护等社会性规制目标，在进一步完善相关法律的基础上，根据不同产业的特点，出台相关的具体规定。
社会性规制措施的日益完善将提高进入壁垒，有利于抑制低水平建设。
四是要强化执法能力。
在完善规制政策的同时，更重要的是要强化执法能力。
通过强有力的执法措施淘汰一批污染大、安全隐患突出、资源利用效率低的项目。
低水平生产能力的退出不仅会抑制投资过热行业的产能增长，而且会提高整个行业的资源利用效率。
2.深化改革，加快政府职能转变步伐
一是加强执法的规范性和透明性，保证资源的公平、高效配置，并为资源性行业的健康发展创造公平的竞争环境。
二是强化政府服务职能。
政府部门应及时发布行业发展的各种信息，改变信息不对称状况，以便于投资者的决策，减少盲目投资状况。
三是进一步深化改革，通过产权改革、完善社会保障制度等多项改革措施的进一步深入，降低产业退出壁垒，使退出机制能够发挥作用，改变产能过剩而落后的生产能力却不能退出的状况，进一步增强竞争和市场机制在产业升级中的重要作用。
3.正确处理产业规制与宏观调控的关系
一方面，正确认识规制政策和宏观调控政策的作用。
对资源性产业的监管和强化社会规制有利于提高资源配置效率，防止不利于经济社会长远发展的“低水平”建设，但是，依靠社会规制并不能完全防止“重复建设”或投资过热。
产业发展中如果出现短期失衡和严重的重复建设还需要适时采取宏观调控措施加以解决。
同时，判断资源性产业中是否出现重复建设或产能过剩，还需从“全球化”的角度来认识。
特别是需正确认识特定产业的产需平衡。
在贸易自由化的前提下，特定产业在特定区域或国家内实现产需平衡的重要性趋于弱化，对特定产业的生产能力而言，更具有意义的是在全球市场中具有竞争力的生产能力。
比如，日本、韩国等国家钢铁产品大量出口，世界的原油供应主要依赖OPEC和俄罗斯等石油出口大国，中国则是家电产品的重要供应地。
因此，政府调控措施不宜仅将特定产业的产需平衡作为决策的依据，而是要判断国内的产品或资源是否具有国际竞争能力。
同时，针对国内生产资源不足的状况，调控措施宜有利于更好地利用国外资源。
另一方面，要配合使用调控政策与规制政策。
对资源性产业的监管和调控要充分考虑国内资源供需现状和未来供需变化趋势，遵从经济规律，为资源的高效和可持续利用创造有利条件。
根据目前钢铁等行业投资过热的情况，在实施宏观调控的同时，可适当提高产业发展的技术、环保和安全等方面的规制标准，加快淘汰落户的生产能力，并抑制低水平投资的过快增长。
三、对非资源性竞争产业领域实施监管的基本思路
（一）对非资源性竞争产业规制的国际经验与趋势
即使在发达市场经济国家，非资源性竞争产业领域也存在生产能力过剩或重复建设的问题，主要是由于市场需求波动和市场信息不对称等因素引起的。
而且，竞争性产业具有市场竞争较为充分、对自然资源直接依赖程度相对较低、大部分产品和服务直接面对消费者、同一产业的不同企业提供的产品和服务具有差异性等特点。
因此，大部分发达市场经济国家对这类行业都逐渐放宽经济性规制，加强社会性规制，即加强环保、安全、节能、技术标准等方面的管制，重点规范企业行为，提高产品和服务进入市场的门槛，杜绝劣质产品和服务进入市场，保障劳动者和消费者的安全、健康，实现保护环境、节能和防止灾害等目标。
（二）我国非资源性竞争产业监管现状和重复建设状况
目前，我国在非资源性产业领域监管体系建设方面已经取得了实质性进展，逐步放松经济性规制，初步建立了较为完善的法律法规体系。
但是，社会性规制体系尚不完善，突出表现在：
一是关于生产环节的安全、健康和环保标准体系不完善，对劳动者和环境的保护不足；二是关于产品和服务质量标准较低，尤其是节能标准、环保标准较低，认证制度不健全；三是对产品的售后服务环节监管不够，例如在汽车行业尚未建立缺陷产品召回制度等；四是监管体制不完善，执法力度不够。
由于转型时期的体制性矛盾以及政府职能转变不到位等原因，加上在经济性规制逐步减少以及社会性规制体系不健全的情况下，我国非资源性产业领域中的过度重复建设情况比较明显，有些行业在一定阶段重复建设还比较严重，如纺织业、汽车产业、食品保健行业等。
（三）对非资源竞争性行业监管的基本思路
针对当前部分行业低水平重复建设较为严重的情况，防止竞争性产业领域重复建设的总体思路是：
1.放松经济性规制，加强社会性规制
由于竞争性产业领域的产业特性，对竞争性产业的规制应该逐步放松经济性规制，加强社会性规制。
社会性规制主要包括：
（1）保证生产场所的健康和安全，维护生产者利益；
（2）保证产品和服务的安全、卫生和健康；保证产品宣传的真实和可靠，维护消费者利益；（3）保证节约资源和保护环境，实现社会公共利益。
为了实现社会性规制目标，对某些产品和服务的规制重点不应该是通过制定严格的市场准入制度来限制新企业的进入，而是应该对产品和服务的质量以及伴随其中的相关市场行为制定相应的规范和标准，对生产和提供产品及服务的企业实行标准认证制度、检验审查制度。
对达不到标准的产品和服务禁止生产和提供；保证所有企业能够公平竞争，通过市场竞争机制淘汰过剩生产能力，或防止生产和提供低质量产品和服务的企业新进入，达到防止重复建设目的。
例如，对汽车产业实行汽车产品的认证制度，对达不到安全、环保、节能等标准的汽车禁止向市场销售。
需要指出的是，如果社会性规制的手段和后果与规制的目标不相符，或者以安全、健康和环保的名义任意扩大规制、限制竞争的范围，那么就属于不合理的行政性限制竞争行为，这种行政行为在我国还相当严重，必须予以坚决制止。
2.完善市场退出机制，防止重复建设固定化
通过市场竞争，实现“优胜劣汰”是防止和消除重复建设的重要手段。
要防止出现低水平重复建设，必须建立完善的市场退出机制。
在“十五”后期和“十一五”期间，可考虑实施一些政策措施：
一是加快过剩生产能力的淘汰。
鼓励企业废除多余生产设备，这是压缩过剩生产能力和解决过度竞争的有效办法。
为了鼓励企业淘汰多余设备，一些国家采用了由政府出资收购设备，然后将其废弃的办法，这种做法值得借鉴。
如果考虑到我国的财政压力，可以采取加速折旧的办法，对经过严格认证的过剩生产设备实行加速折旧，或者采取核销的办法，对国有企业的过剩设备予以注销。
二是制定鼓励企业兼并、破产的政策。
政策重点在于解决企业破产和兼并过程中的人员安置和分流问题。
从长期来看，完善市场退出机制的治本之策，是要打破地方保护主义，加快国有企业改革，完善社会保障制度，加快资本市场发展步伐，尤其是加快发展产权交易市场，为企业兼并、重组提供市场平台，通过市场机制淘汰过剩生产能力。
3.加大执法力度，淘汰低水平重复建设
我国非资源性竞争产业领域存在低水平重复建设的一个重要原因，在于有关政府部门执法力度不够，如果能够加大执法力度，按照现行的各种规制标准对企业进行严格的检查，一些企业也会因成本提高使产品失去竞争力而退出市场，低水平重复建设也会有所减少。
造成有关政府部门执法力度不够的原因是多方面的，比如政府管理体制尚未完全理顺，地方保护，经费投入不足，技术装备水平较低，执法机构人员编制不够，执法人员不依法行事等，从近期来看，可以通过加大经费投入，加大执法队伍建设力度，提高技术装备水平来加大执法力度，从长期来看，主要是深化政府管理体制改革，打破地方保护主义。
4.加强政府信息指导和服务职能，建立产业经济信息发布制度
在市场经济条件下，信息不对称是造成许多投资者产生过高收益预期甚至决策失误的重要原因。
而政府在收集、综合分析分散的信息方面具有明显优势。
提高收集、分析信息的能力，加强政府信息服务和指导职能，建立产业经济信息发布制度，是改进政府管理经济能力的一项基础性的工作，也是防止重复建设的重要手段。
为此，政府应通过有效的方式和手段收集汇总信息，在进行深度分析的基础上，定期发布这些有效的信息，由投资者根据这些信息作出投资决策。
5.实施宏观调控，防止和消除过度重复建设
在市场经济条件下，由于信息的不对称、市场需求的波动以及部分投资者的非理性，靠政府的产业规制和信息指导和服务也不可能完全防止和消除过度重复建设，为此，政府实施必要的宏观调控措施就非常必要。
特别是在产业供需严重失衡、过度重复建设问题突出的情况下，政府宏观调控部门应有针对性地实施金融、财政、税收等多种宏观调控措施，引导企业投资的方向，防止和消除过度重复建设。
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