发挥好公共管理作用的若干思考.docx

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发挥好公共管理作用的若干思考

发挥好公共管理作用的若干思考

●王剑云徐国华

公共管理是政府部门根据公共需求，处理公共事务，提供公共产品和公共服务，实现对社会良好治理的管理活动，政府公共管理行为具体体现在经济调节职能、市场监管职能、社会管理职能和公共服务职能等方面。

改革开放以来，我市经济建设和各项社会事业都获得了长足的发展，以市场为取向的改革不断深入，特别是经济运行模式已从计划经济管理模式转轨变型为以价值规律为主导作用的市场经济运作模式。

反映在经济社会发展效果上，主流方面是搞活了经济，促进了社会生产力的快速发展；非主流方面则出现了在一定意义上的放松管理带来的自由化经济一些负面的现象和问题，现实的矛盾给我们提出了一个重大课题，吴江经济社会在加快市场化运作过程中应该如何相应地强化政府行为的公共管理职能，才能实现全市经济的又好又快发展和社会的和谐平安稳定。

当前我市经济和社会发展正处于重要转型期，经贸委作为全市经济的综合管理部门，如何结合我市实际，切实履行好对本市经济社会公共管理方面的一些职能，是新形势下探索与创新经贸委工作思路的一个重要课题。

一、正确看待服务企业与公共管理的辩证关系，加深认识现阶段加强公共管理的重要性。

在市场经济条件下，作为地方政府经济管理部门市经贸委的功能与职责主要是体现在二个方面：

一是服务企业，以促进发展为目的，贴近企业，按需服务，指导、协调、帮助企业能处在一个比较优越的投资环境中又好又快地发展；二是公共管理，以追求公众利益为目的，实施以社会效益为目标的公共管理行为，建设以人为本、可持续发展的和谐的经济社会。

服务企业与公共管理二者是辩证的统一关系，一方面，政府转变职能，突出的重点是建设服务型政府，强化服务企业职能。

另一方面，我们不能因为强调要服务企业而忽视以社会效益为目标的公共管理。

二者缺一不可。

就吴江市工商领域经济运行现状分析，近几年来，我市经济得到了快速发展，地方经济实力和吴江人民的生活水平有了极大的提高，但在工商业经济领域中确实存在着公共管理相对薄弱的问题。

1、发展上存在一定的低水平重复状态。

利益驱动的市场化行为导致企业投资的短期行为比较明显，造成生产力布局欠合理，发展低水平重复的问题。

如前几年我市以里料为主的低档喷水织机大量发展，由于产品单一、附加值低，同质化恶性竞争不断加剧，一批作坊式家庭工业户的喷水织机，分布散、乱，有的喷水织布废水未经处理后直排，对环保造成了很大压力；再如我市节能节地工作形势严峻，能源效率低的装备偏多，全市在使用的2吨以下燃煤小锅炉有1300多台，占全市锅炉的77%，热效率偏低。

从土地利用情况分析，我市工业项目平均投资强度2003年前都低于90万元/亩，国家加强宏观调控后，投资强度虽有所上升，但仍离省政府要求的苏南地区250万元/亩有不小差距。

2、生态环境状况不容乐观。

经济快速发展，随之环境问题也日益突出，尽管这些年来我市在环境保护方面做了大量工作，先后获得国家环保模范城市、国家生态示范区等称号，但总体环境形势十分严峻。

如以盛泽地区为主的涂层行业近年来无序发展，已经造成空气污染，并对公共安全带来了危害，全市涂层产业共有企业250多家，其中有相当部分涂层企业是无照经营，这些企业涂层生产过程中释放的甲苯气体基本上都直排到空气中，容易对人体健康造成危害，同时，甲苯又是易燃易爆气体，对公共安全存在着一定的危险性。

3、社会诚信度有所下降。

公共管理薄弱带来社会诚信度有所下降，一是市场上假冒伪劣商品屡打不绝。

尽管市有关部门每年都要开展打假专项行动，但制假售假案件仍时有发生，据市打假办统计，2006年全市共查处各类假冒伪劣产（商）品案件683件，货值金额1140万元，其中大案要案23件。

二是企业之间债务纠纷有增多趋势。

据吴江市律师协会反映，近六年来吴江市律师共办理各类案件8952件，其中涉及债务纠纷案件占了六成，而且呈逐年增多趋势。

三是商业贿赂行为时有发生。

少数企业缺乏法律法规意识和社会责任意识，在经营活动中以逐利为唯一目标，以商业贿赂为竞争手段，扰乱了正常的市场竞争秩序。

四是违法违规经营行为时有发生。

近年来，在土地经营、房地产业、食品、药品等领域，违法违规情况成为社会热点问题。

分析我市经济社会公共管理薄弱的原因，主要在于三个方面：

1、认识理念上的偏面性。

目前政府部门对经济社会微观方面以服务为主，公共管理的理念尚处于不太重视状态，社会舆论监督上也忽视公共管理这个概念。

一方面政府部门转变职能，以服务为主的效能建设还没有全部到位。

另一方面公共管理职能已滞后于实践，客观上已提出须强化公共管理的需求。

2、公共管理制度不健全。

我市经济社会公共管理制度还不健全，很多事项的管理要求停留在一般号召层面上，实际运作上有任其自然的现象。

比如对发展规划的执行管理不严格。

虽然有城市建设规划、工业发展规划、商业网点规划，但规划执行的管理保障手段缺失，因此，存在着有规划不执行的现状。

3、社会校正机制较薄弱。

由于缺少严格的监督处罚与比较完善的校正机制，实际运作上奉公守法的企业利益差，而违规企业成本低，导致有令不行、有禁不止、有章不循的社会习气具有一定的广泛性，破坏了公平竞争的市场环境。

强化政府公共管理作用，并不断创新公共管理的方法与手段，努力构建科技创新型、资源节约型、环境友好型、商业诚信型和政府服务型社会，这是新形势下落实科学发展观，转变经济增长方式，实现经济社会健康和谐发展的重要的战略性目标与要求。

二、总结吴江市经贸委在开展公共管理工作方面的一些有益探索。

近几年来，围绕我市工商业经济发展中企业的实际需求，我市经贸委确立按需服务的理念，以企业实际有需求的、单靠一个企业又无法解决的这一类带有一定公共性质的问题为切入口，认真调查研究，不断创新思路，在履行公共管理职能方面做了一些有益的探索，取得了一些成效，总结一下有以下五点体会。

1、加强产业发展导向的调研与指导。

在推进我市民营工业发展中，先后对全市化纤原料、光缆、印染、羊毛衫、电子信息、机械制造、有色金属、日用化工等16个主要工业产业进行了调研分析，提出了各产业升级与发展的具体指导意见，对企业的结构调整、重点项目投向、行业的产业升级起到了较好的指导作用，促进了我市集群产业的升级和不断壮大。

同时，根据国家产业政策和省产业导向，结合我市实际，先后制订了《吴江市重点鼓励发展的产业、产品和技术导向目录》、《吴江市当前限制淘汰落后生产能力、工艺、产品及制止重复建设目录》和《吴江市重点产业招商引资鼓励导向目录》，切实加强对产业发展的引导、指导和服务，全市已经形成了丝绸纺织、光电缆、电子信息三大支柱产业和3个特色产业、7—8个新的成长型产业的比较合理的结构体系。

如2004年针对我市丝绸纺织产业发展与盛泽地区环境保护所出现的不协调性，我委在深入调查研究的基础上制定了《吴江市盛泽地区纺织产业结构调整方案》，该方案经市政府批转正式实施，有力地推动了盛泽纺织产业结构的优化升级。

又如去年市政府批转我委在深入调查研究基础上制订的《关于吴江市工业经济产业发展指导意见》，明确提出未来3年我市重点产业发展的方向是“强三育四”，即提升发展电子信息产业、新型纺织业、通信线缆业三大支柱产业，加快培育壮大装备制造业，新材料产业，新能源、环保及医药保健品产业，以及生产性服务业这“四新”产业。

经贸委领导还经常深入重点企业集团、行业排头兵企业和成长型骨干企业，搞好指导与咨询服务，较好地促进了我市民营经济集群产业的发展和工业结构的调整。

2、推进行业性技术服务平台建设。

针对我市民营经济产业集聚明显的特点，根据广大中小企业在产品研发、生产过程中不少技术性问题的需求，从2003年下半年以来，经贸委选择产业集聚度较高的纺织、缝纫机制造及零件加工、毛衫针织、钢结构等行业探索性推进建立行业性公共技术服务平台，目前已经建成了吴江市横经针织品技术研究所、江苏菀坪缝纫机技术服务有限公司、吴江市纺织科技中心有限公司、吴江市金鼎钢构净化研究所、江苏盛虹纺织品检测中心有限公司、吴江中科纺织技术服务有限公司6个面向中小企业的技术服务平台，通过市场化运作，为广大民营中小企业提供技术服务，受到了市场的认可和广大中小企业的欢迎。

2006年共为企业提供产品检测2万多人次，提供技术咨询2640人次，申报专利4项，组织各类技术培训1071人次，组织大型考察、技术推广活动11次，较好地促进了产业的技术升级与企业的技术创新。

3、推进行业协会组织建设。

根据市场经济发展的新形势、新要求，经贸委把推进行业协会组织建设工作摆上了重要议事日程。

2003年，经贸委会同市工商联、工经联起草，由市政府批转实施《关于加快推进我市行业组织建设的指导意见》，。

近几年来，全市先后组建了化工、新型建材、服装、电梯等区域性行业协会组织。

同时，经贸委在商贸领域推进成立了市商业联合会，依靠市商业联合会加快组建商贸专业协会，全市商贸领域相继成立了市家电协会、肉类制品协会、酒类流通协会等专业协会。

从实践看，我市行业协会已在反映企业诉求、信息咨询、引导产业升级、推进服务企业争创名牌、反倾销应诉、加强行业自律规范竞争秩序等方面起到了积极作用。

4、实施盛泽地区印染行业鼓励引进先进设备、淘汰落后生产力专项管理工作。

为了提高盛泽地区印染行业装备技术水平，达到控制和压缩印染污水排放量，实现我市印染行业产业升级和环境保护“双赢”目的，经贸委认真调查研究，为市政府起草出台了《盛泽地区印染行业鼓励技术进步、限制淘汰落后设备的实施意见》，2002年7月，市政府以吴政发[2002]91号文颁发了《关于盛泽地区印染行业鼓励技术进步限制淘汰落后设备的实施意见的通知》，经贸委切实加强了这一专项管理工作，对盛泽地区印染企业进行全面调查，在此基础上与这些印染企业签订了《淘汰落后设备承诺书》，限期分批淘汰三种落后染色机，对积极采用先进技术，控制和压缩印染污水排放量的企业进行奖励。

通过两年时间的实施，盛泽地区28家印染厂全部通过清洁生产审核验收，累计淘汰落后的O型缸358台、横开门156台，斜管51台、平缸244台、定型机55台，同时，引进进口染色机50台、定型机72台、磨毛机22台、自动测配色仪12套，累计进口设备金额18843万元。

两年中共有38家企业受到政府贴息奖励，奖励金额513万元。

通过这一专项管理工作，促进了我市印染行业产品档次和技术水平的提升，而且降低了能耗、减少了污染。

5、为市委、市政府当好参谋，调研建议制定我市促进经济健康发展的有关公共政策。

经贸委根据国家、省、苏州市出台的一系列促进民营经济发展的政策措施，认真调查研究，结合吴江实际，积极向市委、市政府建言献策，建议市里出台相应的公共政策措施，促进全市经济的健康快速发展。

如2003年在我委的大力建议下，市委、市政府先后出台了《关于鼓励做大做强工业企业规模的若干意见》和《关于做大做强做优工业企业的若干意见》两个政策性意见，并设立了工业和科技发展专项基金，对企业在技术创新、争创名牌、做大规模等方面给予扶持。

2004、2006年，在我委调查研究、提出方案建议的基础上，市委、市政府先后出台实施了两轮民营经济“超越计划”，有力地推动了全市民营经济的跨越式发展。

2004年，市政府批转了我委制定的《吴江市盛泽地区纺织产业结构调整方案》，较好地促进了盛泽纺织产业结构的优化升级。

2005年，在我委的大力建议下，市政府出台了《关于提高土地集约利用水平进一步加快标准厂房建设的实施意见》和《关于进一步推进名牌战略的实施意见》等政策措施，从政策上引导鼓励企业落实科学发展观，走新型工业化道路。

去年，我委建议市委、市政府出台了《关于进一步促进民资招商工作的意见》、《关于中小企业发展专项基金使用管理办法》、《关于加快全市商贸业发展的意见》，同时，我委制定的《关于吴江市工业经济产业发展指导意见》、《关于进一步推进工业循环经济发展的意见》，先后得到市政府批转正式实施。

最近，在我委的认真调查研究和大力建议下，促进了《关于进一步加快全市装备制造业发展的若干意见》、《关于进一步加强全市节能工作的实施意见》等全市性政策措施的出台，较好地发挥了公共政策在促进全市工商业经济又好又快发展中的作用。

三、新形势下经贸委公共管理职能的正确定位与实事任务。

面对贯彻落实科学发展观，切实转变我市经济增长方式，加快推进新型工业化步伐的客观实际，针对我市工商领域中公共管理相对薄弱的现实问题，经贸委肩负的责任是任重而道远，必须要以高度的责任感，切实落实好“抓二手”的工作职责，一方面进一步转变职能，更好地加强经贸委效能建设，立足企业，服务基层，促进发展；另一方面要针对实践中暴露的公共管理薄弱的问题，从实际出发，更要强化公共管理职能。

1、关于吴江市经贸委职能合理定位的思考。

新形势下研究探索经贸委履行政府部门综合管理工商业经济的有关职能的合理定位在于“四个部”，即：

一是“参谋部”，经贸委应是市委、市政府推进全市工商业改革与发展政策措施制定的重要参谋部；二是“服务部”，经贸委是全市工商企业生存与发展的服务部；三是“建设部”，经贸委是全市工商业投资环境，特别是投资软环境不断改善、提高的建设部；四是“管理部”，是建立和谐社会，参与工商领域社会公共管理的管理部。

2、吴江市经贸委当前加强公共管理要做好的十件实事。

针对我市当前经济社会公共管理方面存在的一些薄弱环节和问题，结合经贸委新形势下的职能定位，当前经贸委在发挥公共管理作用方面的重点是要做好以下十件实事：

①执行国家、省、市产业政策，严格发展项目市场准入的行政许可。

根据国家产业政策和省、市产业导向，经贸委每1—2年要编制一次吴江市工商业投资项目鼓励类、限制类、禁止类目录，并制订各行业的准入条件，政府各职能部门在对建设项目的投资管理、土地供应、环境评估、电力供应等工作都要以此准入条件为依据。

要根据我市地处东部沿海发达地区的实际情况相应提高一些区域性标准要求和提出一些特殊性限制性规定，坚决禁止高能耗、重污染、低效益的工业项目进入我市。

对新上年耗能3000吨标煤以上项目，将根据国家、省政府的要求，认真做好节能评估工作，从源头上把好关。

通过严格发展项目市场准入的行政许可，进一步改善我市工业投资结构，着力构建资源节约型、环境友好型工业体系，促进工业结构优化升级。

当前要配合国家发改委、省经贸委做好铁合金、铜加工、水泥、化工、电镀等行业准入。

②认真抓好以节能为重点的资源管理工作。

一是要大力推进全市节能工作实施意见的实施，会同有关部门编制好全市节能降耗中长期专项规划，指导全市的节能降耗工作，并要从新上项目上把好资源管理关。

二是强化法规政策导向，健全资源管理制度，贯彻落实有关促进节约资源的产业政策、技术推广政策，引导推动企业加快淘汰高能耗、低效率、重污染的工艺技术和设备。

突出抓好电力、纺织、化工、化纤、印染等重点耗能行业的节能降耗工作。

三是大力推广应用节约型新技术，加大对节约技术开发的投入，支持一批资源节约和综合利用技术开发、技术改造项目，重点推广节油、节煤、节电、节水技术。

推行空调、冰箱等商品强制性产品能效标识管理，扩大节能产品认证，促进高效节能产品的推广和应用。

四是加大节能考核工作，开展节能先进企业表彰活动，在全市营造节能、节约资源的浓厚氛围。

③贯彻执行《清洁生产促进法》，抓好清洁生产企业审核工作。

经贸委要会同市环保局，进一步加大企业清洁生产审核工作的推进力度。

首先要排出“十一五”清洁生产重点企业名单，并按计划推进实施，今年确保20家企业通过清洁生产审核验收。

同时，要组织好企业领导和骨干在清洁生产审核中的专业培训。

另外要加强与中介机构的协调、沟通，及时跟踪掌握督促清洁生产审核工作进度，并要推动清洁生产审核专家队伍建设，逐步建立企业自觉实施清洁生产的机制。

④推进创建循环经济示范企业示范项目工作。

要认真贯彻落实市政府转发我委、环保局关于吴江市推进工业企业循环经济工作的意见的通知精神，在纺织、印染、化工等行业中选择部分企业创建循环型示范企业，以点带面搞好创建循环经济示范企业示范项目工作。

在工业领域开展“循环经济示范企业（项目）”评定活动，对评上示范企业（项目）建议市政府授牌并给予奖励（或补贴），同时，对被评上示范企业（项目）优先向上推荐申报省或国家级扶持项目。

在企业群、工业集中区，要大力引导支持优先发展生态工业，建立生态工业园，以推动区域内企业资源消耗减量化和构建循环经济产业链。

⑤依据法规和产业政策淘汰落后生产工艺与装备工作。

对一些产能过剩行业，在项目备案中相应提高行业准入标准，鼓励淘汰落后产能。

对属禁止类限制类的项目与装备、技术，经贸委将依据《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《清洁生产促进法》、《安全生产法》等法律法规和国家产业政策及省、市产业导向，结合环保、安全、质监、工商等执法部门采取一定的经济手段，促使企业尽快淘汰落后生产工艺与装备。

⑥整顿和规范市场经济秩序，促进诚信经济社会活动。

经贸委作为全市整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室，要会同工商、质监、药监等相关执法部门，深入开展食品药品、保护知识产权、打击商业欺诈、打击传销等专项整治行动，严厉打击破坏市场经济秩序的违法犯罪行为，进一步巩固消费放心城市创建成果，促进市场经济秩序持续好转。

在新形势下探索社会诚信体系建设，要从引导和支持企业建立科学的信用管理制度入手，从扶持和鼓励企业在各种交易活动中自觉运用信用产品着手，通过结合各行业信用自律工作的开展，制定一定的准入门槛，选择一批在行业中具有示范带头作用的企业，培育他们成为全市企业信用体系建设的典型示范，促进全市商业诚信体系建设的不断完善。

另外，要严把直销市场准入关，依法规范直销行为。

⑦实施商业网点布局规划管理制度，重大事项采用市民听证程序。

经贸委要根据国家商务部、省、苏州市即将新出台的商业网点规划管理意见的要求，结合我市实际研究制定并实施我市商业网点规划管理意见，促进我市商贸业健康有序发展。

要会同发改、建设、国土、城管等部门及有关镇、开发区，做好大型商业网点设置管理工作。

凡新建大型商业网点在土地拍卖或挂牌前；扩建或改建原商业网点为大型商业网点；将非商业网点改建或扩建为大型商业网点在报建规划前，经贸委要组织项目听证，广泛听取包括居民、消费者及利害关系人在内的社会各界的意见，随后再拟定项目审核意见书报市人民政府审定，最后经市人民政府审定同意的大型商业网点才能正常设置。

⑧做好生猪屠宰、市场肉类供应管理工作。

针对生猪屠宰工作中出现的新情况、新问题，首先要加强执法监督，会同农林、工商等部门，加强生猪定点屠宰场和农贸市场、大卖场等的执法检查和抽查力度，坚决打击私屠滥宰、猪肉注水等违法行为，确保市民持久吃上放心肉。

同时，要进一步完善对各镇（区）生猪定点屠宰管理工作的考核，引导督促各镇（区）落实加强肉类市场供应管理的有关制度。

另外，要做好全市生猪定点屠宰场规划的编制工作，力争通过几年的努力，逐步使我市的生猪定点屠宰企业达到规模适度、布局合理的目标。

再是，要组织相关部门加强对学校等集体伙食单位的检查，进一步规范生猪肉品采购环节，逐步建立和落实生猪肉品市场流通溯源制度，防止和杜绝各类生猪肉品安全事故的发生。

⑨做好“禁实限粘”、推广新墙材管理工作。

一要继续加大“禁实限粘”的宣传力度，大力推广非粘新墙材，形成全社会自觉使用非粘新型墙材、自觉参与墙材革新的共识。

二要优化产品结构，提高非粘新墙材的市场占有率，要大力引导、支持企业引进国外先进技术和装备，研制生产高新产品，向市场提供质量稳定的非粘新墙材，同时增强对新墙材名牌名优产品的扶持力度。

三要积极引导、充分发挥墙改基金的经济杠杆调节作用，引导建设、施工单位积极应用非粘新型墙材。

四要强化墙改相关部门的协调机制，制定并督促相关部门落实各自工作职责，确保墙材革新工作服务监管链条不断层。

五要为新墙材生产企业、建设项目单位提供及时有效的服务，促进非粘新墙材生产、应用的健康有序发展。

⑩开展有针对性的依法专项整治活动，如化工产业等的专项整治。

对全市工商业领域中不符合产业政策、不利于我市经济社会健康良性发展的带有全局性、倾向性的突出问题，经贸委将会同环保、安全、工商、质监等执法部门，开展阶段性集中整治的专项行动，发挥有效的公共管理作为，使我市产业结构调整能处于受控状态下快速健康有序推进。

经贸委目前正在牵头抓好全市化工生产企业专项整治工作。

要以开展有针对性的依法专项整治活动为突破口，真正把淘汰落后产能、消除安全隐患、保护生态环境、维护群众健康与公共安全等举措落到实处。

（作者单位：

吴江市经济贸易委员会）