F+EPC如何成为基建投资模式的合规补充.docx
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F+EPC如何成为基建投资模式的合规补充
F+EPC这几年作为政府投资项目中PPP模式的补充，在国内大行其道，2018年、2019年讨论基建投资几乎绕不开这个话题，有的人觉得这就是“披着EPC外壳的BT”,有的人则“无视争议，做了再说”。
EPC作为国际上常见的标准工程总承包模式，尽管在国内已有十几年的推广历史，但对于操作的标准和要求一直存在诸多争议和分歧，2019年末，发改委联合住建部下发了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（以下简称“《工程总承包管理办法》”），为房建及市政的工程总承包在国内今后的实践设立了统一的标准，也不可避免的会对F+EPC在国内的实践产生影响。
基建投资是能够最快拉动国内经济复苏的解药，可以预见的是疫情过后，国内必将掀起一波基建高潮，在部分地区PPP项目的10%预算红线已经顶格的当下，F+EPC如何成为基建投资模式的合规补充，本文即以《工程总承包管理办法》为引，讨论2020年如何操作F+EPC,以供参考。
一、F+EPC概述
国内工程行业由于历史发展的阶段，目前仍以施工总承包模式为主，而EPC（EngineeringProcurementConstruction），即“设计-采购-施工”工程总承包，是指工程总承包企业按照合同约定，承担工程项目的设计、采购、施工、试运行服务等工作，并对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责。
根据工程项目的不同规模、类型和业主要求，其它的工程总承包模式还包括DB（DesignBuild）设计-施工总承包模式、PC（ProcurementConstruction）采购-施工总承包模式、EP（EngineeringProcurement）设计-采购总承包模式。
从上述对于工程总承包模式的描述可以看出，不论是EPC、PC还是DB等，工程总承包单位都不负有投融资的职责，建设单位需要自行筹资，并按工程的不同阶段向工程总承包单位分笔支付工程款。
F+EPC模式中的F，即投融资，具体来说国际上通常包括两种方式：
第一种则是工程总承包单位负责协助建设单位融资，中标后引入金融机构向建设单位提供融资，建设单位依然按工程的不同阶段分笔支付工程款；第二种是工程总承包单位对工程款自行垫资或与社会投资人组成联合体，由社会投资人进行垫资，工程完工后由建设单位按照一定比例、节奏再向工程总承包单位或社会投资人支付工程款。
根据国内目前的现实状况，F+EPC以第二种方式居多，与其说是投融资，更像是“垫资”，这也是当前工程领域竞争激烈的一个“缩影”，毕竟，能按时拿到工程款，谁又愿意垫资呢？
二、《工程总承包管理办法》出台后，F+EPC怎么做01项目挑选
市场上的项目按照出资来源划分固定资产投资建设项目，分为政府投资项目和企业投资项目，《工程总承包管理办法》第二十六条：
“政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位，不得由工程总承包单位或者分包单位垫资建设。
政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。
”
延续了《政府投资条例》的管控思路，要求政府投资项目不得由工程总承包单位或者分包单位垫资建设，其目的一方面是遏制政府隐性债务的形成，另一方面则是防止拖欠农民工工资。
随着《工程总承包管理办法》的出台，可以预见的是，以F+EPC模式操作政府投资项目会受到较大影响。
如何区分政府投资项目与企业投资项目？
并非所有使用政府资金的项目都属于政府投资项目，根据《政府投资条例》第九条规定，政府投资项目是指“政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目”，而将政府资金用作投资补助、贷款贴息的，不属于政府投资项目。
因此，原则上来说，除政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的固定资产投资建设项目外，其他均属于企业投资项目。
如何辨别垫资条款也是实务中一直存在争议的问题。
法律及相关政策文件对垫资并无直接定义，但根据四部委《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知（建市[2006]6号）》
“带资承包是指建设单位未全额支付工程预付款或未按工程进度按月支付工程款（不含合同约定的质量保证金），由建筑业企业垫款施工”
以及财政部及建设部联合下发的《建设工程价款结算暂行办法》（财建[2004]369号）
“包工包料工程的预付款按合同约定拨付，原则上预付比例不低于合同金额的10％，不高于合同金额的30％。
”
“根据确定的工程计量结果，承包人向发包人提出支付工程进度款申请，14天内，发包人应按不低于工程价款的60％，不高于工程价款的90％向承包人支付工程进度款。
”
凡是约定建设单位支付预付款比例低于10%或工程进度款比例低于60%的，都属于垫资条款，此类垫资条款属于容易辨识的“硬垫资”。
实务中比较常见的还有“软垫资”，比如：
（1）建设单位与工程总承包单位约定正常支付预付款及工程进度款，但对于逾期支付前述款项按照一定利率约定逾期违约金或利息，或
（2）建设单位与工程总承包单位约定正常支付预付款及工程进度款，但对于预付款及工程进度款以外的部分需待工程竣工验收后分几年延期支付。
政府投资项目不得出现“硬垫资”应无疑义，但对于“软垫资”，笔者倾向于认为：
（1）逾期支付工程款约定违约金或利息的，属于正常的违约条款，不能因为存在垫资嫌疑就一棍子打死，此类条款可以出现在政府投资项目中；
（2）根据《预算法》及其相关规定，政府的工程款项支出必须纳入每年编制的预算，并衔接三年滚动的中期财政规划，因此对于第二种软垫资，如除预付款、工程进度款以外的其它工程款项的合同付款期限不超过三年且纳入预算、衔接中期财政规划，可以最大程度避免不合规的嫌疑。
不论《政府投资条例》中的“不得由施工单位垫资建设”，还是《工程总承包管理办法》中的“不得由工程总承包单位或分包单位垫资建设”，指向的禁止垫资主体都是施工方。
那么在政府投资项目中，社会投资人与工程总承包单位组成联合体，并由社会投资人垫资的情形是否可以呢？
一方面，政府投资项目中社会投资人的垫资依然会违反《预算法》及其相关规定，带来政府隐性债务的问题；另一方面，政府投资项目中社会投资人的收益部分来源于工程总承包单位的工程利润切分并由其承担部分垫资成本，本质依然是工程总承包单位的垫资，因此社会投资人在政府投资项目的垫资依然不属于合规操作。
如上所述，原则上政府投资项目不得以F+EPC模式操作，F+EPC仅适用企业投资项目。
但实际上，基于2020年国内基建投资的需求及各地政府对政策的理解程度，恐怕市场上仍会出现地方国企或融资平台操刀，以政府资金或政府卖地收入作为实质还款来源的F+EPC项目，此类项目社会投资人及工程总承包单位应如何分辨及应对？
如果项目能够在现金流上取得平衡，即属于投资能够从未来运营收入中取得回报的经营性项目，此类项目依赖政府资金的需求可能性较小，即使由当地国企或平台作为建设单位的，担忧其实质为政府投资项目的意义不大；但如果项目本身属于无收入可言的公益性项目（如市政道路建设等），即使走的是企业核准或备案的报送流程，未来依赖卖地收入或政府资金的可能性较大，依然存在被认定政府投资项目的风险。
政府投资项目的F+EPC对承接单位是否一定是洪水猛兽呢？
《工程总承包办法》仅属于部门规章，而在《政府投资条例》中，仅规定了垫资后项目单位、领导和直接负责人的行政处罚，认定垫资条款属于可能导致合同无效的法律或行政法规的效力性强制性规定比较牵强，但如果法院认为要求施工单位垫资会增加政府隐性债务，继而影响公序良俗为由，判定该垫资行为无效，也未必不可能。
不过如仅是工程总承包单位垫资建设，根据《最高院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条
“建设工程施工合同无效，但建设工程经竣工验收合格，承包人请求参照合同约定支付工程价款的，应予支持。
”
似乎只要工程干好，不影响工程总承包单位按合同约定收取工程价款及垫资收益。
而如果是社会投资人垫资的政府投资F+EPC项目，根据《合同法》第五十八条的规定，因建好的工程无法返还，建设单位应当支付由投资本金及以LPR计算的资金占用费构成的折价补偿。
前述均为司法诉讼上可能的后果，但为市场考虑，诉讼恐怕只是最后无奈的选择，如未经诉讼，在地方隐性债务庞大的当下，政府未纳入预算部分的工程款项想要顺利的支出，绝非易事，如是工程总承包的款项，因与农民工挂钩，要起工程款还有抓手，但如是社会投资人的款项，恐怕只能属于资金安排的末位。
因此，工程总承包单位或社会投资人在参与F+EPC项目时，应充分考量前述风险及后果，对于是否参与政府投资的F+EPC或类似擦边球项目，还是仅参与合规的企业投资F+EPC，应有自己的判断。
02伙伴选择
从《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见（建市[2016]93号）》
“（七）工程总承包企业的基本条件。
工程总承包企业应当具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质，相应的财务、风险承担能力，同时具有相应的组织机构、项目管理体系、项目管理专业人员和工程业绩。
”
的规定可以看出，《工程总承包管理办法》出台前对于EPC项目的设计、施工资质并未要求兼具，而出台后对资质的要求发生了较大的变化，根据《工程总承包管理办法》第十条
“工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。
”
参与F+EPC投标的工程总承包单位要么兼具设计、施工资质，要么由具备资质的设计单位、施工单位组成联合体，如果不满足前述资质要求的，可能导致工程总承包合同无效。
目前兼具设计、施工资质的工程总承包单位只占少数，可以预见设计单位与施工单位组成联合体将在一段时间内成为工程总承包的主流模式。
但只要设计、施工并非一家，因配合问题导致的工程纠纷还会成为常事，因此，未来的方向一定是工程总承包单位兼具设计、施工资质。
此外，《工程总承包管理办法》第十一条
“工程总承包单位不得是工程总承包项目的代建单位、项目管理单位、监理单位、造价咨询单位、招标代理单位。
政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制单位及其评估单位，一般不得成为该项目的工程总承包单位。
政府投资项目招标人公开已经完成的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件的，上述单位可以参与该工程总承包项目的投标，经依法评标、定标，成为工程总承包单位。
”
对于工程总承包单位的主体也作出了限制，与项目可能存在利益冲突的企业不得作为工程总承包单位。
因此，工程总承包单位或社会投资人在参与F+EPC时，应当关注合作伙伴是否具有对应的设计、施工资质，以及是否属于禁止参与投标的主体，避免因投标无效导致合同无效的法律后果。
03参与时机
《工程总承包管理办法》第七条规定
“建设单位应当在发包前完成项目审批、核准或者备案程序。
采用工程总承包方式的企业投资项目，应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包。
采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包；其中，按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。
”
对于发包的前提做了具体要求。
工程总承包与施工总承包不同，通常是以固定总价形式发包，可行性研究、方案设计、初步设计，阶段越往后工程总承包单位对于工程整体的理解越清晰，特别是初步设计阶段提出工程概算后，因投标报价过低导致工程总承包单位亏损，继而发生纠纷争议的可能性也越小，这也是为什么《工程总承包办法》要求政府投资项目在初步设计完成后才能发包EPC项目。
对于企业投资项目，之所以办法仅要求核准或者备案后即可发包，是因为通常企业在可行性研究阶段完成后，才会发起申请核准或者备案，在可行性研究完成后，基本能达到建设内容明确、技术方案成熟的要求，可研提出的投资估算，虽不如投资概算精确，但对工程总承包企业也具有较大的参考意义。
因此，对于工程总承包单位或社会投资人，在参与F+EPC项目的投标时，应关注是否满足上述发包前提要求，不然无异于埋下纠纷的种子。
04分包要求
《工程总承包管理办法》第二十一条规定
“工程总承包单位可以采用直接发包的方式进行分包。
但以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务分包时，属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当依法招标。
”
由于《工程总承包管理办法》提出了双资质的要求，之前对于单一设计或施工资质的单位承接工程总承包项目后，将不具有资质的设计或施工内容整体分包出去已不被允许，工程总承包的分包方式也需遵循《建筑法》、《招标投标法》的要求，即设计的主体、关键性工作以及施工的主体结构必须由工程总承包单位自行实施，不得分包。
并且，因暂估价是总承包招标时不能确定价格而由招标人在招标文件中暂时估定的工程、货物、服务的金额，在工程总承包招标时，通常要求投标人不得更改暂估价，否则视为没有实质性响应，如暂估价部分满足强制招标要求的，为避免后续结算时产生纠纷，满足强制招标要求的，依然应当依法招标，以招标方式定价，规避潜在纠纷。
三、综述
F+EPC作为前几年比较火的投资建设模式之一，《工程总承包办法》的出台为其操作带来了更多的要求，但在可以预见的将来，F+EPC还将成为重要的基建模式之一，不论是合规的操作，还是冒着一定合规风险的“擦边球”操作，了解风险、判断风险、决策风险都是每个参与F+EPC的基建人所必须面对的。
题图来源| 摄图网
F+EPC的合规性分析
EPC是指建设单位将建设工程发包给总承包单位，由总承包单位承揽整个建设工程的设计、采购、施工，并对所承包的建设工程的质量、安全、工期、造价等全面负责，最终向建设单位提交一个符合合同约定、满足使用功能、具备使用条件并经竣工验收合格的建设工程承包模式。
EPC总承包模式已经逐步在包括大型市政基础设施建设、房地产开发等在内的国内建筑市场中被采用。
F+EPC是指工程总承包单位承揽整个建设工程的融资、设计、采购、施工。
也就是在EPC基础上增加了一项融资任务。
从地方实践来看，大部分地方在进行F+EPC的操作时通常由政府方指定或者授权融资平台公司或者地方国有企业作为项目单位，由该项目单位作为F+EPC的操作主体。
假设企业作为项目单位进行F+EPC的，是否可以认定是企业投资项目，由于地方政府未承担直接或者间接的债务偿还责任，从而认为该项目与地方政府无关？
我们来逐一分析。
1从立项主体来分析
一种情况是由政府方作为立项主体，企业仅仅作为项目代建单位承担公益性项目的融资、建设和运营等方面的管理责任。
在严控金融风险的大背景下，防范化解地方政府隐性债务风险的有关政策已明确融资代建作为地方政府隐性债务的一种表现形式。
为了规避合规风险，地方政府往往变通由企业作为公益性项目立项主体，这时我们仍然需要穿透来看，公益性项目应该作为政府投资项目来看待，而不能作为企业投资项目来看待，详见后面分析。
而政府方作为项目业主采用F+EPC的模式实际上属于地方政府以建设-移交（BT）方式或以委托代建等名义变相举债，因此显然不合规。
今年颁布实施的《政府投资条例》明确指出政府投资项目不允许由施工单位垫资建设，从法规上进一步明确了政府投资项目不再可以采用F+EPC模式操作。
2从资金来源分析
在公益性项目中，由于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本。
在准经营性项目中，经营收费不足以覆盖投资成本，需政府补贴部分资金或资源。
因此，在公益性项目和准经营性项目中，政府实际上承担了一定支付责任。
公益性项目实际支付的来源最终还是政府方，准经营性项目的可行性缺口部分资金来源于政府。
由此来看，在公益性项目与准经营性项目中，政府存在资金支出责任，政府在获得税收、土地出让金等收入后履行为社会提供基础设施与公共服务的公共职责所发生的正常支出。
经营性项目通常都有项目收益，并且，经营收费能够覆盖投资成本。
因此，经营性项目中政府不需要承担支出责任。
由企业投资时，可以由企业自负盈亏、自行平衡。
那么，企业是否可以作为公益性项目或者准经营性项目的项目单位，然后主动表示其不需要政府支付任何资金，由其以自身力量进行建设与款项偿还？
穿透来看，公益性项目或者准经营性项目无法在项目层面实现收支的平衡。
理应涉及到一定的政府支出。
企业在作为项目单位进行公益性项目或者准经营性项目时，如果在项目层面不能收支平衡，必将从其他途径获得政府的支持或者资金。
由此，企业作为项目单位进行公益性项目或者准经营性项目而声称不需要政府进行任何支出的行为实属掩耳盗铃。
部分准经营性项目的缺口较小，作为项目单位的国有企业从国有企业承担社会责任的角度出发，且该建设项目本身不存在增加政府隐性债务的前提下，并愿意以自身的其他关联项目的经营性收入去弥补此部分资金缺口。
因此，准经营性项目由企业作为项目单位进行F+EPC的，存在合规可能性。
3从企业性质来分析
企业投资项目中“企业”的范围包括未转型完毕的融资平台公司、公益类国有企业（部分融资平台公司在进行市场化转型后转型为公益类国有企业）和商业化、市场化的企业。
实际操作中，作为F+EPC的项目单位的一般是融资平台公司或者公益类国有企业。
新修订预算法规定从2015年1月1日起，剥离政府融资平台公司政府投资项目的融资职能。
在公益性项目和准经营性项目的F+EPC中，未转型完毕的融资平台公司作为项目单位的，容易被认为属于融资平台公司仍然承担政府投资项目的融资职能，因此存在是否合规性的风险。
4从项目获得来分析
企业获得项目的方式也是需要考虑的问题。
实践中，可能出现地方政府将公共项目指定或者授权由企业来操作的情况。
在此种情况下，因项目具有公益性，需要适当考虑项目授予的合规性问题。
根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的规定，基础设施和公用事业特许经营需要由政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织实施。
由此，在特许经营权的授予中需要采用“竞争方式”。
在实践中，各地在进行项目获得方面存在一些地方性规定。
比如《三亚市政府投资项目代建制管理办法》指出经市政府批准具有工程建设项目管理能力的建设管理企业，对政府投资项目及经市政府常务会议批准特殊情况需自行组织建设的项目按国家有关规定自行组织建设；又比如《南京市市级政府投资项目代建管理暂行办法》指出本市行政区域内市级政府投资项目通过招标或委托等方式确定代建单位等。
综上，关于F+EPC的合规性评价，可见下图：
对“F+EPC”参与各方的风险分析
近年来，地方政府性债务管理的政策持续收紧，公共项目所需的建设和运营资金的来源逐步被限缩和规范。
在此背景下，PPP原本应该成为一种重要的模式，在公共项目的建设与运营中发挥更大的作用，但随着一系列严格监管政策的密集落地，许多PPP项目面临被清库，市场逐渐趋于理性。
这也催生和加剧了政府方和社会资本方探索用PPP模式之外的其他模式来解决公共项目建设和运营过程中的资金问题。
因此，“F+EPC（融资+设计、采购、施工总承包）”模式开始进入政府方和社会资本方的视野，并逐步被应用到公共项目领域。
那么“F+EPC”模式是否有合规性风险呢？
本文将从各参与方风险把控的角度进行分析。
一、 什么是“F+EPC”模式
“F+EPC”模式（即“融资+EPC”， 在EPC模式基础上衍生出“融资”功能），借鉴了国内施工承包商承接海外项目的“带资承包、出口信贷的工程总承包”方式，参与方包括地方政府、平台公司、承包商和金融机构等。
为了规避合规性风险，大部分地方政府在进行F+EPC的操作时，不以政府或其相关部门直接作为主体，而是由指定的融资平台公司或者地方国有企业作为F+EPC的操作主体，项目本质上仍然是基于政府信用，但没有实质担保和兜底。
实际操作中有如下三种方式：
股权型：
项目EPC承包方与项目业主共同出资成立合资公司，合资公司在EPC承包方的协助下筹措项目建设资金，用于支付EPC工程总承包费用。
债权型：
项目EPC承接商以委托贷款、信托贷款或者借款等方式向项目业主提供建设资金，由项目业主用于支付EPC工程总承包费用。
延付型：
项目EPC承包方先行融资建设，EPC工程总承包费用在建设期间支付一部分，剩余部分由项目业主延期支付，或者在合同中设置项目业主可以选择将部分或者全部EPC工程总承包费用延期支付的权利。
二、 “F+EPC”模式对地方政府的风险
一是有违规举债的嫌疑。
根据《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号，以下简称“财预〔2017〕50号文”）的规定：
“地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务；地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。
” 上述文件明确限定了地方政府融资举债的方式和途径，而F+EPC模式并不属于当前政策允许的任一种政府融资举债的方式或途径。
采用这种模式的地方政府有借平台公司举债之嫌疑，其本质属违规举债。
二是有增加地方政府隐性债务的风险。
根据近期发布的防范化解地方政府隐性债务风险的文件，将使用带资承包方式建设政府投资项目，拖延支付工程款作为地方政府隐性债务的一种情形。
在F+EPC模式项下，最终项目工程款的支付由地方财政承担，实质为政府隐性债务，具有极大的不合规隐患。
三是不符合最新出台的《政府投资条例》的规定。
根据条例，政府投资项目不得由施工单位垫资建设，政府投资项目应当按照国家有关规定合理确定并严格执行建设工期，任何单位和个人不得非法干预。
这次由国务院出台行政法规禁止“工程垫资”，首次将禁止施工单位垫资建设政府投资工程上升到行政法规层面。
三、 “F+EPC”模式对平台公司的风险
一是政府预算拨款无依据、无保证风险。
根据相关文件，自2015年1月1日起，融资平台公司不再承担政府投资项目的融资职能，政府对其承担的债务无偿还的义务。
采用该模式增加了平台公司的债务，同时该债务很难列入预算。
二是对承包商的违约风险。
例如延付型模式本质上为工程EPC模式，只是在工程价款上做了延期支付的安排。
如果EPC总承包在工程完工后要求及时支付相应的全部价款，在项目业主面临政府财政拨款不到位、不及时而无法及时支付时，从法律的角度上将构成违约。
四、 “F+EPC”模式对承包商的风险
一是回款风险。
为了弱化地方政府在项目中的角色、规避政府隐性债务风险，政府下属的平台公司成为项目牵头方（即EPC项目业主）。
项目竣工验收后，由平台公司支付承包商所有的款项，而平台公司的付款资金来源于政府每年财政预算拨款。
与之前形成应收账款不同，政府对平台公司的拨款不构成约束性关系。
这对于承包商来说，风险有增无减。
项目建成后，政府分年度付款给承包商，承包商自行偿还银行贷款本金与利息。
但由于政府不能出具付款承诺函，拖欠赖账的风险未知，承包商的资金链极易断裂。
二是贷款的追责风险。
由于政府既不能向银行借款也不能为项目提供担保，同时银行对平台公司信誉评价较低，也不认可平台公司的担保，需要承包商同时对银行贷款进行担保，承包商将要面对资金支付不及时、贷款偿还困难时的银行追偿压力，则所有贷款责任归于承包商。
五、 “F+EPC”模式对金融机构的风险
对金融机构而言，最大的风险为还款风险。
采用此等模式的项目最终还款来源是政府，项目本质上仍然基于政府信用，而政府没有实质性的担保和兜底，对其承担的支付责任无直接偿还的义务，这将产生很大的还款风险。
六、 结论
综上所述，“F+EPC”模式对参与各方来说都有很高的合规性风险，当前政策环境下，为规避该类风险，一是建议通过政府债券或预算内资金合法开展EPC模式，去除其“融资”功能，回归EPC模式本源；二是建议采用PPP模式来增加公共产品和公共服务的供给，严格按照PPP项目入库、招投标流程实施，以保证项目的合规性。
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