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土地产权土地金融与农村经济增长
土地产权、土地金融与农村经济增长
引言
20世纪70年代末80年代初，农村家庭联产承包责任制推动了中国农村经济的飞速增长，这是土地产权重大改革创新所带来的“制度红利”，对中国整个经济体制改革产生了深远的影响。
但是这次改革并没有深入到土地产权的基本层面，仅仅是以“联产承包形式”对土地使用权和收益权在家庭和集体之间进行重新配置。
这种浅层次土地改革的“制度红利”很快就释放完毕，中国的农村经济增长重新面临土地产权权能不足带来的制度瓶颈问题。
在这种情况下，2008年，党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），提出要“稳定和完善农村基本经营制度，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。
这是在不触动土地所有权的情况下，对土地使用权的使用范围和使用期限进行了进一步扩展和延长，这在很大程度上提高了土地产权的权能。
土地产权权能的提高会通过各种机制影响到农村经济增长，在这里我们主要从土地金融的视角来分析土地使用权的稳固和使用期限的延长是如何促进农村经济增长的。
我们知道，发展农村经济，提高农民收入，一个重要的工作就是以土地为依托大力发展农村金融。
有大量的研究已经证明金融发展在促进区域经济增长方面的重要作用。
①《决定》对农村土地使用权的进一步明晰及其使用期限的“长久”延长，保证了土地产权权能的充分发挥，恰恰为发展土地金融创造了产权基础。
根据产权经济学理论，通过保障和稳固土地使用权权能，延长土地使用权期限，可以促进土地使用权的流转和交易，提高土地使用权作为抵押资产的价值，从而提高农民的信贷能力。
农民信贷能力的提高，一方面使在家务农的农民可以获得更多的农业生产要素；另一方面使进城打工的农民可以获得更多谋求城市生存和发展的“发展基金”。
通过提高土地产权权能来促进农村经济增长的渠道和机制可能有很多，本文试图从土地产权与土地金融之间的关系，来分析土地产权权能的提高对农村经济增长的正面作用。
这种作用机制可以简要地用图1的流程来展示：
图1
从图1来看，土地产权权能的提高作为一种外生的制度冲击，通过土地金融机制产生了一种经济增长效应。
但是在土地使用权受到诸多限制的情况下，一方面存在着粗放式经营、生产效率低下的农用土地，包括农民进城打工后“闲置”的农地，而另一方面却存在着规模化、农场化经营的土地需求，这导致了农村土地资源的大量浪费。
本文拟从产权经济学的基本原理出发，分析土地使用权权能提高后，如何发挥以土地使用权为信贷基础的金融功效。
本文认为，《决定》提高土地产权权能，延长土地经营承包期限以后，通过发挥土地金融的功能，盘活闲置土地，增加土地经营权流动性，既会加深内生性的农村金融发展，又会通过整合土地规模扩展农业生产可能边界，最终促进农村经济增长。
本文首先分析了由于土地产权权能不足导致的二元金融结构和农村金融贫乏问题，然后在一个简单的经济增长模型中，阐释了土地金融是如何通过土地抵押融资在农业跨期生产中发挥增长效应的，进而指出土地产权权能的提高是关键，最后提出了发挥土地金融功能的几种操作模式，按金融化程度由低到高依次为土地信用合作社、土地融资租赁和土地证券化。
土地产权权能不足、二元金融结构与农村金融贫乏
20世纪70年代末，我国农村开始实行家庭联产承包责任制，通过分解农村土地所有权和使用权，将土地使用权分配给农户，并使农户获得部分剩余收益权，发挥了产权的激励功能，在初期取得了巨大的经济绩效。
但是，随着我国农村经济的增长，工业化和城市化进程的加快，家庭联产承包责任制的土地产权权能不足的弊端开始显露出来，极大地制约了我国农村经济的增长，并在一定程度上影响了工业化和城市化进程。
简单来说，土地产权权能不足主要体现在土地所有权主体虚置、土地使用权不稳、土地处置权残缺、土地收益权受限四个方面。
②
从实际情况来看，虽然2003年3月1日实施的《农村土地承包法》（以下简称《承包法》）在承包和使用土地方面赋予了农民一些权利，但这只是名义上的，土地产权的制度性缺陷并没有从根本上得到解决。
有学者对此从法经济学视角进行了全面深入的分析。
首先，在土地所有权方面，国有或集体所有本身就是一个模糊的概念。
③《土地管理法》和《承包法》都规定了农村土地所有权归村民集体，由农村合作组织或村民委员会对外发包。
但实际上“村民委员会”只是一个多功能的社区自治组织，并不具备作为产权主体的法人资格，所以土地所有权存在主体缺失问题。
所有权主体缺失导致的一个后果是：
政府可能凭土地所有权主体代理人资格，以所有权侵害土地使用权、处置权和收益权。
虽然《承包法》在一定程度上保护了土地使用权的权能，但土地使用权仍然存在不确定性问题，这是因为作为产权束基础的所有权不明晰和不确定，多元主体会利用拥有的支配权，行使权能，获取收益。
土地承包经营权会因农民的生死、婚嫁、城乡流动等因素而变化，即使在承包期限内，在一定条件下土地也可以做出调整，这都使得土地使用权具有很强的不确定性和不稳定性。
既然产权束最主要的两大权利要素都是不确定和不稳定的，就更不要期望土地处置权和收益权能发挥出产权应有的功能了。
承包制的制度性缺陷引起的土地产权权能不足会直接导致农村经济产出水平的降低，这是制度变迁收益先增后减假说的一个重要验证。
④我们认为，在当前我国工业化和城市化进程中，土地产权权能不足还会通过抑制农村金融发展而抑制农村经济增长。
一方面，农业生产现代化要求通过机械化的技术模式和农场化的组织模式来实现规模经济效应，而这两种模式都要求有足够的资金支持；另一方面，城市化和工业化引致大量的农村人口向城市迁移，这些进城打工的农民需要大量的技术培训资金（人力资本投资）和创业资本。
这两方面都需要足够的农村金融支持，但由于农用土地产权制度缺陷，使得农民最主要的资产——土地（准确来说是土地使用权）无法成为农村金融发展的基础。
土地产权的不确定和不稳定，导致土地流动性不足，土地交易成本非常高。
根据经济学原理，可交易性差的资产很难金融化，流动性不足的资产由于无法准确定价而无法作为金融化的基础。
这就形成了一个恶性循环，土地产权权能不足使得农业生产效率低下，可作为信贷融资基础的土地抵押价值低（如果法律禁止土地使用权抵押，抵押价值就为零），农业生产由于缺乏金融支持只能进行简单化和粗放式生产，进城打工的农民也无法进行人力资本投资，只能出卖简单的劳动力。
而这进一步增加了农村人口向城市的迁移，导致农村家中的农用地和宅基地基本上都处于闲置状态，又进一步降低了农用土地的价值，使得农村金融支持更少，从而出现了乡村农民和城市民工双重贫困的现象。
在农民缺少人力资本投资机会的情况下，土地价值代表着农民的价值（即使农民进城打工），由于土地产权权能不足导致土地价值很低，这势必导致农民无论是在农村还是城市，其劳动力的价值都很低。
刘晓宇和张树秀通过实证检验发现，土地产权的稳定性和农村人口迁移以及农民收入之间存在着非常显著的关系。
⑤结合上面的理论和实证研究，我们可以得到命题1。
命题1：
在农业生产和农民人力资本投资需要资金支持的情况下，土地产权权能不足会通过约束农民的融资能力导致农民在乡村和城市的双重贫困。
农村金融方面另一个不可忽视的问题是我国长期存在的城乡二元金融结构。
为了解释这个问题可以借助两种假说⑥：
第一种假说的代表是金融抑制论，该理论认为由于政府的人为干预，过高的利率限制了资金融通，导致金融水平低下。
⑦从经验上来看，我国确实存在着政府干预下的农村金融抑制，例如中国人民银行规定，对于农业贷款利率，商业银行可以上浮30％～60％，农村信用合作社最高可以上浮20％～30％，使得平均农业贷款利率高达10％以上。
这么高的利率，农户基本上无法承受。
另一种假说是新结构主义学派的观点，其将重点放到发展中国家的结构和制度层面，基于信息不对称以及筛选、监督和合约实施成本差异，解释发展中国家二元金融结构的形成。
⑧我们知道，产权具有稳定交易者预期、减少交易过程中的信息成本的功能。
⑨在我国农村中，由于土地是农民最主要的资产，也是农民在信贷活动中最主要的抵押资产，如果土地产权权能不足，势必会在融资过程中增加信息不对称程度和风险，这将大大降低土地的抵押价值，降低农民从金融机构获得资金的能力。
周天芸和李杰的实证研究从某种程度上证明，第二种假说可以解释我国城乡二元金融结构问题。
⑩应当承认，我国确实存在政府金融管制导致的农村金融抑制现象，但随着对农村金融政策性支持力度的加大和农村金融开放程度的提高，金融抑制已经大大减弱。
而新结构主义假说则越来越有解释力，由土地产权问题导致信息不对称，无法为信贷提供稳定的抵押资产是农村金融发展不起来的主要原因。
实际调查显示，农民贷款难最根本的原因就是缺乏抵押资产。
（11）而没有抵押资产，正式金融机构就不能很好地实施基于信息不对称的筛选和监督职能，所以只好提高贷款利率。
因此，从某种程度上来说，高利率并不仅仅是外生的政府干预的结果，也是内生的正式金融机构与缺乏抵押资产的农户均衡的讨价还价解。
罗纳德·I.麦金农早就意识到了在城乡二元金融结构中，中国农民在土地制度改革以来“存多贷少”的现象，他认为这一现象使得城市发展获得了更多的来自农村的“金融剩余”。
（12）张杰认为，21世纪初，我国由农村外流到城市的资金大约为每年6000亿元，也就是说，城乡金融的二元现象不是在收敛而是在进一步扩散。
（13）我们认为，造成这一现象的制度性原因就是土地产权权能不足。
基于此，我们得到命题2。
命题2：
土地产权权能不足会导致农村资金外流，最终导致城乡二元金融结构和农村金融贫乏。
总的来说，命题1和命题2说明了土地产权制度对农村金融的根本性影响。
从图1中我们可以看出，土地产权权能的提高会通过金融杠杆作用促进农村金融发展，从而最终促进农村经济增长。
《决定》规定在维持土地所有权归属不变的情况下，保障农民土地使用权的实施和大幅度延长土地承包期限，我们认为这是对农村经济增长有利的制度冲击。
下一部分，将构建一个简单的引入土地金融的农业经济增长模型，更加技术性地描述图1所展示的土地产权、土地金融与农村经济增长之间的关系。
土地使用权价值、土地金融支持与农村经济增长：
一个模型说明
（一）模型及其动态描述
命题3：
以土地使用权抵押为基础的土地金融机制，会形成一个跨期动态经济增长路径，在这个路径中，当期产出水平的提高会通过提高土地抵押价值提高下一期产出水平。
（二）土地产权对土地金融及农村经济增长的影响：
比较静态分析
在上面的模型里面，有两个系数体现了土地使用权权能实现程度通过土地金融获得量而对农业经济产生的影响。
一个是土地使用权权能不足所导致的土地信贷机构对折现利率的提高。
前一部分已经提到，我国实行家庭联产承包责任制以来，农民所拥有的土地产权长期以来处于权能实现不足和不确定性状态，各级政府可以直接控制或干预农民对土地的处置权和交易权，或者通过立法，在法律条款里扩大别的权利去否定或侵蚀土地所有权。
同时，农民所拥有的土地使用权也处于权能不足和不稳定状态，农地必须按人口均分承包，而农村人口会因为生死、婚嫁、城乡流动等因素而变化，这就必然造成农地使用权不确定和经常变动。
政府尤其是地方政府，可以利用土地所有权的不明晰，以城市发展需要为名廉价征收农民土地，获取土地增值收益。
村级组织则可以利用手中的农地调整、宅基地分配、机动地管理等权力，寻求“控制租”。
这些权能行使的客体都指向土地，在农地所有权主体多元化的情况下，农民很难获得稳定的农地使用权。
考虑到中国农地产权制度的这些情况，土地使用权抵押评估机构肯定会调高土地产权权能风险因子ε，由
命题5：
土地承包期越长，对农业经济增长的推动效应就越明显。
当土地使用权无限长时，其产权权能会近似于土地所有权。
而《决定》中明确提出的“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”，是对土地产权权能的明晰和保护，从本文土地产权—土地金融的视角来看，这项规定恰恰是降低了土地产权权能不足和不确定性所带来的风险，降低了土地产权风险因子ε。
“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，目的恰恰是提高土地承包期限T，如果这个“长久不变”能够在数学上看做是无穷大，那么赋予农民的土地使用权就已经开始接近土地所有权，但同时又保证法律上的土地所有权者——国家和集体拥有某种政策性的或有期权。
而前面的分析已经知道，ε的降低和T的提高，都会增加土地抵押价值，从而使农户获得更多的金融支持，最终促进农村经济的增长。
需要注意的是，本文仅仅是从土地产权—土地金融的机制对《决定》中提出的土地产权改革观点的解读，我们相信，从其他机制的视角来解读也可以发现，土地产权尤其是使用权权能的保护和经营期限的延长都会促进农村经济发展。
（14）
土地使用权的货币化和资本化：
关于土地金融的操作模式
上面的命题已经表明，通过土地金融机制，土地产权权能对农业经济增长有着巨大的推动作用。
在当前我国特殊的土地制度下，土地所有权归国家和集体所有，要发挥土地产权权能，只有充分挖掘农民所拥有的土地使用权的权能。
从理论上讲，《决定》通过降低土地产权风险因子e和提高土地使用权期限T，提高了土地使用权的价值，也就是如图1所示，作为一种正的外生制度冲击，在土地金融机制作用下，会形成一个高的农业经济产出水平。
因此，我们认为当前土地产权的权能得到显著提高，是促进土地货币化和资本化、发展土地金融的一个良好时机。
在当前我国特有的“三农”问题以及城市化和工业化背景下，按照金融化程度由低到高，我们提出以下可供借鉴的土地金融模式：
土地信用合作社、土地融资租赁和土地证券化。
（一）土地信用合作社
土地信用合作社的货币化和信用化程度非常低，是土地金融的最低级模式，实际上是一种土地托管机构。
拥有闲置土地和进城打工无暇耕种土地的农民，可以申请将土地存入土地信用合作社，土地信用合作社通过对农民土地进行实地考察和测量，计算出所存土地的面积和质量，与存地农民签订存地合同（相当于存折），农民按照合同规定获得利息。
土地信用合作社吸收闲置土地后，会从地理位置或者土地成分上大体对土地进行整合和改善，然后将土地贷给那些具有规模生产技术条件或者进行乡村企业投资的贷地人，并收取高于存地利息的贷地利息，获取利差。
整个土地信贷过程实际上采用了“反租倒包”的形式。
土地信用合作社模式在我国早已付诸实践。
（15）2006年，宁夏回族自治区平罗县委发布了《关于推进农村土地信用合作社建设的通知》，要求每个乡镇都要选择1-2个村，搞土地信用合作社试点，向存地农民支付“存地费”，再把土地“贷”给经营大户或企业收取“贷地费”。
宁夏土地信用合作社应运而生，民间也称之为“土地银行”。
截至2008年5月末，宁夏回族自治区平罗县共挂牌成立土地信用合作社30个，其中乡镇级土地信用合作社1个，村级土地信用合作社29个，存入土地9112亩，贷出土地8521亩。
宁夏土地信用合作社的成立盘活了土地资源，一方面接受闲置土地资源的存入，另一方面将土地统一发包给经营大户和从事农业开发的企业，提高了农村土地规模利用效率和综合生产率，并在很大程度上促进了土地经营权合理规范流转。
然而，土地信用合作社虽然在民间被称为“土地银行”，但实际上只是一个保障经营权转让的中介，是为了提高土地经营权的流转效率，避免有关纠纷，因此，货币化程度非常低，还不能完全发挥土地银行在创造信贷货币方面的作用。
（二）土地融资租赁
实际上，土地信用合作社并无法发挥模型中土地金融机制在跨期生产中的经济增长效应。
土地金融机制功效的发挥需要一种杠杆融资程序，即以当期的土地作为抵押，为下一期的生产提供资金支持，也就是如同模型中所描述的在各期生产之间建立一种动态作用机制。
要真正发挥土地金融的功效，必须以土地使用权作为抵押获得杠杆性的信贷支持，最终的效果是，农民既不需要让渡土地产权，又能获得资金支持。
很显然，土地信用合作社并不能发挥这样的作用，农民将土地存入土地信用合作社后，就完全出让了土地使用权，只能获得流量意义上的“存地费”，并不能获得具有杠杆信贷效应的资金支持。
当前我国的土地所有权归国家和集体，农民拥有土地的使用权。
以前，由于土地使用权不稳定，农民土地承包合同经常变更，土地承包期限也较短，而且经常有国家或集体代理机构通过土地所有权来侵害土地使用权，造成土地使用权或者被强制规定不能作为抵押品，或者抵押价值非常低。
《决定》提高了土地使用权权能后，在土地使用权基础上的货币化可以充分发挥土地金融机制的功能，发挥模型中X的作用，即以土地使用权为抵押，获得杠杆信贷效应的资金支持，形成图1所展示的农业经济增长循环。
最简单的做法就是商业银行或者信用合作社专门成立土地信贷部门，农民可以以土地使用权为抵押申请贷款，银行土地信贷部门对抵押土地进行价值估算，估算的基本方法可以借鉴
（1）式。
农民可以对不同承包期限的土地进行抵押，期限越长所获得贷款就越多。
但是，农民单独进行土地抵押贷款，其融资量不会很高。
这是因为，农户单独用自己零散的土地进行抵押，无法获得规模经营带来的产出效率，其抵押价值必定很低，所获得的资金量就很少。
在这里，我们的创新思路是将土地信用合作社和土地抵押贷款结合起来，采用类似土地“融资租赁”的模式。
农户首先将土地统一存入土地信用合作社，土地信用合作社可以通过规划零散的地块，整合土地资源，提高土地抵押价值后向银行土地信贷部门申请额度更高的贷款，土地信用合作社获得土地贷款后，可以将贷款额度按照存入的土地份额分配给存地农民，这样就大大提高了以土地使用权为抵押基础获得的融资量。
农民使用土地可以再向土地信用合作社贷地，这就类似于“融资租赁”中的“售后回租”模式。
这样一方面保证了土地的使用，另一方面又获得了额外的资金支持，只要土地收益率有保证，势必会形成模型中所描述的经济增长效应。
我们将这个思路用图3表示，从整个过程来看，实际上是农民先将土地使用权让渡给土地信用合作社，土地信用合作社整合土地提升土地使用权价值获得更高的融资额，农民再从土地信用合作社中获得相对较高的贷款额度，并再从土地信用合作社中贷得土地从事农业生产。
在整个流程中，土地信用合作社作为土地托管中介加入，起到了提升土地抵押价值的作用。
图3
（三）土地证券化
土地证券化是土地金融的高级模式，是以土地抵押贷款和土地收益作为担保发行证券的过程。
土地证券化的思路可以追溯到18世纪欧洲国家关于“土地银行”的构想。
这些国家为了寻找一种稳定的货币体系，考虑将土地作为可兑换纸币的发行准备。
纸币可以最终兑换为土地所有权，这就使得货币的价值依附于土地的价值，可以保证货币体系的稳定性。
土地证券化从本质上承认了土地可以作为一种资产性的财产，是发展土地金融机制的一种重要形式。
通过证券化，农民所拥有的残缺土地产权可以发挥出财产性的功能。
尤其是在《决定》发布以后，土地使用权权能得到进一步发挥，进一步稳固了土地证券化的产权基础，而明确延长土地承包期限，则保证了土地收益流的长期性和稳定性，这些都会降低土地证券化的成本和风险。
在实践操作过程中，土地证券化主要有两种模式：
一是基于土地抵押贷款的证券化。
一般程序是：
农民以土地为抵押向商业银行或者信用合作社等金融机构申请贷款，金融机构将这些土地抵押贷款委托给投资银行，投资银行将这些贷款进行组合，再加上政府的信用担保提高证券级别，然后将这些贷款的相关服务委托给某家商业银行代理，最后对外发行相关证券出售给投资者并获得资金。
借鉴朱玉林、陈洪的研究思路（16），我们将土地抵押贷款证券化的流程简单描述为图4。
图4
相对于一般的农民土地抵押贷款，证券化后的土地抵押贷款会使得土地使用权流动性进一步增强，城市居民可以投资于土地证券，增加对“三农”的金融支持，缓解农村资金外流到城市的问题，进而减缓二元金融结构的问题；同时，也可降低农民的融资成本和融资风险，使农民获得更多的财产性收入。
二是基于土地收益的证券化，也可以看做是基于土地资本化的证券化。
即基于土地收益流发行股票，成立土地股份有限公司，土地收益流高、预期能给股东创造较大财富的甚至可以申请上市融资。
在农村城镇化和工业化过程中，在经济发达的“沿海经济开发区”，这种土地证券化模式尤为重要，一方面，可以减少征地成本，消除征地方与当地农民的矛盾，避免利益冲突；另一方面，可以保障农民依靠土地获得财产性收入，让农民分享区域经济发展的实惠，从而保护失地农民的利益，为农村城市化后“农民变市民”提供财产性保障。
《决定》提高了农民土地使用权权能，也就提高了农民土地入股的“份量”，对保护和提高农民土地财产性收入具有很强的推动作用。
土地资本化需要从学理上解决土地使用权转为股权的矛盾问题，黄少安通过提出“准土地股权”的概念，允许集体土地所有权和农民土地承包权共同参股，很好地从理论上解决了这一问题。
（17）在实践中，土地资本化的具体操作方式有很多种，简单的土地入股模式并不能充分发挥为农业生产融通资金的土地金融功能。
要促进土地产权流转，发挥基于土地资本化的融资功能，将土地收益流量资本化为资金存量，促进资金融通，扩大投资者范围，还必须进一步证券化。
一般的流程为：
土地集体所有者的代理人（村委会）、农户代表和进行土地开发的企业联合制定土地开发方案，发起成立初级的“土地股份公司”，集体和农户主要是通过土地所有权和土地承包权入股，也可以现金入股，企业以现金或土地开发服务入股；然后投资银行按照相关法律法规进行土地资产评估，评估的对象包括集体的土地所有权和农民个人的土地使用权以及公司入股的相关资产的价值，并以此为基础对外发行股票，为土地股份公司融资。
其流程可以表示为图5。
图5
这样通过成立土地股份公司发行股票，一方面，促进了土地产权的流转，使农民和村集体的土地资产可以转换为存量资金，进城打工或地域转移的农民可以通过出售土地使用权股份获得资金，通过资本化保护了农民土地的财产性权益；另一方面，通过扩大融资范围，使城市里的投资者可以购买优质的农村土地证券，从宏观上同样促进了资金由城市向农村的内生性转移，这种转移也有利于消除二元金融结构和农村金融贫乏。
以上为我们提出的发展土地金融的三种模式，其中土地融资租赁为一种创新的模式。
在当前国内外金融形势严峻的情况下，发展土地金融可以盘活农村资产，从宏观上改善金融结构。
另外需要强调的是，土地金融的发展要以提高农村土地价值为根本目的。
从图1我们看到，正是农业产出提高或者乡村企业的发展提高了土地价值，才使得包括进城务工的农民在内的所有农民获得了金融支持。
土地价值的升高不仅会导致务农的农民劳动力价值升高，还会给进城务工的农民提供创业资本，扩展农民的生产机会集，增加农民的工作选择，提高农民进城务工时讨价还价能力，使民工的工资提高。
所以，土地金融的发展必须要立足于提高土地收益率。
结论
本文以《决定》提高土地产权权能为切入点，分析了土地产权权能提高作为一种正的制度冲击，通过土地金融机制所发挥的农村经济增长效应。
既对土地产权权能不足导致的二元金融结构和农村金融贫乏进行了分析，又对土地金融在跨期生产中所起到的杠杆融资效应进行了模型化，得到的几个命题都旨在阐述同一个道理：
土地产权权能不足会通过抑制农村金融发展，导致农民在农村和城市中的双重贫困。
农民的价值在很大程度上取决于土地的价值，而土地的价值又很大程度上取决于土地产权权能。
因此，从产权范畴和承包期限上提高土地使用权的权能，可以作为一种正的制度冲击，通过发挥土地金融功效来发展农村经济，从而培育新的经济增长点。
在土地金融的实际操作上，本文提出了几种可供选择的模式：
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