审计常用定性表述及适用法规向导国外贷援款项目审计版.docx

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审计常用定性表述及适用法规向导国外贷援款项目审计版

审计常用定性表述及适用

法规向导

——国外贷援款项目审计

审计署涉外审计司

审计署法规司

2020年4月

修订及使用说明

国外贷援款项目审计是审计法赋予审计机关的一项重要职责，履行着监督和公证双重职责：

即依法对我国政府利用国外贷援款从事的建设发展项目、有关经济活动及资金的管理与潜在风险进行审计监督，同时向有关国际组织和外国政府提供审计公证报告。

认真做好国外贷援款项目审计工作，规范国外贷援款项目审计行为，对于提高审计质量，查处违法违规问题，促进积极合理有效利用外资，以及维护我国政府审计的国际信誉具有十分重要的意义。

因此，对国外贷援款项目审计发现问题的审计定性和处理处罚，在适用法律法规方面需要更加严谨。

由于国外贷援款项目在贷款条件、对外举借、国内转贷、资金使用、货物和服务采购、财务管理等方面都有其特点，国外贷援款项目审计在具体审计实践、审计发现问题及处理处罚等方面相应也有着自身的特点。

2012年，我们编撰形成了适用于国外贷援款项目审计的《审计常用定性表述及适用法规向导》（以下简称《法规向导》）。

近年来，新修订的预算法、《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》等法规颁布实施，一些原来适用的法规因新的管理要求而废止或修订。

为保障法规条款引用的准确性和时效性，切实发挥好《法规向导》的作用，我们组织力量对2012版的《法规向导》进行了修订，更新了已不适用的法规。

同时，通过研究现行有效的法规和进一步梳理近年来国外贷援款项目审计发现的问题，增加了法规向导中尚未包括的问题类型，如外国政府、国际金融组织贷款赠款未纳入预算管理，违反中央八项规定精神、招标投标法，以及合同管理等方面的问题。

修订后的《法规向导》，由违反国外贷援款项目资金管理规定的行为、违反国外贷援款项目采购管理规定的行为、违反国外贷援款项目资产管理规定的行为、违反国外贷援款项目会计核算规定的行为，以及违反国外贷援款项目预算管理和债务偿还管理规定的行为等5个类别组成，每个类别由常见表现形式、定性依据和处理处罚依据3部分组成。

为了便于审计人员更好地使用本《法规向导》，特作如下具体说明：

一、关于使用原则。

本《法规向导》所列内容只是国外贷援款项目审计中发现的常见违法违规问题，并对应列举了最基本最常用的定性和处理处罚的法律法规依据。

但国外贷援款项目审计中发现的问题是多种多样的，除了违反国家法规或贷款协定的问题，还包括内部控制、项目绩效等方面存在的问题，本《法规向导》无法也不可能包含所有问题的表现形式及对应的定性、处理处罚依据。

因此，审计人员应以发现的审计事实以及具体情况和后果作为适用法律、法规的根据，本《法规向导》只是作为参考。

审计人员在具体使用《法规向导》时，应当对定性、处理处罚依据进行认真核实，确保准确无误，而不应当完全机械地照搬本《法规向导》。

如违反国外贷援款项目资产管理的行为中，本《法规向导》仅引用了行政事业单位资产管理的相关规定，审计实践中如涉及国有企业资产管理的问题，应当引用国有企业资产管理相关法律法规。

二、关于适用范围。

本《法规向导》只适用于国外贷援款项目审计，所列法律、法规和其他政策规定条文全部是2019年11月1日以前的有效规定，凡在此后遇有失效、修改或重新颁布的规定，应以当时的有效规定为准。

三、关于定性和处理处罚依据引用的基本原则。

本《法规向导》针对各类问题或各种问题的表现形式，有的列有若干个定性和处理处罚的法律、法规、其他政策条文，具体运用时应结合审计事实的具体情况，遵循“上位法优于下位法、新法优于旧法、特别法优于一般法”等基本原则，并考虑法律溯及力，选择引用恰当的规定条文，而不是全部引用。

本《法规向导》引用预算法和《中华人民共和国政府采购法》《党政机关厉行节约反对浪费条例》《财政违法行为处罚处分条例》等党内法规、财经法规作为定性及处理处罚依据，仅适用于国外贷款援款资金纳入一般公共预算管理的情形，主要有以下几种：

政府负有偿还责任的贷款、政府负有担保责任且实际履行的贷款、赠款等。

四、关于定性和处理处罚引用的其他依据。

国外贷援款项目审计实践中，除本《法规向导》中所列示的法律、法规和政策条文外，审计依据还包括本《法规向导》无法包括的贷款协定、赠款协议和转贷协议等相关法律文件，以及外国政府和国际金融组织关于贷款赠款管理的《采购指南》《咨询顾问指南》《支付手册》《审计指南》等相关文件，需要审计人员根据实际情况选用适用规定。

国外贷援款项目涉及的行业较多，在审计实践中，引用具体行业法规的情况更多，本《法规向导》不能包含所有行业法规。

例如，对于国外贷援款项目审计中经常涉及的工程造价、工程管理等方面的事项，可参阅《审计常用定性表述及适用法规向导——固定资产投资审计（试行）》。

五、关于执法主体。

本《法规向导》中所列处理处罚的法律、法规和其他规定，审计机关应严格依据自身的执法权限进行处理处罚。

凡带“*”号部分所列处理处罚的法律、法规和其他规定，如明文规定执法主体不是审计机关，审计机关不能据此作为处理处罚依据直接进行处理处罚。

但为保持本《法规向导》的整体结构完整，我们还是将这些规定条文列举出来，作为对审计查出问题进行定性的参考。

鉴于国外贷援款项目管理方式的特殊性，在作出处理处罚决定之前，审计机关还应和有关项目主管部门、世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织就有关事项保持良好的沟通，确保审计机关能够依法作出实事求是的处理处罚决定。

由于编者的水平有限，本《法规向导》中难免存在疏漏甚至错误，衷心希望广大审计人员在使用本《法规向导》过程中，多提宝贵意见并及时反馈我们，以便适时进行修正完善。

让我们通过对本《法规向导》的不断完善，共同推进国外贷援款项目审计工作的规范化、法治化、科学化进程。

一、违反国外贷援款项目资金管理规定的行为...............1

1.1骗取外国政府、国际金融组织贷款赠款.............1

1.1.1虚报项目支出或事项，编制虚假提款报账材料和证

明文件，冒领或骗取外国政府、国际金融组织贷款赠

款.......................................1

1.2截留、挪用外国政府、国际金融组织贷款赠款........3

1.2.1截留外国政府、国际金融组织贷款赠款.........3

1.2.2挪用外国政府、国际金融组织贷款赠款.........3

1.2.3未履行变更手续，擅自调整贷款赠款规模、改变贷

款赠款资金用途等................................3

1.3滞留外国政府、国际金融组织贷款赠款.............6

1.3.1滞留外国政府、国际金融组织贷款赠款.........6

1.4国外贷援款项目配套资金不落实，未按时到位.......7

1.4.1未按照规定筹措落实国外贷援款项目配套资金..7

1.4.2国外贷援款项目配套资金未及时到位..........7

1.4.3国外贷援款项目配套资金未足额到位..........7

1.5国外贷援款项目出国（境）团组费、会议费、培训费、

差旅费和咨询服务费等支出不合规....................9

1.5.1违规扩大开支范围列支国外贷援款项目会议费、培

训费、差旅费等.....................................9

1.5.2违规超标准支付国外贷援款项目会议费、培训费、

差旅费等............................................9

1.5.3违规在国外贷援款项目采购或咨询合同中安排出

国（境）培训调研内容.............................9

1.5.4超标准支付国外贷援款项目咨询服务费.......10

二、违反国外贷援款项目采购管理规定的行为.............12

2.1国外贷援款项目采购方式或程序不合规...........12

2.1.1使用外国政府、国际金融组织贷款赠款采购时，未

对必须进行招标的项目招标.......................12

2.1.2使用外国政府、国际金融组织贷款赠款采购时，招

标人与投标人串通投标.......................................12

2.1.3使用外国政府、国际金融组织贷款赠款采购时，

招投标过程中违规设置条件，排斥限制潜在

投标人......................................................................12

2.1.4项目实施单位未按规定选聘国外贷援款项目采购

代理机构.......................................12

2.2国外贷援款项目合同签订或执行不合规...........16

2.2.1国外贷援款项目实施单位未按招标文件、投标文件

或采购文件订立合同.............................16

2.2.2国外贷援款项目招标人与中标人订立背离合同实质

性内容的其他协议...............................16

2.2.3国外贷援款项目合同当事人未按照合同约定履行义

务.............................................16

2.2.4国外贷援款项目实施单位未按规定推进项目进度.16

三、违反国外贷援款项目资产管理规定的行为.............19

3.1擅自使用、处置外国政府、国际金融组织贷款赠款形成

的国有资产.......................................19

3.1.1擅自将外国政府、国际金融组织贷款赠款形成的国

有资产对外投资.................................19

3.1.2擅自出租、出借外国政府、国际金融组织贷款赠款

形成的国有资产.................................19

3.1.3擅自将外国政府、国际金融组织贷款赠款形成的国

有资产对外担保.................................19

3.1.4擅自转让外国政府、国际金融组织贷款赠款形成的

国有资产.......................................19

3.1.5擅自出售外国政府、国际金融组织贷款赠款形成的

国有资产.......................................19

3.1.6擅自置换外国政府、国际金融组织贷款赠款形成的

国有资产.......................................19

3.1.7擅自报废、报损外国政府、国际金融组织贷款赠款

形成的国有资产.................................19

3.2国外贷援款项目完工后，未及时办理竣工决算手续..22

3.2.1国外贷援款项目完工后，未及时编制竣工决算..22

3.2.2国外贷援款项目竣工财务决算未按规定报送财政

和相关部门审核、审批或备案......................23

四、违反国外贷援款项目会计核算规定的行为............25

4.1未依法对国外贷援款项目配置专门财务管理机构、

人员.................................................................................25

4.1.1未对国外贷援款项目配置专门财务管理机构和管

理人员........................................................25

4.2未按照规定填制、取得国外贷援款项目原始凭证或者填

制、取得的原始凭证不符合规定...........................26

4.2.1会计机构、会计人员未按规定对国外贷援款项目原

始凭证进行审核，接受了不真实、不准确、不完

整或不合法的原始凭证..........................26

4.2.2国外贷援款项目原始凭证记载的内容有涂改或有

错误，未按照规定重开或更正的...................26

4.2.3国外贷援款项目原始凭证金额有错误未重开的.26

4.3国外贷援款项目会计账簿登记不符合规定.........29

4.3.1国外贷援款项目会计账簿未按连续编号的页码顺

序登记........................................................29

4.3.2国外贷援款项目会计账簿记录发生错误或者隔页、

缺号、跳行的，未按国家统一的会计制度规定的方法更

正，或更正处没有会计人员和会计机构负责人（会计主

管人员）的盖章..................................29

4.4私存私放外国政府、国际金融组织贷款赠款........31

4.4.1私存私放外国政府、国际金融组织贷款赠款....31

4.5国外贷援款项目账表不符、账实不符、账证

不符.............................................33

4.5.1国外贷援款项目账表不符....................33

4.5.2国外贷援款项目账实不符....................33

4.5.3国外贷援款项目账证不符....................33

4.6随意变更或未按规定变更国外贷援款项目会计处理方

法...............................................34

4.6.1无确需变更的理由，国外贷援款项目会计处理方法

随意变更.......................................34

4.6.2国外贷援款项目会计处理方法确需变更的未按规

定变更，或未在财务会计报告中说明变更的原因、情况

及影响............................................34

4.7未按规定保管国外贷援款项目会计资料，造成会计资料

毁损、灭失；隐匿或者故意销毁依法应当保存的国外贷援

款项目会计凭证、会计账簿、财务会计报告.............36

4.7.1对国外贷援款项目会计账簿、财务会计报告和其他

会计资料未建立档案，未妥善保管，造成会计资料毁损

灭失...........................................36

4.7.2国外贷援款项目会计资料的保管未满规定的保管

期限...........................................36

4.7.3违反规定隐匿或故意销毁国外贷援款项目会计资

料.............................................36

4.8违反国外贷援款项目指定账户管理的规定.........38

4.8.1未按规定开设和管理国外贷援款项目指定账户.38

4.8.2以个人名义开立国外贷援款项目指定账户.....38

4.8.3出租、出借国外贷援款项目指定账户..........38

五、违反国外贷援款项目预算管理和债务偿还管理规定的行为..................................................41

5.1外国政府、国际金融组织贷款赠款未纳入预算管理..41

5.1.1未将政府负有偿还责任贷款纳入预算管理和债务限

额管理..........................................41

5.1.2未将政府负有担保责任贷款中依法或协议规定确

需政府偿还的部分纳入一般公共预算管理..........41

5.1.3未将赠款纳入中央一般公共预算管理..............41

5.1.4未将外国政府、国际金融组织贷款纳入地方政府债

务平台进行管理...................................41

5.2未按时足额偿还国际金融组织和外国政府贷款.....45

5.2.1还款责任人未制定贷款偿还计划，按时足额偿还国

外贷援款项目贷款...............................45

5.2.2还款责任人未落实还款资金来源，按时足额偿还国

外贷援款项目贷款...............................45

5.2.3财政部门和还款责任人未建立健全还贷保障机制，

防范和化解国外贷援款项目债务风险...............45

5.2.4财政部门未按规定管理国外贷援款项目还贷准备

金.............................................45

一、违反国际组织和外国政府援助、贷款项目

（以下统称国外贷援款项目）

资金管理规定的行为

1.1骗取外国政府、国际金融组织贷款赠款

常见表现形式

1.1.1虚报项目支出或事项，编制虚假提款报账材料和证明文件，冒领或骗取外国政府、国际金融组织贷款赠款

定性依据

（1）《中华人民共和国会计法》“第九条各单位必须根据实际发生的经济业务事项进行会计核算……任何单位不得以虚假的经济业务事项或者资料进行会计核算。

”

（2）《国际金融组织和外国政府贷款赠款项目财务管理办法》（财国合〔2017〕28号）“第七条　项目实施单位履行下列职责：

……

（五）按照贷款方或赠款方及国内相关规定，办理贷款赠款资金提款报账，合理合规使用项目资金；

……”

“第二十二条　财政部门和项目实施单位应当严格按照贷款赠款法律文件所规定的范围、标准、条件、类别及国内相关规定的要求，支付、归集各类费用支出。

”

处理处罚依据

（1）《财政违法行为处罚处分条例》“第十二条国家机关及其工作人员有下列行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回被挪用、骗取的有关资金，没收违法所得。

对单位给予警告或者通报批评。

对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予降级处分；情节较重的，给予撤职处分；情节严重的，给予开除处分：

（一）以虚报、冒领等手段骗取政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款；

……。

”

“第十四条企业和个人有下列行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回违反规定使用、骗取的有关资金，给予警告，没收违法所得，并处被骗取有关资金10%以上50%以下的罚款或者被违规使用有关资金10%以上30%以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款：

（一）以虚报、冒领等手段骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款；

……。

”

*

（2）《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》（2016年财政部第85号令）“第五十六条　项目实施单位、项目协调机构及财政部门和个人存在以虚报、冒领等手段骗取贷款赠款资金，或者滞留、截留、挪用等违反规定使用贷款赠款资金，或者从中非法获益等行为的，依照相关法律法规的规定处理。

”

1.2截留、挪用外国政府、国际金融组织贷款赠款

常见表现形式

1.2.1截留外国政府、国际金融组织贷款赠款

1.2.2挪用外国政府、国际金融组织贷款赠款

1.2.3未履行变更手续，擅自调整贷款赠款规模、改变贷款赠款资金用途等

定性依据

（1）《中华人民共和国预算法》“第六十三条　各部门、各单位应当加强对预算收入和支出的管理，不得截留或者动用应当上缴的预算收入，不得擅自改变预算支出的用途。

”

（2）《中华人民共和国预算法实施条例》“第三十八条　各级政府、各部门、各单位应当加强对预算支出的管理，严格执行预算和财政制度，不得擅自扩大支出范围、提高开支标准；严格按照预算规定的支出用途使用资金；……”

（3）《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》（2016年财政部第85号令）“第三十一条贷款使用过程中，有关调整贷款规模、变更项目目标和内容、改变贷款资金用途和支付比例、延长贷款期限等涉及贷款法律文件内容变更的，项目实施单位或者项目协调机构应当通过同级财政部门逐级向财政部提出申请，由财政部与贷款方协商后办理贷款法律文件的变更手续。

”

“第五十条　赠款使用过程中，有关调整赠款规模、变更项目内容、改变赠款资金用途和支付比例、延长赠款期限等涉及赠款法律文件内容变更的，项目实施单位应当通过同级财政部门逐级提出申请，由财政部与赠款方协商后办理赠款法律文件的变更手续。

”

（4）《全球环境基金赠款管理办法》（财国合〔2017〕33号）“第二十条　全球环境基金赠款的使用应符合赠款协议和赠款执行协议规定的范围与用途，任何单位和个人均不得以任何理由和形式滞留、截留、挪用赠款资金或者擅自改变赠款资金用途。

”

处理处罚依据

（1）《财政违法行为处罚处分条例》“第十二条国家机关及其工作人员有下列行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回被挪用、骗取的有关资金，没收违法所得。

对单位给予警告或者通报批评。

对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予降级处分；情节较重的，给予撤职处分；情节严重的，给予开除处分：

……

（三）截留、挪用政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款；

……。

”

“第十四条企业和个人有下列行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回违反规定使用、骗取的有关资金，给予警告，没收违法所得，并处被骗取有关资金10%以上50%以下的罚款或者被违规使用有关资金10%以上30%以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款：

……

（二）挪用财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款；

……。

”

*

（2）《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》（2016年财政部第85号令）“第五十六条　项目实施单位、项目协调机构及财政部门和个人存在以虚报、冒领等手段骗取贷款赠款资金，或者滞留、截留、挪用等违反规定使用贷款赠款资金，或者从中非法获益等行为的，依照相关法律法规的规定处理。

”

1.3滞留外国政府、国际金融组织贷款赠款

常见表现形式

1.3.1滞留外国政府、国际金融组织贷款赠款

定性依据

（1）《中华人民共和国预算法》“第五十七条　各级政府财政部门必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出的管理和监督。

……”

（2）《全球环境基金赠款管理办法》（财国合〔2017〕33号）“第二十条　全球环境基金赠款的使用应符合赠款协议和赠款执行协议规定的范围与用途，任何单位和个人均不得以任何理由和形式滞留、截留、挪用赠款资金或者擅自改变赠款资金用途。

”

处理处罚依据

（1）《财政违法行为处罚处分条例》“第十二条国家机关及其工作人员有下列行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回被挪用、骗取的有关资金，没收违法所得。

对单位给予警告或者通报批评。

对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予降级处分；情节较重的，给予撤职处分；情节严重的，给予开除处分：

……

（二）滞留政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款；

……”

*

（2）《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》（2016年财政部第85号令）“第五十六条　项目实施单位、项目协调机构及财政部门和个人存在以虚报、冒领等手段骗取贷款赠款资金，或者滞