青岛医院PPP项目运营模式研究含图表.docx

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青岛医院PPP项目运营模式研究含图表

青岛市平度中心医院一期PPP项目运营模式研究

摘要

PPP模式的出现，为政府与社会资本合力办医提供了良好适宜的契机，极大程度上改善了当前医疗行业资金短缺、收益率低、回款期长等问题，为医院设备更新、迁址新建、改善运作提供了便利的条件。

平度市近年来整体经济环境发展势头良好，然而医疗资源存在严重短缺，全市内没有一家三甲医院，患者外流，完全不能满足当地就诊需求。

由平度市卫生和计划生育局组织的、基于PPP项目模式的平度中心医院建设，将大大提升区域医疗服务水平，促进公立医院体制机制改革。

基于此，文章开展了PPP项目运营模式的选择与实施研究。

文章基于文献法、案例分析法，利用层次分析法等计算工具对平度中心医院PPP模式的选择展开了选择与设计分析，得出研究结论如下：

结合平度中心医院的具体情况、通过对各种医院PPP模式的对比分析认为，BOT模式是最适宜本医院的运营模式；平度中心医院BOT模式的实施，应从项目运作流程的设计、收益分配机制、监管机制、风险分配等方面展开，并对具体实施措施进行了设计与阐述，以此保证PPP模式在平度中心医院建设过程中的顺利实施。

本研究基于科学、可信的方法，对平度中心医院PPP项目运营模式的选择给出了中肯的建议，并基于管理学理论与个人感知，对运营模式实施的保障措施给出了全面的解决方案。

文章的研究成果，为平度中心医院PPP项目的建设过程提供了完整的理论与实践操作参考，同时为医疗行业采用PPP模式开展基础项目建设提供了系统的思路指导与方法借鉴。

关键词：

PPP项目、运营模式、层次分析法、运营模式实施

ABSTRACT

TheemergenceofPPPmodel,providesagoodopportunityfortheappropriategovernmentandsocialcapitaltodomedicinetogether,greatlyimprovethemedicalindustryshortageoffunds,lowyield,longpaybackperiod,fortherelocationofthenewhospitalequipmentupdate,andprovidesconvenientconditionstoimproveoperation.PingduCityinrecentyears,theoveralleconomicenvironmentdevelopmentmomentumisgood,butthereisaseriousshortageofmedicalresources,thecitydoesnothaveatopthreehospitals,patientoutflow,cannotmeetthelocalmedicalneeds.PingduCentralHospital,whichisorganizedbyPingduhealthandFamilyPlanningBureauandbasedonPPPprojectmode,willgreatlyimprovethelevelofregionalmedicalservicesandpromotethereformofthepublichospitalsystem.Basedonthis,thearticlecarriesouttheselectionandimplementationofPPPprojectoperationmode.

Theliteraturemethod,caseanalysismethodbasedonAHPcalculationtoolsforPPPmodeselectionofCentralHospitalPingduhascarriedoutanalysisandselectionanddesign,cometotheconclusionofthestudyareasfollows:

combinedwiththespecificcircumstances,PingducentralhospitalthroughtheanalysisofPPPmodethaninvarioushospitals,BOTmodelisthemostsuitableforthehospitaloperationmode;implementationofBOTmodePingduCentralHospital,fromtheaspectsofdesign,operationprocessoftheincomedistributionmechanism,supervisionmechanism,riskallocation,andthespecificimplementationmeasuresforthedesignanddiscussion,inordertoensurethesmoothimplementationofPPPmodeintheprocessofconstructionofhospitalcenterinpingdu.

Thisstudyisbasedonthemethodofscientificandcredible,givensuggestionsontheoperationmodelofPPPprojectinPingduCentralHospitalofchoice,andbasedonthetheoryofmanagementandpersonalperception,securitymeasuresfortheimplementationoftheoperationmodeofthecomprehensivesolution.Theresearchresultsofthispaper,providesfortheconstructionofPingduCentralHospitalPPPprojectprocesscompletetheoryandpracticereference,alsoprovidesreferenceguidesystemandmethodtocarryouttheconstructionofinfrastructureprojectsforthemedicalindustrytoadoptPPPmode.

Keywords:

PPPproject,operationmode,analytichierarchyprocess,operationmodeimplementation

第一章绪论

1.1选题背景

医疗卫生事业关系到人民群众的身体健康与切身利益，是社会高度关注的热点。

党中央曾将提高全民的健康素质作为全面建设小康社会的奋斗目标之一。

在各级政府的积极支持下，我国覆盖城乡的医疗卫生服务体系基本形成，疾病防治能力不断增强，卫生科技水平日益提高。

《国务院办公厅关于印发全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015-2020年）的通知》中明确提出，经过多年发展，国内已经建立了由医院、基层医疗卫生机构、专业公共卫生机构组成的覆盖城乡的医疗卫生服务体系。

以人均寿命为例，自改革开放以来，伴随着医疗卫生事业的高速发展，国民人均寿命一直在稳步上升。

中国卫生与计划生育委员会在《健康中国2020战略研究报告》中更是明确提出了，到2020年实现人均寿命77岁的目标。

图1-1为1980-2020年间，中国人口人均寿命数值及增长状况。

图1-119080-2020年间中国人口平均寿命及增长状况

据统计，到2020年预计实现国内医护比1:

1.25，并通过移动互联网、物联网、云计算、可穿戴设备等新技术的应用，有效缓解当前医疗卫生资源总量不足、质量不高、结构与布局不合理、服务体系碎片化、部分公立医院单体规模不合理扩张等突出反映的问题。

另外，党的十八大也明确提出了到2020年全面建成小康社会的宏伟目标，医疗卫生服务体系的发展面临新的历史任务，要在病有所医上持续取得新进展，实现人人享有基本医疗卫生服务。

平度市位于中国经济强劲增长的环渤海湾经济圈、山东半岛制造业中心地带，是连接青岛、潍坊、烟台三大城市的“枢纽”，是胶东半岛制造业中心、青岛经济发展的潜力之都。

2015年3月，国家发改委印发《关于开展中小城市综合改革试点的通知》（发改办经体〔2015〕609号），批复全国61个市（区）作为国家中小城市综合改革试点，平度市位列其中，有幸成为山东省唯一获批的试点城市。

按照《平度市国家中小城市综合改革试点实施方案》和《青岛市进一步支持平度改革创新突破发展的意见》要求，平度将在推进产城融合发展、多元化投融资、土地要素流动、公共服务供给、城市管理等方面进行体制机制创新，争取将平度市打造成全国中小城市综合改革样板市。

随着平度市整体经济水平的高速发展，目前平度市现有基本公共服务设施配套条件存在严重不足，特别是区域内医疗卫生等相关服务设施不足。

截至目前，平度市仅有三家二级甲等和四家一级甲等医院，如表1-1所示。

平度市当前公共医疗尤其高等级、高水平医疗服务缺乏，大量平度市患者转移至青岛寻求较高水平的医疗服务。

表1-1平度市现有医院及等级列表

医院名称/级别

一级甲等综合

二级甲等综合

二级甲等专科

平度市第二人民医院

√

平度市第四人民医院

√

平度市第五人民医院

√

平度市第六人民医院

√

平度市人民医院

√

平度市第三人民医院

√

平度市中医医院

√

另外，根据青大附院西海岸医疗中心发布的数据，2016年在住院诊疗的全部4.3万患者（人次）中，来自青岛郊县的有6500余人，占比15.21%。

其中平度市患者约1700人，占到来自郊县住院患者的1/4，见图1-2。

图1-2青大附院2016年度住院患者来源构成

目前，平度市的医疗市场需求主要由本地患者构成，且诊断出肿瘤等重症的患者大多外流至青岛市接受诊疗。

由于三甲医院在肿瘤、心脑血管等复杂病症的治疗方面更具实力，在三甲医院建成后将会挤占原有医疗市场份额、并创造新的市场需求。

按照平度市政府统一部署，为加快城区重点医疗公共服务项目建设，进一步优化公共医疗设施布局，改善市民医疗条件，平度市确定建设实施青岛平度市中心医院PPP项目（一期）。

按照平度市人民政府授权由平度市卫计局作为PPP项目实施机构，具体由平度市城投公司、青岛（平度）城乡投公司作为政府方出资代表，确定采用PPP模式组织实施承建重点工程项目。

通过新建青岛市平度中心医院（一期）项目，可有效提升平度市医疗服务水平，为平度市经济发展提供良好的公共医疗服务设施保障。

本文的研究思路、研究成果也可以为国内医院开展PPP项目提供完整的、有益的参考价值。

本研究的选题正是基于此。

1.2选题意义

深化医疗卫生体制改革，加快医疗卫生事业发展，是贯彻落实科学发展观、促进经济社会全面协调可持续发展的必然要求，是维护社会公平正义、提高人民生活质量的重要举措，是全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的一项重大任务。

PPP项目在国内医院基础设施建设行业中的应用，对于缓解政府财政投入的压力，加大医院网络的建设，促进结构合理、覆盖城乡的医疗服务体系的完善，都具有重要的现实意义。

PPP在非营利性医院中的应用，对于推进公立医院的改革，促进政府职能转变，实行政事分开、管办分开，改革管理体制和运行机制，提高医院运行效率，健全医院监管机制，也具有重要意义。

PPP在医院行业的应用，对于鼓励、支持和引导民营资本进入医疗服务领域，加快形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制，形成多元化办医格局，也具有重要意义。

PPP在医院行业的应用，通过政府和民营资本双方的长期合作和制度安排，有利于充分发挥双方的优势，合理分担风险，共享收益，共担社会责任。

总之，做好PPP在医院行业的应用研究，在落实医疗卫生体制改革，拓宽医院融资渠道，加快医院建设，深化医院改革，提高医院运营效率和服务质量，支持民营资本进入医疗卫生领域等方面都具有重要且深远的现实意义。

1.3PPP项目国内外发展现状

1.3.1国外发展历程与现状

PPP起源于国外，1984年土耳其总理奥扎尔首次提出BOT概念。

1992年英国提出PFI模式，20世纪90年代末期PPP概念正式形成。

短短几十年间，PPP特许经营项目融资由于其独特的优势，作为一种有效的融资方式在全世界流行起来，遍布发达国家和发展中国家，涵盖基础设施和能源等众多领域，并一直在不断的创新和优化，在世界社会经济发展中起到了巨大作用。

医院是国外PPP应用的重点领域，在许多国家，如英国、加拿大、澳大利亚等都获得了较大的应用。

英国是开展PPP较早也是较为成熟的国家，形成了一系列的指南、体系文件、总结报告等，并在众多领域成功实施了大量项目。

项目实施数量增长较快，分布的领域范围较广，尤其是医院的应用较为突出。

国外医疗PPP项目的主要融资方式为PFI（PrivateFinanceInitiative）和LIFT（LocalImprovementFinanceTrust）。

二者区别在于，PFI主要针对投资额较大的医院项目，LIFT主要面向投资额较少的基层和社区医疗服务机构（primaryandsocialcarefacilities）。

PFI，一般翻译成“私人主动融资”，是英国于1992年首先提出的一种项目融资模式，在医院领域就是由私营部门（通常为若干投资人组成的联合体）负责融资建设医院建筑，在特许经营期内（一般为30年或者更长）提供后勤支持服务（包括清洁、餐饮、设施维护等），卫生部门（NationalHealthService）使用建筑提供核心医疗服务，并支付费用给私营部门，其具体运作方式是DBFO（design-build-finance-operate）。

PFI可以将私营部门的资金、管理、商务以及创新技术引入公共设施和服务，并减少政府部门的财政支出和负债，转移风险，最终获的更好的资金价值。

PFI是英国医院的主要融资模式，1997年以来超过90%的医院融资项目采用PFI模式。

在所有PFI项目中，医院项目最多，数量约占总数的20%以上。

虽然也有人对PFI的实际绩效和作用提出了质疑和反对，但发展的趋势仍是PFI应用持续增长。

在卫生部及其他部门的指导下，PFI形成了一系列适合医院特点的运作指南和方式。

国外PPP项目的通常运作流程如图1-3所示。

欧盟公报发布招标公告

投资人表达合作意向

资格预审

大项目名单

小项目名单

谈判邀请

确定短名单

最终谈判邀请

提交最终报价

选择第一中标人

合同签署

图1-3国外PPP项目的通常运作流程

根据以上阐述可知，以英国为代表的国外PPP项目运作的特点可总结如下：

首先，体系完整，机构齐全，法规完善，有一整套规范化的运作模式指南和标准合同，有利于项目的快速大量规范应用。

政府有多个相关部门负责，如国家审计署，商业办公室，政府部门等，对PPP的发展进行指导、咨询和监管，在医疗卫生领域，卫生部也制定和发布了大量的指南、报告等，这些有效、便捷且完善的措施有力推动了PPP的发展。

其次，具体模式灵活多变，针对性强，国外针对医疗机构的类型、规模、性质针对性的采用了不同的PPP具体应用模式，比如针对医院的PFI，针对基层医疗服务的LIFT，分工明确，且又相互借鉴，有利于医疗服务体系的层次和布局的合理完善。

最后，重视对项目经验的总结和监管，下议院、国家审计署、卫生部等部门都有对医院PPP应用情况的评估报告，针对实际案例进行深入全面的总结和评估，进行不断的修正。

1.3.2国内发展现状

国内发展现状，主要从PPP项目在国内的应用领域、应用现状与存在不足三个方面进行分析。

（1）应用领域与应用现状分析

PPP应用领域逐步多元化。

目前基本涵盖了水务、固废、燃气、供热、体育场馆、城市轨道交通等诸多行业，尤其在市政公用事业领域的应用比较广泛和成熟，主要原因在于政府主管部门的重视，制定了相关政策和示范文件进行指导。

市政公用事业自身的优势，具有垄断性，经济强度高，投资额较小，市场波动小，风险相对较小，吸引力大等。

但在一些国外应用PPP较多的领域，如医院、监狱、学校、国防等，由于国情和体制的不同，国内基本空白。

但这些空白领域的发展前景不能一概而论，比如国防、监狱在我国目前阶段几乎无应用PPP的可能性。

但医院、学校等领域通过细致的准备、合理的设计、各方的协作，完全具备应用PPP的必要性和可行性。

其次，随着市政公用事业PPP市场的日趋饱和以及PPP模式的不断成熟，PPP的应用趋势集中于两个方向，一是国内其他未开发的领域如医院、学校、养老机构等，一是国外PPP市场。

综合各种因素，国外PPP市场风险较大，要求较高，对于民营资本来说，尚不具备相应的实力。

而医院由于前述的各种条件，很有可能将会是下一个PPP应用热点。

再次，项目融资模式进一步多样化，BOT、TOT、BT、委托运营等多种模式或单独或捆绑的在不同项目中得到应用。

尤其是捆绑模式，可以针对同一项目不同部分的具体特点，采取相应的不同具体模式，有利于风险的合理分担，进而保证项目的成功。

（2）不足分析

首先，虽然PPP在市政公用事业等领域获得了较为积极广泛的应用，但在具体运作上仍然存在许多缺陷，比如至今没有定量的较为科学的评价方法，项目是否采用PPP模式更多的是定性的可用性研究。

在PPP发展的早期，由于专业人员和专业知识的欠缺，对此缺乏重视是情有可原的，但在PPP高度发展的今天，定量评估必将是项目前期策划的重要工具，应给予充分的重视和推广。

其次，缺乏跨部门跨区域的统一的PPP主管部门，在PPP项目监管、经验总结、运作标准化等方面都存在严重缺陷。

虽然我国已经实施了近千个PPP项目，但停留在单个项目、部门的层面，缺乏全国性的经验交流和总结，未能制定统一的PPP实施指南，类似的错误一犯再犯。

再次，PPP的法律法规体系不够完善，为了推动PPP的发展，原建设部和各地方政府都相继出台一些专门管理办法和示范性文本。

据不完全统计，我国已有十几个省级行政单位颁布了特许经营办法或条例。

但这些条例主要针对市政公用事业，制定单位不一，有的是人大，有的是省政府，有的仅仅是主管部门，层级较低，适用范围较窄，法律文件质量参差不齐，缺乏国家级的范围较广的质量较高的PPP立法，显然不利于PPP的深入推广和规范管理。

通过上述的分析可以看出，在我国医院由于其自身的优势，如较高的经济强度、快速增长的市场需求、政府的大力支持等，将会是一个很有PPP应用发展空间的领域，很有可能是下一个PPP投资热点。

在市政公用事业领域形成的一些较成熟的应用模式和成功经验将有助于医院PPP的应用和成功。

但其他领域PPP暴露的一些不足和缺陷也需要在医院PPP应用中注意予以克服和完善。

国内外的实践都表明，在PPP中，政府的作用尤其关键。

因此，对于医院PPP，如何凭借此次新医改的东风，充分利用国家的重视和扶持，尽早的出台相关的政策、法规规范性文件、指南是考虑的首要问题，并应尽快推动医院PPP项目的试点。

在具体的项目运作中，专业咨询机构的协助，标准化的高效的流程和文件，充分的调研，合理的协议设计都有助于提高项目成功率，降低前期成本。

1.4研究内容与架构

文章以青岛市平度中心医院为研究对象，以平度中心医院一期PPP项目运营模式的选择为研究内容开展了深入研究。

本文的研究内容细分如下：

第一部分为绪论。

首先从行业维度与医院维度阐述了本研究的选题背景，接下来从理论与实践两个维度阐述了本文的选题意义，并从发展历程、发展进度、存在问题等角度分别阐述了国外与国内PPP项目的发展现状。

第二部分为理论介绍。

本章首先介绍了PPP项目的含义与实施思路。

在进行了大量的文献查阅、统计、分析、归纳基础上，完成了PPP项目的国内外研究综述，接下来是医院PPP项目的特点分析总结。

第三部分为平度中心医院PPP项目基本情况介绍。

本部分在介绍项目背景、建设内容、建设目标、成本与进度规划基础上，针对项目采取PPP模式的可行性、必要性进行了深入阐述与分析。

第四部分为文章的主体章节-平度中心医院PPP项目运营模式的选择。

本部分在阐述运营模式选择的实施思路与原则基础上，对国内外医院行业现有PPP运营模式进行了汇总，并对本项目PPP运营模式的特点进行了全面分析。

接下来基于AHP，利用建立层次架构-构建判断矩阵-层次单排序-层次总排序-一致性检验的研究思路，确定了备选方案的优劣排序。

第五部分从运作流程设计与分析、收益分配机制、监管机制、风险分配四个方面，为平度市中心医院PPP项目运营模式的实施做了对策建议研究。

第六部分为研究结论与研究展望。

文章的研究架构如图1-4。

运营模式的选择

绪论

理论介绍

PPP含义与实施

PPP研究综述

医院行业特点

分析

项目情况介绍

思路与原则

备选模式汇总

基于AHP进行优劣排序

优选方案

实施保障对策

图1-4本文的研究架构

第二章PPP项目及运营模式相关理论

2.1PPP项目的含义及实施思路

公私合作项目（Public-PrivatePartnership，简称PPP），是指经过政府特许、由企业开展的社会基础设施建设、公共事业建设与服务项目，并通过后期的运营收回投资与收益。

PPP模式的优势在于，可以在极大程度上缓解政府组织资金紧张、运行效率低下以及风险承担等问题。

具体到医院行业，PPP项目是指医院将建设项目委托给政府招标。

政府发布招投标公告，将项目授权给具备贷款资格、具备资本实力的企业，并由本企业负责项目的融资、策划、建设、运营的全过程管理。

在20-30年之后，将项目无偿移交政府管理。

PPP模式的实施思路如图2-1所示。

金融机构

公共部门

PPP特许经营公司

私营部门

金融机构

建设阶段

运营阶段

移交阶段

招投标阶段

可行性研究

特许权协议

图2-1PPP模式的实施思路示意图

采用PPP模式运作的公共项目，其建设过程是由政府和私人组织合作成立的特别目的公司组织实施的。

首先，政府选择与之合作的私营部门（包括私人或私人团体），并合作成立SPV。

政府将基础设施项目的特许开发权授予SPV，由SPV取代政府组织项目的开发、建设。

项目的资金主要来源于私营企业的出资及SPV向银行的贷款。

在某些情况下，政府也会有一部分投资。

项目所有的支出（如设计费、建设费、咨询费等）由SPV负责。

该项目建成后，SPV通常会在一定期限内拥有项目的经营权，在经营期限内，SPV以向享受公共产品服务的用户收费的方式收回他们的资金，经营期满，经营权移交给政府。

2.2PPP模式研究综述

笔者在对国内外大量PPP项目模式的文献进行查阅、分析、归纳基础上，做了如下详尽的文献综述。

2.2.1国外研究综述

PPP模式诞生三十余年以来，国外各领域学者从不同角度相继开展了研究。

笔者在查阅相关文献基础上，以下列文献为代表做