广州市公路工程造价管理现状与对策研究.docx

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广州市公路工程造价管理现状与对策研究

广州市公路工程造价管理现状与对策研究

公路交通运输是国民经济的命脉，在国民经济中处于基础性、先导性地位，是社会经济各子系统得以有效运转的血脉和纽带，交通运输的良性发展是国民经济大系统得以充满生机和活力、人民安居乐业的基本条件之一。

高度发展的公路交通运输是一个国家经济繁荣、文化发达、国防巩固、人民生活富裕的重要前提。

广州市综合交通发展水平已走在全国的前列，为广州城市发展提供了坚实的支撑力量。

但同时我们要看到公路建设在取得巨大成就的同时，公路建设的资金需求与建设资金缺口之间的矛盾正在凸显，公路特别是高速公路的真实合理的造价到底是多少，收费公路的收费标准和收费年限等问题也越来越引起社会公众的关注。

公路交通行业管理者受到外界前所未有的压力，“公路建不起了”、“造价没管好”等问题已引起交通运输部的高度重视。

一广州市公路工程造价管理现状与问题分析

“千里之堤，溃于蚁穴”，在肯定公路工程造价管理工作的同时，应该清醒地认识到目前广州市公路工程造价还存在着很多问题，对这些问题如果放任不管，任其发展，那么后果是难以想象的。

目前广州市公路工程造价存在的问题包括造价增速过快，“三超”现象严重，公路工程造价失真等问题。

这些问题对公路建设形成了障碍，造成政府公信力不足、社会公众负担加重等问题的产生。

（一）公路工程造价激升，建设资金需求陡增

近年来，伴随着广州市经济的快速发展，公路建设成本也呈逐年增高的趋势，特别是近几年，公路工程造价的激升，导致了建设所需要的资金投入越来越多，公路建设面临着难以为继的严峻形势。

通过贷款筹资或社会融资的发展方式具有极大的不确定性，容易受国家货币政策影响。

2011年以来，国家紧缩银根，加之地方政府清理融资平台，部分省份交通债务规模庞大、还贷困难，面临着“只还息难偿本”的艰难境地，公路融资风险和融资成本凸显。

城市不断发展还需要加大公路建设的规模，更需要大量建设资金持续投入，因此，未来公路建设的资金压力将持续增大。

（二）“三超”现象普遍存在，法律法规无法落实

目前估算、概算与预算是公路工程造价管理前期对建设投资成本控制最主要的依据，是我国编制年度投资计划的重要数据。

根据《公路建设监督管理办法》（交通部令〔2006〕第8号）的规定，公路建设项目应当按照国家规定的基本建设程序和有关规定进行。

各阶段过程中都要进行相应的造价文件的编制和审批。

然而“三超”现象问题暴露的是大部分公路项目建设成本超过了前期建设成本，导致国家对公路建设成本的失控。

公路建设过程中关键环节的失控可能会造成公路建设的资金管理混乱，公路工程造价丧失了对公路建设资金的监管能力，造价文件的准确性和真实性难以保证，使得公路工程造价成为了一本“糊涂账”。

（三）公路工程造价失真，投资浪费现象严重

造价管理中全过程、全方位的动态工程造价管理意识薄弱。

这些管理问题都导致了目前广州市公路工程造价的失真，是公路工程造价对建设资金监管能力不足的核心问题。

近年来，财政部门正在积极地进行财政预算体制的改革，下大力气推行部门预算、国库集中收付、政府采购、政府收支分类等改革，提高财政资金的安全性、规范性和有效性，打造“透明财政”，努力提高财政报告的公开性，提供能够使得广大公众“读得懂”的财政报告。

然而目前公路工程造价文件的准确性难以保证，社会公众无法准确地了解公路工程的建设成本。

二公路工程造价及其管理存在问题的原因分析

造成公路工程造价管理不足的原因很多种，有责任不清、监管缺失、制度不健全等法规制度建设方面的管理体制的原因，也有各级交通运输主管部门对造价管理不够重视的原因，各公路建设参与方利益诉求不一致等主观原因；有管理技术、手段滞后于发展形势等方面的内在原因，也有公路技术标准提高、建筑材料价格快速上涨等方面的外在原因。

本文仅对内在原因展开深入分析。

（一）对造价管理认识不统一是根本原因

对造价管理认识不统一主要表现在两个方面：

一是各级交通运输主管部门对造价管理不够重视，二是各公路建设参与方对造价管理的目标与社会公众利益不符。

1.各级交通运输主管部门对造价管理不够重视

由于各级交通运输主管部门对于是否需要管理造价，以及如何建立符合社会主义市场经济特点的公路工程造价管理体制和机制不够重视，使得在交通运输主管部门内部存在管理分散、职责不清，行业内部专业管理机构定位不准等问题。

交通运输主管部门对公路造价管理分散，责任不清。

目前，由于交通主管部门未形成公路项目造价监督检查机制，未开展公路项目造价监督检查和工程决算认定工作，公路项目造价管理不闭合。

造价审批确定的水平与造价控制的状况信息不对称等问题导致建设管理单位报请项目调概时，代表投资主体的交通主管部门就表现为对项目概算执行情况不清楚，调概审批没有把握，不能作出及时合理的决策。

2.造价管理的目标整体偏高

目前，广州公路建设环节的主要参与方施工、设计、咨询、监理单位基本都为独立法人，各方利益关切不同，不同利益相互交织在一起，形成了广泛而尖锐的矛盾冲突。

在没有约束和管理的前提下，他们并不能代表交通运输主管部门的管理目标。

就建设单位而言，他们并不是项目的真正所有者，工程项目的收益与建设单位没有直接联系。

各地方在计算收费年限和收费标准时，通常按照最高限的30年作为收费年限，并取本地区规定的每公里最高收费作为收费标准，与工程建设成本几乎没有关系，因此建设单位没有关注工程造价高低的动机。

他们关注的只是自身利益的最大化，而不是项目的负债情况和赢利情况，更不是30年后项目移交政府的财务状况。

根据调查，有个别民营企业投资的项目，通过“做大投资”既可以从银行多得贷款减少自己的实际出资额度，甚至获得额外贷款资金，又可以申请较长的收费年限和较高的收费标准谋取超额投资利益，甚至出现中标合同价高于正常市场水平，与市场经济中“花最少钱，争最大投资回报”规律相悖的情况。

对于施工单位而言，追求建设项目的利润最大化，势必期望提高项目造价从而获得更多的利润。

对于设计、监理及咨询方而言，他们是服务于建设单位单位，而且通常服务的薪酬与项目造价的高低成正比例关系，因此他们同样没有降低造价的直接动力。

在这种情况下，各参建方容易发生合谋，施工单位向设计、监理及建设单位行贿，或发生多方的合谋，恶意抬高单价、变更工程规模等现象时有发生。

产生这些问题的原因，主要在于通过造价谋求个人利益的隐蔽性强、成本低，主要表现为以下几方面：

（1）信息不充分，不对称。

公路工程各阶段造价复杂、信息量庞大，而且专业性强，交通运输主管部门没有足够的技术和精力，难以管理项目建设单位的所有行为，因此形成了交通运输主管部门对项目管理的信息不对称，和造价信息的不透明，在两者目标不一致的情况下，极易产生违规违纪、不规范行为，并且轻微的提高或压低造价，对于行业外人员来讲难以被觉察。

（2）项目实施的不确定性。

这是由工程建设的复杂特点决定的，难以避免，但在缺少监管的条件下，往往这些工程变更容易被各参与方合谋利用，谋求个人利益。

（3）通过造价合谋个人利益的成本低。

目前造价管理缺乏统一的标准，不像质量、安全监管那样有标准、有依据可循。

此外，即使有造价的不合理或严重的造价缺陷，也没有处罚措施，因此各参与方通过合谋在造价方面谋取个人利益的成本低，极易造成较大的资金流失。

（二）造价管理技术力量严重落后于形势发展

1.造价文件编制手段落后，不能满足高效管理的需要

公路造价管理以造价文件为主线，各种造价文件数据量大，文件编制工作繁重，计算量大，易出错。

信息技术在数据采集存储、查询调用、处理分析、传输交互、更新发布、运算速度和准确性方面有优势，采用信息技术是简化造价文件编制的有效手段。

但现阶段造价文件编制软件，自动化程度还不高，需要大量人工辅助，对构成造价基本内容的基础资料需要人工采集，工程数量核算停留在手工复核阶段，计算机技术在造价文件编制方面的应用还不充分。

2.信息化程度低，不能适应现代化管理需要

现行造价管理体系对历史项目造价数据使用设计考虑较少，信息挖掘不充分、利用效率不高，不能将积累的历史项目信息有效转化成对未来新建项目造价管理的借鉴和指导。

具体来说，不同时期、不同地区的建设项目造价并不相同，因为不同时期、地区的经济水平、物价水平、资金利息都不一样，施工现场的运距等这些影响造价的因素也不相同，但是除了这些差别外，更多的是工程结构物的造价水平是有规律可循的，劳动力、机械台班、材料消耗量这些形成工程结构物的实体消耗是有规律的。

如果我们采取一定的手段抽取历史项目造价信息中包含在施工工序中的人工、材料、机械含量信息，并采用适当的方法进行归纳总结，并以此对定额指标进行更新修订，或生成一些有参考价值的指标，就能保证项目前期编制的概预算价格能够与行业、企业发展水平保持一致，准确、有效地对后期的资金使用发挥指导作用，以及对新建项目资金筹集使用提供经验借鉴。

否则历史项目积累的数据只是一个个孤立的报价，分不清楚什么是先进的，可以推广优秀的，对行业进步也没有体验，也不清楚怎样编制造价来实现优胜劣汰鼓励进步，不能推动行业发展。

但是，现行公路工程造价管理缺乏这样一个进行数据挖掘分析的手段和工具。

（三）造价管理粗放，造价管理漏洞难以遏制

由于造价管理法规缺失，致使造价管理粗放、不精细，在各参与方主观的条件和公路建设的客观条件下，各种公路建设项目管理漏洞难以遏制，导致资金流失、投资浪费以及造价超常规增长，乃至违规违纪现象时有发生。

1.前期造价失真严重

长期以来，作为设计阶段重要内容的工程造价管理，一直处于从属地位，工作价值及重要程度并未体现出来，也没有得到足够的重视，人们往往更关注于设计方案的使用功能、外观形态，而对经济因素考虑较少。

另外，技术和经济结合不够，工程设计和投资控制工作联系不够紧密，设计人员管方案，造价人员管费用，在造价确定和控制时造价人员往往只能从造价角度审查造价，而不能从工程方案角度考虑工程造价，从而致使造价对工程方案的约束力很小。

部分项目前期工作周期短，研究特别是勘察和经济调查不足，与实际实施差异较大，造价不能正式反映项目特点。

部分项目为确保项目能上马，在工程可行性研究中，人为将预测交通量拉高，造价压低，造价压低的“手段”是将征地拆迁等政策性因素成本压低（实施中可调整），结论与实际背道而驰，导致造价失真。

也有项目为能争得较高的银行贷款而少出资本金，或者实施中通过关联企业输送利益，人为抬高造价，导致造价虚假。

除此之外，根据调查，在造价管理粗放的前提下，材料价格上涨，公路技术标准提高，政策原因，以及设计方案变更等原因亦是造价快速增长不可忽略的原因。

2.施工合同价缺乏监管

对施工招标价和施工合同价的范围未进行有效监管，导致合同价格利润超出合理范围，或超出市场价格较多，进而为施工单位违规转分包、商业贿赂等违规、违法行为提供可能，致使招投标环节即有大量资金流失。

特别是近年来民营企业管理的公路项目，或压低造价，或指定潜在的中标人等现象时常发生。

3.建设实施期间造价监管乏力

由于实施期间对合同执行情况，工程计量情况监管不力，造成工程实施期间造价控制基本处于空白状态，轻者表现为设计变更、合同变更、索赔等大量增加，重者表现为“三超”现象严重，调概随意性大。

4.决算费用监管缺位

编制工程结算和竣工决算是确定工程造价的最后阶段，亦是确定工程投资费用的最后环节，进入决算的费用最后将作为工程建设成本由社会承担或以收取过路费形式由道路使用者承担，因此结算、决算是避免建设资金流失、维护项目投资效益、查清腐败与违规使用资金行为的重要阶段。

对决算费用的监管是缺失的，即项目管理部门（建设单位）编制的决算费用直接计入工程建设成本，在这种情形下的投资费用是不可控的、不透明的；而审计部门的审计仅是针对部分重点项目，且不是行业内的监管、关注重点不一样，因此尚有大量的建设项目决算费用未得到正常的行业内监管。

决算费用监管的缺失，将使投资费用控制丧失最后的防线。

综上所述，由于公路建设的施工、设计、咨询、监理和建设单位等各参与方对建设项目的利益诉求不一，在监管缺失、制度不完善、法规不健全的情况下，造成与交通运输主管部门的建设目标有偏离，所以导致造价超常规增长并面临失控危险。

加以目前造价技术、手段、和人才培养严重落后于公路建设的发展需求，更使得目前公路建设成本水分多，大量项目已通车收费几年，却未完善基建程序。

三加强公路工程管理的必要性

目前公路建设市场还不完善，容易产生责任不明确、监管缺位、诚信缺乏等问题，由此导致公路投资资金的不合理的使用，甚至失控，最终导致公众利益受到损害。

各级交通运输主管部门需要认清交通运输发展所面临的形势和要求，加强公路造价的监管作用，肩负起引导和管理的责任，推动交通运输行业的健康发展，维护社会公众的利益。

（一）加强公路造价管理是满足社会公众需要，提高政府公信度的必然要求

从目前宏观的交通投资体制来看，国家始终是公路的主要的投资者。

因此，合理有效地使用这些资金成为政府的重要责任。

政府部门只有对公路造价进行有效地监督和管理，才能保证公路建设投资的使用效率，保护社会公众的利益，充分发挥政府的职能。

目前广州市高速公路收费标准持续升高，道路使用者的负担加重，日益成为社会的热点问题，交通部门从负责任的政府部门的角度出发应该加强公路造价管理信息化的监督作用，将造价数据进行公开，让社会公众了解每一笔资金的来龙去脉，通过社会监督判断资金使用的合理性，提高政府的公信度。

（二）加强造价管理是完善交通行业市场秩序的重要手段

公路建设工程具有一次性和暂时性的特点，人们容易有短期行为，即只考虑眼前本单位的局部利益，不顾整体的长远的利益，公路建设项目的参与者来自不同的企业或部门，有不同的隶属关系，各自目标和经济的利益与项目的总目标和整体利益不一致，甚至相互矛盾。

目前公路建设市场不健全，监管的执行力度较弱，招投标阶段容易出现低价抢标和哄抬标价等不正当竞争的行为；施工阶段容易发生不合理的变更，项目调概的随意性大，导致“三超”现象严重，降低了政府决策的严肃性和权威性；竣工决算阶段项目造价监管缺失现象严重，导致建设资金的流失，为“腐败”提供了可乘之机。

因此，有必要加强造价管理的监管力度，通过加强对工程项目各阶段造价的监督、检查和跟踪管理工作，保证资金的有效管理，合理配置资源，提高投资效益，规范公路建设市场的秩序。

（三）加强公路造价管理是构建节约型社会的必然要求

按照坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的科学发展观的要求，处理好交通建设、运营、管理与造价管理、资金合理利用以及地方经济发展的关系，走交通发展、经济发展、社会发展的可持续发展道路。

公路工程造价管理工作贯串于公路工程建设的决策评估、设计、施工、竣工验收等各个阶段，实现公路工程造价管理的有效控制可以充分利用相关规范、标准及建设依据，对影响造价的各个环节和项目进行控制与管理，随时纠正存在的问题及可能出现的偏差，合理地降低工程造价，保证了工程造价管理和投资目标的实现，使得有限的资金得到合理的运用，这也是构建节约型社会的必然要求。

四加强公路工程造价管理的对策与建议

基于广州市公路工程造价自身特点和面临的发展形势、外部特征，通过对存在问题及原因的分析，对国内外工程造价管理体系和模式的了解、学习和对比，全面分析公路工程造价管理的优势、劣势、机遇、威胁和挑战，理清思路，选择吸收、借鉴融合，形成公路工程造价管理对策：

领导重视、机制完善、管理科学、监督落实。

（一）高度重视公路工程造价管理工作

管理好公路工程造价，维护社会公共利益不受损害，是各级交通运输主管部门应该肩负的责任，是满足交通建设科学、可持续、和谐发展的客观需要。

公路工程造价管理工作需要各级交通运输主管部门及领导高度重视，并在全行业内统一认识，明确责任。

具体而言，要做到以下几方面。

1.确立总体思路和目标

总体思路是以学习实践科学发展观，深化行政管理体制改革为指导思想，构建资源节约型社会，以加强工程建设领域突出问题的治理为切入点，按照建设服务型、责任型、法治型、廉洁型政府部门的要求，着力建立健全法规制度和标准体系、完善体制机制、强化管理职能、优化组织结构和机构设置、理顺内外关系，为推进现代化交通运输发展提供保障。

2.明确责任，理顺关系

交通运输主管部门应肩负起管理好公路工程造价的责任。

在公路建设高速发展的同时管理好公路工程造价，实现公路建设质量、安全、造价、工期等各方面的最优组合，这对提高交通建设的资金使用效率，合理控制工程建设成本，构建资源节约型交通，减少交通运输物流成本、更好地维护社会公众利益，提升公民幸福指数等有着重要意义。

同时要因势利导、理顺关系，做到科学发展，与时俱进。

在公路工程造价的宏观管理上，处理好交通运输部门和发改委、财政、审计、建设等相关主管部门的关系；在公路工程造价管理模式上，要结合目前事业单位改革的趋势和方向，注重造价管理机构从具体事务性管理向行业监管与服务并重的管理转变，实现从“运动员”到“裁判员”的转变；处理好职能转变和职能整合的关系，引导交通行业更好更快地发展。

（二）加强对公路工程造价管理的信息公开和社会监督

“阳光”是最好的消毒剂，信息公开透明有利于破除权力运行的隐蔽性，政策的决策和执行将完全公开化，为治理权力滥用和腐败提供预防机制。

美国政府投资项目采用市场定价机制，但是工程造价水平仍然能够保持相对合理，一个很重要的原因就是造价信息公开。

结合国际经验，从中国社会的发展方向、政府维护公共利益的角度来看，需要将公路工程造价信息、管理的过程和结果向社会公开。

而社会监督又是最经济、最有效的监督方式，因此信息公开和接受社会监督是保证公路工程造价合理的有效措施，是避免腐败、保证行政管理规范高效的重要手段。

（三）强化公路工程造价的全过程一体化管理

公路建设项目从立项到竣工任一造价阶段的管理缺失，都会造成造价管理有短板，使得整个项目的造价失控。

从铁路、水利行业工程造价管理的经验看，全过程造价一体化管理能够将造价管理的各个阶段和各个环节有机衔接起来。

利用专业化、标准化、信息技术，实施“事前控制、事中监督、事后核定”的全过程造价一体化管理方式，实现管理方法衔接、造价数据连贯、阶段管理连续，有利于分析各阶段的造价关系，容易发现造价存在的问题，抓住造价管理的薄弱和敏感环节，使造价管理工作富有针对性，能够有效提高造价管理效果。

1.制定标准化造价管理规范

实现全过程造价一体化管理的技术重点就是要把公路建设的前期决策、中期设计施工和后期竣工验收各阶段的造价数据有效串接起来，实现各阶段造价数据的比照分析，及时发现资金使用过程存在的问题，使资金使用过程受控。

造价管理标准化就是制定、发布和实施一套公路工程造价管理技术标准，规范、统一公路工程造价等各项造价业务。

标准化后的造价数据、文件等才能使用信息化手段进行串接，提高造价从业人员的工作绩效，有利于造价管理部门之间实现资源共享和技术交流。

造价管理标准化是实现全过程造价一体化管理的基础。

2.开展造价管理信息化设计

公路工程造价管理具有率先开展信息化建设的优势和需求，而信息化建设成果将推动公路造价管理技术和手段的现代化，推动管理效率的提高，提升造价管理水平和体系的完善。

信息化设计能真正达到造价管理工作规范化、体系化、科学化的管理要求。

信息化设计是施行全过程造价一体化管理模式的重要手段。

3.加强造价从业人员及单位管理

从业人员作为实施公路工程造价管理的直接载体，其工作态度、职业道德、专业能力等直接关系到造价管理的成果质量，对于控制工程造价、提高投资效益、杜绝腐败现象具有直接、重大影响。

随着工程、造价管理等技术的不断进步，计价体系进一步完善，技术与经济相结合这一控制工程造价的有效手段，对造价从业人员素质及从业单位提出了更高要求。

需加强对从业人员及从业单位的资质资格、信用等的管理，为实现全过程造价一体化管理提供保障。

（四）出台政策、推进信息化进程

1.出台广州市公路工程造价管理办法

建议尽快出台《关于加强公路工程造价管理的若干意见》，针对当前公路工程造价存在的突出问题，明确具体要求及参建各方造价管理职责。

尽快研究出台《广州市公路工程造价管理办法》，明确管理方式及机构、参与各方的管理职责及分工、造价监督及编审、资质资格、计价管理、计量支付、工程变更、新增单价、价差调整、工程结算、竣工决算、绩效考评和责任等内容。

做到依法管价，扭转市场管理松散的局面，遏制造价的不良攀升。

2.推动公路工程造价标准化、信息化建设

推动公路工程造价标准化工作，要遵循统一、简化和协调三原则。

主要根据上级交通主管部门出台的公路工程造价管理中的计价依据、造价管理流程和造价文件等对今后的造价项目进行规范和标准化。

在此基础上，采用全生命周期的设计理念，按照“总体规划，分步实施”的策略，保证信息化建设的计划性、持续性，系统功能的完整性、系统集成的可行性。

推动综合造价信息化系统建设，实现对公路工程造价的有效控制和高效、科学管理。

（1）统一规范管理程序和造价文件。

对公路工程各阶段的造价文件格式、造价工程项目名称和编码、造价管理流程等，建立统一规范的标准，使公路工程全过程造价一体化管理具有可操作性。

夯实全过程一体化公路工程造价管理模式的基础。

（2）推动信息化系统建设。

总体规划是推进公路工程造价管理的现代化进程，最终实现集专业化、标准化、信息化为一体的交通现代化造价管理体系。

主要包括项目档案管理、造价文件编审、造价监督、计价依据、材料价格信息、人员管理、造价信息统计、分析、交互等方面。

（审稿：

陈潭）

-全文完-