论完善房地产市场监管法的必要.docx

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论完善房地产市场监管法的必要

引言

房地产市场是社会和市场经济发展到一定阶段的产物。

现代房地产业作为国民经济发展的支柱产业之一,对于相关行业有着举足轻重的影响。

据统计,房地产市场的发展程度与发育状况,可以影响建材、化工、能源、轻工等约五十个部门加之房地产业由于其特殊的经济属性,不完全属于市场竞争的领域。

因此,政府的“有形之手”对房地产市场的发展方向与制度变迁起着决定性的作用。

建立房地产监管制度是房地产市场发展的必要条件。

我国面对这一问题采取了一系列促进房地产市场健康发展的政策。

这些政策对于提振信心、活跃市场、促进住房消费和投资,实现保增长、扩内需、惠民生的目标发挥了重要作用。

为保持房地产市场的平稳健康发展,按照稳定完善政策、增加有效供给、加强市场监管、完善相关制度的原则,继续综合运用土地、金融、税收等手段,加强和改善对房地产市场的调控。

重点是在保持政策连续性和稳定性的同时,加快保障性住房建设,加强市场监管,稳定市场预期,遏制部分城市房价过快上涨的势头。

一要增加普通商品住房的有效供给。

适当增加中低价位、中小套型普通商品住房和公共租赁房用地供应,提高土地供应和使用效率。

在保证质量前提下,加快普通商品住房建设。

二要继续支持居民自住和改善型住房消费,抑制投资投机性购房。

加大差别化信贷政策执行力度,切实防范各类住房按揭贷款风险。

三要加强市场监管。

继续整顿房地产市场秩序,加强房地产市场监测,完善土地招拍挂和商品房预售等制度。

加强房地产信贷风险管理。

四要继续大规模推进保障性安居工程建设。

一、我国房地产的发展历程

房地产业在我国是一个古老而新兴的产业,在长达2000多年的封建时代和半封建半殖民地时期,虽然朝代更替,但土地和房屋、买卖活动一直没有中断。

到新中国成立1949年到1990年间,中国房地产业的发展可分为三个阶段:

（一是1949年——1978年的中国房地产业的整顿限制阶段

中华人民共和国成立后,官僚资本家的房地产被没收,使其成为国有资产,分配给国家机关、企事业单位使用。

[1]从1959年起,在全国各城市开展了房地产行业的社会主义改造。

至1964年,基本上消灭了房屋租凭中的个体经营,此时的城市土地实际上已经属于国家,并实行无偿。

无限期使用制度,不允许买卖转让。

（二是1979年——1987年的中国房地产的萌生阶段1978年12月党的十一届三中全会确定了以经济建设为中心,中国开始进入改革开放新的历史时期。

1984年国家纪委和城乡建设部联合发布文件,允许进行房地产开发活动,从此,中国房地产在中国大地上开始了再生。

（三是1987年——1990年中国房地产市场的建立1987年10月党的十三次代表大会报告首次提出社会主义市场体系应包括房地产市场。

1987年12月1日,深圳以拍卖的方式出让了第一块土地。

1988年4月《宪法》和《土地管理法》修改之后,规定土地使用权可以依法转让和出让。

1990年5月,国务院颁布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》为土地市场的发育提供了法律支持,为房地产市场建立奠定了基础。

1990年以后,中国房地产业进入一个较快的发展时期。

与此同时,我们应该注意到我国的房地产并不是一帆风顺的,1992——1993的房地产热曾引起房地产市场的大幅波动,留下深刻的教训。

1998年7月3日国务院发出《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》,标志着一个新的房改阶段的开始。

即停住房实物分配,逐步实行住房分配货币化,建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系,发展住房金融,培育和规范住房的交易市场。

由此可见,我国房地产市场发展的起点和现实环境与西方发达资本主义国家的现代房地产市场不同,一是我国房地产市场发展是从土地使用制度改革和住房改革开始的,而西方发达国家则是从土地私有化开始。

二是从20世纪50年代中期到80年代末期,我国历史上曾有过近三十年的房地产市场缺位,西方发达国家在这期间正式房地产市场高速发展时期。

三是到目前为

止,我国房地产市场依然还存在大量初级形态特征,如市场机制不健全,房地产市场应有的信息功能、激励功能未得到充分发挥。

四是我国是公有制为主体的给社会主义市场经济,不同于西方发达资本主义国家的私有制。

正因为我国房地产发展的历程短暂且曲折因此我国的房地产市场存在着大量的问题。

二、我国房地产市场存在的问题

由于我国房地产发展的特殊历程导致我国房地产业存在着大量的问题。

近年来,房地产市场一些深层次的问题逐渐显露出来,具体表现为:

（一我国房地产企业对银行的依存度过高

我国房地产业的融资主要依靠银行贷款,银行承担了大部分金融风险。

[2]而国外发达国家成熟的房地产市场,房地产开发资金来源渠道很广,除银行贷款外,还包括各种房地产投资基金、房地产信托等,银行贷款最多不超过房地产总投资40%。

而我国目前的情况是,房地产开发的三个阶段（取得土地的前期阶段、施工阶段和销售阶段每一个阶段都离不开银行资金的支持,具体来说,包括房地产开发货款、流动资金贷款、施工企业贷款、住房抵押贷款等。

事实上,除了开发企业自筹资金外,其余资金基本来源于银行。

根据央行分析报告和抽样调查,目前房地产开发资金60%左右来自银行贷款。

显然,我国目前的确存在房地产企业对银行的依存度过高的问题,一旦房地产市场发生波动,企业的经营风险将转变为银行金融问题。

也就是说目前我国房地产的金融风险主要是由银行系统来承担的。

（二规模增长过快,土地供应增幅大

一些地方出现了过热苗头有泡沫迹象,具体表现在:

一是近几年来房地产开发投资规模平均以25.04%的高速增长,为GDP平均增幅的3陪左右:

二是炒房炒地皮投机炒作现象已经在一些城市出现:

三是商品房开发投资结构过于向高中档房倾斜:

四是国民经济中许多企业开始涌入房地产业或相当行业。

（三房地产结构性矛盾突出

突出表现为中低价位、中小户型住房供应不足。

一些城市普通商品住房和经济适用房供不应求,高档商品房空置积压严重。

一些城市中低价位住宅比例不到10%,而高价房占到40%以上。

（四市场监督力度不够,消费需求对拉动作用小目前,国家有关部门对有关房地产政策的贯彻落实和房地产市场开发经营管理的监控力度不够;政策本身也不全面和不完善,如经济适用房“价高质低”、销售违规,土地出让出现“天价”等现象,就是问题表现的一个侧面。

从市场销售看,一方面,商品房的存量增加,房屋空置率增高。

另一方面,出现了部分楼盘开盘前就已售空或排队、摇号认购的情况,部分地区出现了期房销售火爆、炒楼和市场冷热不均等现象。

这说明,房地产市场供需结构严重失调,市场消费需求对投资开发拉动没有发挥作用或作用小。

（五房地产市场秩序比较混乱

反映在房地产开发、交易、终结服务和服务管理中的各种违法规行为比较突出,违规开发,房地产广告虚假,商品房面积“短斤少两”,购房合同欺诈,物业管理资价不符合等,严重扰乱房地产市场秩序,损害群众利益,影响房地产市场健康发展。

以上情况如果不及时加以矫正,将会严重影响我们房地产市场的平稳运行,也将严重影响我国宏观经济的平稳运行。

因此,政府对房地产市场的监管非常必要。

三、我国房地产市场存在问题的原因分析

（一房地产市场失灵所导致

监管经济学的研究充分表明,市场失灵是市场经济中政府监管的重要原因,造成市场失灵的原因主要有垄断性、外部效应、公共品和信息不对称,房地产市场同样存在这样的问题,正由于这些原因的存在导致房地产市场失灵以至于出现上述的问题。

1.房地产市场存在垄断性

由于地方政府垄断了城市土地的一级市场,地方政府可以从城市土地出让中获得的巨额的土地出让金,这已经成为各级地方政府的财政收入重要来源之一。

[3]有些地方政府为寻求经济效益,减少土地供给,推高了土地价格,提高了房地产成本。

地方政府对土地市场供给的高度垄断使得城市房价从房地产业的上游源头开始就带有泡沫性的成分。

房地产的垄断性事由房地产特性所决定的,房地产的主要特性是位置不可移动性,一栋房屋一旦确定位置,其它建筑不可代替,而且存在楼层、朝向不同等因素,决定了一栋住宅中的每套住宅都具有独立性,因此物业在出租和出售时,带有地域性和垄断性,从而形成垄断价格。

由于房地产投入大,回收期长,因而能进入房地产市场的只能是少数企业再加上土地供应的有限性和房地产开发经营的规模要求等,很容易形成部分的或地域性的垄断,再加上土地一级市场由政府垄断,经济适用住房和廉租住房由政府提供。

所以为了稳定住房价格,保护消费者利益,房地产市场必须要政府进行监管。

2.房地产市场存在外部效应

房地产外部效性既概念包括房地产经济活动主体对其他经济主体的影响,又包括其他一些经济主体对房地产经济主体的影响,外部效应在外部性经济主体的决策函数中的体现是不同的:

施加外部效应的一方只考虑自己的利润最大化问题,属于个人理性而非社会理性。

房地产的外部效性按照不同的标准可以对其进行不同的分类,按其影响产生的范围可分为宏观外部性与微观外部性。

宏观外部性是指房地产的一种经济主体的行为施与其他的主体的外部效益,如因房地产投资开发活动使整个区域投资环境改善,这为工商业的经济活动带来了成本的节约并扩展了行业盈利的空间。

这种房地产业施加于其他产业上的有益影响就是一种宏观的外部经济现象。

反之城市工商业的繁荣,不仅增强了整个城市的经济活力,而且也使得相关地区的区位低价水平提高,这是其他行业施加于房地产的外部经济效应。

房地产的微观外部性指房地产业内部各经济主体之间或者不同的房地产经济活动之间存在外部效应。

例如,工商业房地产的开发活动对住宅房地产开发、流通和消费均存在着外部影响。

城市土地的过度开发建设导致的住宅拥挤、公共绿地减少、环境污染等就有可能减低土地价值,甚至包括房地产业在内的诸多产业的发展,这些都属于房地产市场的外部效应对房地产本身的影响。

3.房地产交易存在信息不对称

信息不对称是指信息在交易双方分布的不均衡性。

[4]就消费者和经营者、合同双方而言,经营者拥有关于商品的信息优势,从而使消费者容易上当受骗,被称为信息的不安全性。

消费者对所消费产品各个方面信息的了解通常有限的,他们往往不知道商价格和商品质量的差别如何。

市场的信息不完全性主要表现为:

1、有关商品质量的信息不完全的,消费者只掌握有限的质量信息。

2、有关商品价格的信息不完全的,消费者只掌握有限的价格信息。

信息不对称可能发生的另一种情况是,一部分消费者掌握完全的信息,另一部分消费者只掌握有限的质量信息。

竞争双方为了在竞争中取胜,通过遏制信息来源等方法来消弱他人对对方信息的了解,从而打败竞争对手。

导致了隐瞒信息,商品房面积“短斤少两”,购房合同欺诈等房地产市场秩序混乱的可能。

其具体表现为,房地产产品既具有使用性又具有投资的特性。

商铺和写字楼的购买者主要以投资为主,购买住房的消费者中有一部分是投资者,而投资者对信息时非常敏感的,比如:

当政府宣布某个位置要建地铁,或者某个地方要建一个大型商场时,那么,只要信息一公布,周边的住房就会涨价,这就说明房地产产品已具有信息品的特性。

房地产市场的信息不对称表现为:

由于房地产开发投资很大,回收期长,能进入房地产市场的厂商相对较少,开发出来的产品质量情况,价格情况,销售情况,对消费者来说都存在偏差。

房地产商品的异质性,价格的变化性和交易的专业性与复杂性,都会导致买卖双方信息不对称。

信息不对称将增加交易成本,降低市场的效率,也可能导致道德风险和逆向选择。

信息是一种很有价值的资源,它能够提高经济主体的效用和利润。

地方政府垄断了城市土地的一级市场,地方政府对于城市土地状况、土地出让计划等信息掌握全面,而开发商对于城市土地的供给、土地价格及地块资料等信息搜集相对不足,因而在土地一级市场上,各开发商在土地招拍挂中往往争夺激烈、互不相让,从而推高了土地的价格,增加的房地产的成本。

另外,地方政府对城市土地供给的垄断还容易滋生土地交易环节的寻租和腐败行为,增加交易成本,这无形中也提高了土地的成本和最终提高了房价。

同时,房地产的价值量大、交易过程复杂以及专业性强等特点,使得购房者对于房地产状况（诸如工程质量、造价成本等以及未来的价格走势等

信息掌握较少,了解渠道较为单一,与房地产的开发商相比,存在严重的信息不对称。

开发商往往借助媒体广告宣传,制造出楼盘销售火爆或者未来价格将大幅上涨的假象,开发商甚至利用虚假销售等违规行为,以达到抬高房价的目的。

这种严重的信息不对称性使得购房者的议价能力较低,只能被动接受虚高的房价。

（二我国房地产立法上的不足所导致的

从根本上讲,目前我国房地产市场立法的问题集中表现为“缺”和“乱”两方面:

1.立法上的“缺”

所谓“缺”,是指构筑房地产市场法律体系和新的法律和作为房地产立法体系支柱的一些重要单行法尚未出台,法律体系残缺不全,这是房地产立法不完善的表现。

[5]虽然我国已制定了《土地管理法》和《城市房地产管理法》,但从结构和条文内容看它们都不具有房地产基本法的性质。

就单行法而言,一些反映房地产市场规律的重要法规如住宅法、物业管理法等至今仍未出台。

没有这些发展房地产经纪所必需的配套法律,房地产法律体系就不可能完善,其缺陷也不会消除。

2.立法上的“乱”

所谓“乱”,是指现有的房地产法律、法规支离破碎、杂乱无章。

其具体表现为:

（1立法层次结构不清

典型的如《土地管理法》和《城市房地产管理法》的关系。

首先,从标题上和理论上无法确定二者是从属关系还是并列关系;其次,从内容上看,二者既有从属又有并行还有矛盾的部分。

这两大重要法律之间的混乱关系给房地产的执法和司法实践带来无穷的后患。

（2法律规范之间交叉重复

由于对“房地产”概念认识不统一,对房地产的管理也非常分散。

部分立法现象严重,法律之间、法律与法规之间以及行政法规相互之间、法规与规章之间以及规章相互之间都存在着诸多的矛盾与冲突,这给房地产市场行为的调整带来了严重的负面影响。

体系支柱的一些重要单行法尚未出台,法律体系残缺不全,这是房地产

立法不完善的表现。

虽然我国已制定了《土地管理法》和《城市房地产管理法》,但从结构和条文内容看它们都不具有房地产基本法的性质。

就单行法而言,一些反映房地产市场规律的重要法规如住宅法、物业管理法等至今仍未出台。

没有这些发展房地产经纪所必需的配套法律,房地产法律体系就不可能完善,其缺陷也不会消除。

四、借鉴国外的相关经验

（一美国

1.健全的房地产抵押贷款担保和保险机制

政府担保制度是各国分散风险的普遍做法,其中以美国的政府担保制度最为完善和具有代表性。

[6]20世纪30年代大萧条后,美国成立房主贷款公司（HOLC,为抵押贷款提供资金,债务由联邦政府担保,并可在公开市场上出售。

1934年成立的联邦住宅管理局（FHA,成功地降低了抵押贷款银行的风险,改善了住宅标准和条件,帮助HOLC建立了全国性的抵押市场。

二战后建立了退伍军人管理局（VA,实施对抵押商的贷款保证,为退伍军人争取更优惠的抵押贷款条件。

此外,美国政府还成立了专门的机构即联邦储蓄与贷款保险公司,为发放住宅抵押贷款的金融机构提供担保,大大降低了这些金融机构的经营风险。

2.完善的二级抵押市场机制

为了转移和分散房地产贷款风险,美国建立了完善的二级抵押市场,使一级市场的金融机构对其创造的抵押贷款可以转售给其他投资者,也可以以抵押贷款为担保发放抵押贷款证券。

为了促进住房抵押贷款证券化的实施,美国政府出资成立了三家国有企业作为住房抵押贷款一级市场的买卖造市商,即联邦全国抵押协会、政府全国抵押协会和联邦住宅贷款抵押公司等三家金融机构,房地产金融机构可以把住房抵押贷款卖给这三家造市商,也可以从这三家造市商手中买入住房抵押贷款,从而降低房地产金融机构的流动性风险。

在美国的二级抵押市场,房地产抵押贷款证券化起主导作用,它们

既可以较多地发掘出全社会的资产潜力,为房地产市场提供了具有竞争性和选择性的资金来源,又通过产权重组,分散和转移了房地产贷款风险。

3.美国的房地产金融业务资金来源广

资金来源包括商业银行、人寿保险公司、养老基金以及其他金融中介机构的房地产信贷、房地产投资信托基金（REITS、房地产抵押贷款基金、房地产债券（包括市政建设债券、产业债券、抵押收益债券、公司债券、捐赠基金。

众多的金融机构纷纷参与房地产,构成了房地产融资的多元化基石。

（二英国

1.房地产金融机构专业化,避免了分散经营风险

英国金融体制最大的特点之一就是各金融机构之间有明确的分工,或者说是一种专业化体制。

[7]如商业银行主要从事工商企业的短期融资业务,商人银行专门从事贸易票据的承兑业务,不仅各金融机构的资金用途受到严格限制,而且资金来源也受到严格限制,并且不同的金融机构遵守不同的专门法规。

住房协会是英国专门从事住房金融业务的专业化金融机构,200多年来,它一直是英国最大的住房金融机构。

按照英国政府法律的规定,住房协会只能专门从事住房抵押贷款业务,它的资产规模在1988年时达1900多亿英镑,占全英存款金融机构资产总额的19%,其中抵押贷款达1530多亿英镑,占全英住房抵押贷款总额的70%。

2.政府对房地产金融采取积极支持的政策

由于住房协会以吸收居民小额储蓄为主,而贷款对象又是分散的居民个人,因而交易成本、管理成本等都较高,从而在竞争中就处于不利地位,存在一定的市场风险,因而英国政府遂采取一些优惠政策予以支持,使之能够同其它金融机构展开公平竞争,并能求得不断发展,以保证住房协会发放贷款能有充足的资金,规避资金短缺风险。

3.房地产金融机构积极进行住房金融创新

英国住房金融领域的创新十分突出,尤其是20世纪70、80年代以来创新就更为迅速,其又主要反映在住房金融工具和住房金融技术的创新上。

住房协会提供的存款种类相当多,从传统上只开设股金户头,到开设存款户头;

从只开设普通股金户头到开设特别股金户头;从开设无提取便利的股金户头到开设有提取便利的股金户头;从开设普通储蓄户头,到开设特别储蓄户头,总之通过提供种类众多的存款“品种”来满足不同居民的需要。

五、完善房地产监管的一些构想

面对我国房地产市场现存的问题,借鉴西方国家的经验为完善我国房地产监管法的举措如下:

（一政府深层参与并积极支持

美国等国家的发展经验表明:

个人住房抵押贷款的发展是一个巨大的系统工程,涉及社会的各个方面,非常需要政府介入、参与协调各项基础性事务,[8]如建立住房抵押贷款保险体系和住房抵押证券担保体系等,政府的深层参与、扶持是使住房金融机构能够按照市场化原则正常经营推进房地产金融发展的一个必不可少的环节。

而中国政府在这些方面发挥的作用还不够,使得房地产金融和房地产市场运行尚未进入规范化的轨道,其发展潜力和防范风险能力都受到很大影响。

在政府深层参与并积极支持中最重要一点在于立法上的举措。

政府必须从更新的角度、以更宽阔的视野来审视房地产市场监管的立法问题,只有这样,才能真正地完善我国的房地产市场监管法律制度。

[9]具体而言,至少应从如下几个方面着手:

1.及时修改完善现行法律,重构我国的房地产市场监管体制,解决因房地产监管分离而带来的种种矛盾与冲突,形成统一监管的机制:

2.及时制定相关法律,物权法对于房地产市场的发展至关重要,一些对房地产市场发展具有重要意义的法律如住宅法、物业管理法等应及时制定;3.深入研究房地产市场监管中的自治法与强制法的关系及理论,准确界定房地产市场中的政府行为与市场主体行为,正确运用市场规律,发挥市场主体的能动作用;同时监管,净化市场环境,保障交易安全,维护合法权益,遏制房地产泡沫,保障金融安全与经济安全。

（二对相应问题作出相应的对策

1.面对房地产交易信息不对称的问题

要确保房地产市场信息的有效性,有两种解决方案,一种为市场解决方案,即市场的参与者通过自身的努力搜寻信息,并利用自身的知识技能进行信息的筛选、分析等工作。

但市场参与者自身搜寻信息存在着重大的风险。

[10]由于存在交易对象的不确定性,要想准确地掌握所有潜在交易对象的需要,如其交易方向、数量和价格等,是很难做到的。

再者作为强势主体的房地产开发商在发布信息方面有可能造成不道德的行为从而导致消费者的巨大损失。

所以,作为另一种解决方案政府的参与起着决定性的作用。

克服房地产市场信息不完全性和非对称性信息而引起的市场问题,需要政府参与来介入房地产市场,来监督房地产市场的运行,为所有投资者制造机会均等、各类信息真实的市场环境,为房地产市场公开、公平、公正提供保证。

因此政府的监管是必然。

2.如何应对房地产投机行为

目前我国房地产市场上最大的问题是投机行为严重,这就是房价居高不下的一个重要原因,新建商品房成了投机客的“乐土”,而真正需要住房的人却买不起房。

为了打击市场的这种投机行为,平抑房价,还需要财政税收以及商业银行发挥税收、信贷政策调节作用。

可以探讨针对高消费住房征收一定的税费,提高高消费住房需求的成本,同时地方财政在力所能及的范围内给予低保住房户一定的住房补贴,使其能够租得起廉租房。

政府还可以考虑成立专门的住房融资担保公司或住房银行,为低收入家庭购买经济适用房提供按揭担保,降低低收入家庭购买经济适用房的首付成本。

对于投机性的住房按揭需求,提高按揭贷款的首付比例,例如以一个家庭为单位,对一套住房贷款,我们可以认定为居民的保障性住房需求,按揭贷款的首付比例可以再20%-30%,第二住房贷款,我们可以认定为居民有支付能力的有一定合理性的住房需求,按揭贷款的首付比例可以再40%-50%,对于第三套及其更多的住房贷款,我们可以认定为投机性住房需求,按揭贷款首付比例可在50%以上或者不予以贷款支持。

此外,在当前的宏观经济环境下,必须采取更加有效的措施（如限制转让打击境外游资炒作境内房地产项目的投机活动。

3.改善住房供应结构

供给结构失衡是房地产市场最突出的问题之一,也是房地产宏观调控的主要目标。

由于开发商对于限价、限利润的经济适用房开发热情低,政府对于廉租房建设的资金投入力度不断增加,但对于需求而言尚显不足,目前房地产市场的供给以面积大、价格高的普通商品房和高档住宅为主。

由于居民的购买力不足,城市房地产的刚性需求受到压制,因此,房地产调控首先应该改善房地产供给结构。

对于经济适用房和廉租房,政府可以通过多种渠道提高房地产开发商的参与热情,加大提高中小户型的经济适用房和廉租房的供给。

4.加快金融产品创新,健全房地产金融体制

在国外成熟的房地产金融市场上,房地产金融市场十分发达,房地产企业可以通过银行贷款、公司上市、抵押、发行债券、房地产基金、房地产信托等手段在金融市场融资,融资渠道多样,社会金融风险较低。

而且,随着房地产业的不断发展,金融产品还不断地推陈出新,特别是在个人贷款融资方面,有着多层次、多选择的融资产品。

目前中国房地产金融市场并不完善,许多城市的房地产融资二级市场还是空白,房地产业融资过分依赖银行,使得银行在经济运行的周期波动中承担很大的风险。

同时,与发达国家相比,中国房地产金融品种和手段创新较少,创新意识淡薄,没有专门设计适合不同房地产