农村公共政策背景现状分析.docx

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农村公共政策背景现状分析

农村公共政策

重点提示：

中国是最大的发展中国家，更为重要的是中国也是世界上农村人口最多的国家。

“三农”问题越来越成为严重的社会问题，因此必须加大力度，寻求积极稳妥地解决“三农”问题的路途。

中国“三农”问题归根结底是中国农村公共政策的施行力度和影响广度的问题。

本章主要从公共政策的角度，介绍农村土地政策，农村城镇化政策，取消农业税政策以及农村基础设施政策。

第一节农村土地政策

一、土地政策的历史变迁

当前，由于解决“三农”问题和建设社会主义新农村的迫切需要，农村土地制度创新推到了农村经济体制改革的前沿。

诺斯说，改革路径的选择是历史在起作用，经济的发展也是如此，无论是政治制度本身，还是信仰制度都与历史密切相关，它们的产生和演变受过去影响，同时也限制了当前和过去改革路径的方式的选择；如果我们不知道自己是如何过来的，就不知道今后前进的方向。

因此，有必要对新中国成立以来农村土地制度的演变、政策调整以及学术界的有关理论脉络进行概括性梳理。

科学总结农村土地政策演变进程所蕴含的内在逻辑，对于中国未来农村土地制度的创新无疑具有重要的指导意义，对中国目前农村土地制度改革创新方向具有极大的启发和帮助。

（一）第一阶段：

—年，农民土地所有制阶段

年月颁布的《中华人民共和国土地改革法》，明确规定和阐述了土地改革的路线、方针和政策，指导全国开展土地改革。

这是本阶段的标志性法规，主要内容是废除封建剥削的地主阶级土地所有制，实行农民的土地所有制。

年初，全国基本上完成了土地改革、生产资料和劳动者的直接结合，废除了封建土地所有制，大大地促进了农村经济的恢复和发展。

但是，基于农民个体生产经营的现状和国家经济发展的需要，政府认为必须提倡将农民“组织起来”，发展农民互助合作，引导农民走上共向富裕的道路，改变农村的落后面貌。

同时也强调，在农村开展互助合作运动，不能挫伤农民个体经营的积极性。

（二）第二阶段：

—年，合作和集体经营阶段

年春起，各地开始普遍试办实行土地人股、统一经营，并有较多数量的初级农业生产合作社成立，同年末，中央强调初级农业生产合作社正日益变成领导互助合作运动继续前进的重要环节。

于是揭开了农村第二次农村土地改革的序幕。

本阶段土地政策的演变又可划分为三个时期。

．—年，初级社阶段。

这期间因为考虑到农民的土地私有观念，中央没有过早地取消土地报酬，而是允许社员留有少量的自留地。

年月通过的《农业生产合作社示范章程》，标志着全国基本实现了初级合作化，农民将土地等主要生产资料作股人社，由合作社实行统一经营。

因此经营权已离开农民家庭，与农户初步分离，即所有权与经营权分离。

后期，毛泽东对实现农业社会主义改造的途径、步骤、方针、原则做了系统的论述，把党内在合作化速度问题上的不同意见，作为“右”倾机会主义来批判，使合作化的发展速度越来越快，偏离了健康发展的轨道。

．—年，高级社阶段。

农民私有的土地、耕畜、大型农具等主要生产资料以及土地上附属的私有塘、井等水利设施，被一起转为合作社集体所有；土地报酬也被取消。

至此，农村土地从个体农民所有转变为社会主义劳动群众集体所有。

年，为扩大规模经营，中央实行“小社并大社”，进而又推行“政社合一”的人民公社制。

并社过程中，自留地、零星果树等都逐步“自然地变为公有”，一个月内即结束了农民土地私有制，所有权与经营权统一归于合作社，农户家庭经营主体地位被农业基层经营组织与基本经营单位取代。

．—年，人民公社阶段。

在从年开始的人民公社阶段，中国农村开始实行“三级所有，队为基础”的体制，确定了农村土地以生产队为基本所有单位的制度，并且恢复了社员的自留地制度。

紧接着中央要求各地彻底纠正“一平二调”的“共产风”以及“浮夸风”等不良风气，允许社员经营少量自留地和小规模的家庭副业，恢复农村集市贸易。

年，中央农村土地政策针对农用地作了进一步的规定和明确：

生产队范围的土地都归生产队所有，定下来后，长期不变。

年中央又对社员宅基地进行了规定，社员宅基地都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖，归各户长期使用；宅基地上的附着物永远归社员所有，但宅基地的所有权仍归生产队所有。

（三）第三阶段：

年至今，家庭承包经营阶段

．新型农村土地制度确立时期（—）。

（）恢复和拓展农业生产责任制，创立集体土地家庭承包经营制度。

党的十一届三中全会原则通过的《农村人民公社工作条例（试行草案）》和《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》仍然具有“左”倾错误的痕迹，“不许分田单干”，“不准包产到户”。

但谁也没有想到，这两个旨在维护和完善人民公社体制的文件，却成为打破人民公社体制、创立集体土地家庭承包经营制度的发端。

农业生产责任制恢复和发展的过程，实质上是农村土地制度改革的过程。

它经过了“小段包工一联产承包一大包干”过程，最终以“集体土地家庭承包经营”的形式定格。

（）自—年，我国农村改革史上第一轮五个“一号文件”出台并实施，初步构建了“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的土地制度框架。

第一个中央一号文件肯定了“双包”制，说明它“不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”。

第二个中央一号文件论证了家庭经济广泛的适应性，认为它克服了管理过分集中、劳动“大呼隆”和平均主义的弊病，又继承了合作化的积极成果。

第三个中央一号文件规定：

“土地承包期限一般应在年以上，生产周期长的和开发性项目承包期应该更长一些”。

第四个中央一号文件取消农副产品统购派购制度，强调“联产承包责任制和农户家庭经营长期不变”。

第五个中央一号文件“鼓励耕地向种田能手集中，发展适度规模的种植专业户”。

年的《宪法》修正案规定，“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。

（）农村改革试验区，把承包土地制度改革引入到试验探索、普遍推广和完善阶段。

中共中央政治局会议通过《把农村改革引向深入的决议》以后，农村改革试验区发展到个，其中土地制度改革试验是主要项目。

如：

贵州湄潭“增人不增地、减人不减地”和农村税费制度改革试验；山东平度的“两田制”试验；北京顺义县土地适度规模经营试验；苏南农业现代化建设试验；广东南海农村土地股份合作制试验；湖南怀化长期租赁开发山地试验；陕西延安“四荒”地使用权拍卖与小流域治理试验；安徽阜阳土地制度与农村税费制度改革试验。

邓小平视察南方讲话和党的十四大以后，稳定和深化家庭承包经营制度成为农村土地政策的主题。

年的《宪法》修正案写入“家庭承包经营”，使其成为我国一项基本经济制度。

年月，国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》，对土地承包合同的严肃性、承包期限、经营权流转、农民负担和权益等做出了规定，集体土地、家庭承包经营制度的基本框架已经形成。

（）第二轮土地承包，农村土地制度改革深入到全面完善、系统的制度性安排和规范的新阶段。

在第一轮土地承包到期之前，《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》提出，“在原定耕地承包期到期之后，再延长年不变。

开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的，承包期可以更长”。

随后，开始第二轮土地承包试点工作。

《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》对第二轮土地承包工作进行了具体的部署，延长土地承包期限的工作在全国展开。

年月修订的《土地管理法》规定，“土地承包经营期限为三十年”。

同年月，中共十五届三中全会《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》郑重声明，“要坚定不移地贯彻土地承包期延长三十年的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权”。

．立法规范承包土地制度、改革建设用地制度的时期（—）。

（）《农村土地承包法》颁布实施，标志着“农村土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型土地制度正式确立。

农村土地制度法制化一直伴随土地制度改革全过程。

如年的《森林法》、年的《民法通则》，的《宪法》修正案和《土地管理法》等，分别对林地和耕地承包经营做出相应规定。

年，《农村土地承包法》纳入立法计划；年，中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》提出，要加快农村土地制度法制化建设，长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。

《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》是我国最完整提出土地流转的规范性文件。

年月日，全国人大常委会以罕见高票通过《农村土地承包法》，翌年月日实施，该法“是继新中国的土改法之后，另一部让农民改善经济地位的好法律”。

年颁布《农村土地承包经营权证管理办法》和修改《农业法》，年颁布《农村土地承包经营权流转管理办法》。

一系列法律法规公布实施，表明了我国政府长期坚持家庭承包经营制度、建立“世界上最严格的土地管理和耕地保护制度”的目标追求。

（）—年，我国农村改革史上第二轮五个“一号文件”出台和实施，土地征用制度、农村建设用地制度的改革推向前台。

从年开始，我国农村土地制度改革分三条主线向纵深推进：

其一，继续完善和规范承包土地制度。

其二，探索土地征用制度改革，推进农村建设用地制度改革。

年的《宪法》修正案明确了土地征用可以采用征用和征收两种方式，成为土地征用制度改革的依据。

年的一号文件要求“各级政府要切实落实最严格的耕地保护制度，积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法”。

年的一号文件强调“加快推进农村土地征收、征用制度改革”；同时要求“认真落实农村土地承包政策”，“妥善处理土地承包纠纷”，“尊重和保障农户拥有承包地和从事农业生产的权利，尊重和保障外出务工农民的土地承包权和经营自主权”。

年的一号文件要求进一步探索征地制度改革经验，同时“健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制，有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营”。

年的一号文件提出“稳定渔民的水域滩涂养殖使用权”，“加快推进农村集体林权制度改革”。

年的一号文件提出“加快建立土地承包经营权登记制度”，“严禁通过‘以租代征’等方式提供建设用地。

城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。

开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的试点依法规范农民宅基地整理工作”等新内容。

其三，积极鼓励农用地合法有序流转，发展适度规模农业经营，以促进现代农业的发展。

年月十七届三中全会明确地指出按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

二、农村土地政策存在的问题

我国农村土地制度变革伴随并推动了农村改革开放年的历史进程，对农村经济社会发展乃至对中华民族的伟大复兴都发挥了重大作用。

但现行农村土地制度确实存在着历史局限性，深化改革势在必行。

第一，农村土地第二轮承包工作，按照中央要求于年月底已顺利完成，“两证”到户率逐年提高。

但从全国看，到年底，极少数人地矛盾突出、干群关系紧张的村仍然没有完成第二轮土地承包。

第二，农民承包土地面临调整压力。

①土地分配起点不公平引发调整。

第一轮土地承包是总结安徽等地农民自发承包经验的基础上迅速在全国推广的，各地发包土地有很大差别。

第二轮土地承包过于强调“大稳定、小调整”，失去了化解人地矛盾的最佳机遇。

起点不公平加上土地征用，造成了大量“无地农民”，目前全国至少有％的农村人口没有承包土地。

②国家征地或农村建设用地引发调整。

土地征用或乡村非农化利用以后，大多数村庄采用集体成员平均分配土地补偿，同时重新调整承包土地的办法平衡各种利益矛盾。

③农田整理和标准化建设需要打破家庭承包土地边界，而导致重新发包。

④新农村建设中的一系列建设活动，农地大量非农化利用，不可避免地引发承包土地调整。

⑤公社体制残留和干部配置资源的欲望催生土地调整。

因此，集体土地总量减少的过程，就是农民承包土地调整的过程；“赋予农民长期而稳定的土地使用权”远未落实，农民土地权利事实上是短期而不稳定。

第三，“四荒地”占有不公平、林地和林权矛盾突出，影响耕地承包制度运行。

改革之初，“四荒地”开发采用“谁开发、谁使用”的鼓励政策，“四荒地”占有不均匀。

经过三十年的开发，这些土地的价值显现，成为引发土地矛盾冲突重要因素。

林地承包和林权制度改革有类似的情况，以往潜在的“干部林”、“大户林”等问题浮出水面，不仅导致了复杂尖锐的山地林权争斗，而且对林木的破坏也相当严重。

解决上述矛盾是一个两难选择：

如果按起点公平的原则，重新分配已开发“四荒地”，违背了当年鼓励政策的承诺；如果保护开发者的既得利益，维持现有圈占格局，占有较少“四荒地”的农民意见又特别大，以致上访不断。

第四，农村土地流转制度极易受到政策调整的影响，没有达到预期的政策目标。

我们曾希望依靠土地承包经营权流转制度，化解人地矛盾、稳定土地承包关系、发展适度规模经营。

但从这几年的实践看，土地流转政策目标并没有实现。

我国农村土地流转在—年达到高潮，自年执行“三项补贴”和“一减免”的政策后，转出土地大面积回流。

近两年，土地流转仍然停滞不前。

第五，我国农村土地占有格局、农户收入结构乃至整个生产关系都发生了新变化，长期坚持家庭承包这一基本经济制度，需要长远的制度安排。

①农业内部的土地流转出现了两种逆向发展趋势：

其一，种植业农户的土地经营规模不是越来越大而是越来越小，农民兼业化现象越来越普遍，与此相关联，劳动密集型产品快速消失了；其二，蔬菜瓜果、苗木花卉、水果等经济作物的种植面积越来越大，粮食播种面积越来越小，可喜的是，经济作物专业户以及养殖业的组织化程度较高，开始摆脱了耕地的束缚，依赖技术和信息的投入以及市场和行业组织获取利润。

②农村“双层经营体制”始终没有形成，从所有制结构、产业结构、劳动力从业结构看，已经形成农户经济、村组集体经济和新经济体（合作经济、工商业主经济）三足鼎立的格局。

③家庭经营性收入不断降低，而工资性收入的比重越来越高，家庭经营的社会化趋势明显。

年，苏、浙、沪三地农户的工资性收入比重大幅度上升，分别为％、％和％，这几年仍然呈上升趋势。

④外来民工不断增加，“乡整村治”治理格局亦不能适应现实需要。

三、农村土地政策展望

未来农村土地制度改革的方向，必须考虑现有的约束条件，避开集体土地所有权公有或私有的陷阱。

将赋予农民长期而有保障的“土地使用权”的阶段目标，拓展为赋予农民长期而有保障的“土地财产权利”终极目标。

继续沿着“明确所有权，稳定承包权，放活流转权，保障收益权、尊重处分权”的路径向纵深发展。

农村土地制度深化改革的思路，应该用多元产权模式和制度安排，实现并保障农民土地财产权；家庭承包土地，集体所有、农民永佃、完善财产权；农村建设用地，登记发证、允许入市，保障交易权；农民宅基地，实行多元产权，有偿供给，无期限使用；最严格的耕地保护，尝试购买农地开发权；涉及农民土地财产及收益的征用制度，应按打破垄断、卖方决定、增值分成纳税的思路深化改革。

（一）家庭承包土地，集体所有、农民永佃、完善财产权

对农村承包土地制度的评价，有人说它适合中国国情，要长期坚持；有人说它是一项没有完成的改革的“半拉子”工程；有人说“中国现行的土地制度本来只是临时用来替代公社解散后的制度真空”的，“有些人无视这种土地制度于市场经济内在要求的冲突，一厢情愿地希望将这种临时性制度永久化”。

在我国未来土地制度改革的方向性选择上，出现了“公有”与“私有”的争论。

一种观点认为，如果不从《宪法》上修改基本土地制度，其他技术性改革都不会有理想的效果；另一种观点认为，土地是否私有并不重要，在国有和集体所有的大框架下，我们仍能做出很多改进，达到自由交易的有益效果。

比较稳妥的办法是：

用农民集体成员“按份共有”的实现形式，改造农村土地集体所有制度，使其所有权主体具体化、人格化；同时将承包土地抵押权赋予农民，把“年不变土地承包经营权”拓展为“永佃土地使用权”，法律将其界定为“农民私有财产权”，纳入私有财产保护范畴。

这样做，既可以充分实现和保障农民集体土地所有权，又尽可能减少土地私有化的“结果不确定性”风险。

历史上，我国江南地区曾经流行的清田、民田和客田“三制分离”，产权边界清晰且都能人市交易的土地制度，为我们探索农村土地所有者、承包者和耕作者的权利提供了有价值的经验。

（二）农村建设用地，登记发证、允许入市，保障交易权

农村建设用地人市十分必要。

第一，农村集体土地非农利用的市场价值显现，加上农民对平等土地权利（同地、同价、同权）的追求，构成了农村建设用地进入市场的推动力量。

第二，国家建设用地需求量急剧增长，“地荒”已成为制约区域经济发展的瓶颈，开辟农村建设用地市场，可以缓解土地供给紧张的矛盾。

第三，土地“隐形市场”大量存在，客观上促进了农村社区经济发展、集体财富积累及稳定农民收入，但这种流转缺乏合理规制，滋生土地纠纷，影响社会稳定，农村建设用地市场化改革迫在眉睫。

从可行性上看，一方面，国家法律空间为其进入市场准备了“准生证”；另一方面，地方政府率先试验和农民的探索，为农村建设用地人市储备了政策。

如《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》规定：

“集体建设用地流转方式与国有土地一样，可以出让、出租、转让、转租和抵押”；“可以使用集体建设用地兴办各类工商企业、外资投资企业、股份制联营企业；兴办公共设施和公益事业；兴建农村村民住宅”。

云南省委省政府《关于发展壮大农村集体经济的意见》“积极鼓励农村集体经济组织按规划整理农用地和建设用地，允许用新增有效耕地折抵建设用地指标，其收入全额返还农村集体经济组织”。

“若农村集体土地被征用，可以按批准征用地面积预留％～％，作为失地农民的安置用地，用于发展二、三产业”。

苏州市委《关于促进农民收入持续增长的意见》要求，“认真落实村集体建设留用地政策，在规划时留出％左右作为农村集体建设用地”；同时“加大宅基地置换力度，置换后增加的土地，原则上％一％作为集体建设用地”。

农村建设用地人市，需要研究解决一些重要问题：

①对进入市场流转的农村建设用地的边界、来源进行比较明确的规定。

比如限定集体建设用地要符合国家产业政策及当地土地利用总规划、城市和村庄规划，落实土地利用年度计划指标等。

②规定农村建设用地进人市场的用途和方式，比如人市非农建设用地限定用于兴办各类企业、公共设施、公益事业、农民住宅，禁止用于商品房开发；集体建设用地流转基本形式应包括出让、出租、转让、转租和抵押。

③对农村建设用地进入市场的主体和程序做出规定。

如本集体经济组织／以上成员同意，要签订书面流转合同并申办登记确认手续。

④对农村建设用地流转收益分配做出规定。

（三）农民宅基地，应按照尊重历史，照顾现实的原则，实行多元产权

现行农民宅基地制度与市场化、城乡一体化的发展趋势相背离，严重侵害农民的财产权利，影口向社会和谐与进步，改革势在必行。

解决农民宅基地产权归属，必须尊重历史和现实两个方面。

年宪法颁布以后，农民新增的宅基地，是通过农户申请，集体无偿提供给的，其所有权属于集体，这一部分宅基地应执行现行“宅基地集体所有，农民无偿、无期限使用，可以继承”的制度，同时，赋予农民宅基地抵押权。

那些祖传的农民宅基地，经过新中国土地改革分配和重新确认，由县人民政府颁发过《土地房产所有证》的农民宅基地，应还权于农民，实行宅基地农民所有。

因为，土改后农民私有宅基地属于生活资料，它既不在“赎买”之列，也不在“改造”之列。

年《高级农业生产合作社示范章程》还明确规定，“社员原有的坟地和房屋地基不必人社”。

年《农村人民公社工作条例（修正草案）》才无理由的将“全大队范围内的土地，都归生产大队所有”。

年月《农村人民公社工作条例修正草案》进一步强调“宅基地等，一律不准出租和买卖”。

这件事引起了农民抵触，年月日，《中共中央关于各地对社员宅基地问题做一些补充规定的通知》作了一些让步，比如社员的宅基地，“归农户长期使用，长期不变”；“社员新建住宅占地无论是否耕地，一律不收地价”。

这种制度安排致使大量农用地被占用，于是又出台了“一户一宅”制度，最后又衍生出今日的“小产权房”问题。

从趋势上看，农民宅基地越来越需要市场化配置，应在明晰产权的基础上，将农民宅基地获取逐渐从无偿转变有偿，农民住宅也逐渐商品化。

宅基地属于农民生活用地，马列主义历来认为生活资料应该私有或个人所有；同时，农民房产是私有的，可以代际传承，宅基地使用权无期限，等于私有，应该把无期限的使用权改成所有权，并允许买卖。

（四）最严格的耕地保护，应尝试通过购买农地开发权的方式，完善基本农田保护制度

我国最严格的耕地保护制度并没有建立起来，基本农田数据虚假成分较多，原因在于：

把保障粮食安全的公共责任转嫁给农民承担，而未照顾农民土地收益损失，农民和农民集体没有保护的积极性；地方政府具有转用农地的利益激励和操作便利；中央政府监督这一制度运行成本过高而没有效率。

美国政府通过购买农地永久开发权，建立“保留农田”制度的经验值得借鉴。

随着中国财政实力空前增长，有条件尝试购买基本农田永久开发权，完善基本农田保护制度。

（五）涉及农民土地财产及收益权的土地征用制度，应按打破垄断、卖方决定、增值分成纳税的思路深化改革

首先，从观念上突破。

在中国的传统文化和政府管理理念深处，并没有把农村集体土地看成“最基本生产资料”和农民土地财产。

在社会革命时期把土地当成发动农民和争取支持的筹码；在经济建设时期又把农民土地当成获取工业化、城镇化资本积累的源泉。

当工业化、城市化用地需求与保护农民土地权益冲突时，只能牺牲农民土地权益而服从国家建设大局。

征地制度改革的根本出发点，应该转变观念，把管制农民、便利资本的征地制度改变成保护农民、限制资本的征地制度。

其次，通过立法完善具体制度。

征地作为国家的强制性权力，应严格限制于“公共利益需要”；经营性用地不能动用国家的强制性的征地权。

无论公益性用地还是经营性用地的征用，都要尊重农民集体土地所有者的谈判权，并且保障其土地所有权转移的收益分配权。

一些地方探索了征用土地制度补偿分成比例，比如：

山西规定征地补偿集体得％，失地农民得％；福建规定征地补偿大多数归失地农民。

下一步立法应当确定土地所有权转移和用途改变后的增值收益，在农民集体和承包土地农户之间按比例分成，国家则通过土地增值税的方式参与分配。

第二节农村城镇化政策

一、农村城镇化概述以及必要性

农村城镇化伴随着我国经济发展的深入进行，如何进行城镇化以及如何解决城镇化过程中遇到的难题越来越成为人们关注的焦点。

农村城镇化作为整个城市化过程的重要侧面，是城市化体系中的重要组成部分，主要是指以乡镇企业和小城镇为依托，实现农村人口由第一产业向二、三产业的职业转换过程，居住地由农村区域向城镇区域（主要为农村小城镇）迁移的空间聚集过程，表现在农民生活水平的提高、生活质量的改善和整体科技文化素质的增强。

相应的，城镇化战略是指通过兴办乡镇企业带动小城镇的发展，进而带动乡村工业化，推动城市化进程。

其逻辑是：

乡镇企业在当地的兴起带来乡村工业化，出于降低生产成本和交易费用的追求，乡镇企业逐步向消费者聚集的地带集中，促进小城镇发展；城镇的集聚功能和规模效益吸引大量非农产业向城镇集中，城镇工业兴起，推动工业化；受非农产业高工资率的吸引，大量农民向城镇转移，城镇人口增加，城镇规模扩大，城市化水平提高。

另外，随着和谐社会概念的提出，“三农”问题日益引起人们的关注。

其中，尤以农民问题较为棘手。

而农民生活水平增长缓慢，城乡差别扩大的直接原因在于人少地多的特殊国情。

年国土资源部资料表明，中国现有耕地面积亿公顷，人均耕地占有量不足．4l亩。

这一现实决定了联产承包责任制下的中国农民即使生产效率再高，靠地吃饭，依靠第一产业增值的空间也已极其有限。

要提高人均土地资源占有率，无非两条路：

要么增加土地；要么减少农民。

在土地作为不可再生性资源的现实下，减少农民成为了唯一途径。

实际上把农民从脸朝黄土背朝天的生活中剥离出来很简单，难就难在怎么让他们在实现身份转变的同时实现职业转变，观念转变。

在计划经济时代，中央政府通过一系列行政手段把农民限制在了农村，而现在要让大批农民实现非农化，绝对需要大中小城市中广泛存在的二、三产业就业需求的吸收。

那就从客观