制度经营与政府治理定稿本科论文.docx

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制度经营与政府治理定稿本科论文

制度经营与政府治理

一、引言：

内容摘要：

本文构造了一个内生的、全要素动态政府治理模型。

政府契约是内生于经济运行过程的生产性团队，政治规则规定了该团队经营及销售活动的基本准则，制度是政府契约经营的产品。

交易结构、频度、特性等决定了制度的供给数量、质量及价格等变量，形成动态的政府契约结构及治理特征。

政府契约利润的绝大部分转化为再投资，政治家首先是政府契约的所有者，同时是政府投资的控制者或决策者，制度供给的多样性，决定政府治理及政治家身份的多样性。

高监督成本导致了政治家与政府雇员的特殊契约安排，它决定一个内部科层的治理结构和最佳雇员数量。

制度销售的空间距离影响政府利润，政府总部向下设置分层治理的分支机构。

关键词：

交易成本契约制度政府

具有独立效用追求的经济人，总是不可避免地处于一定的社会组织中，如社区、企业、政府等，一个有效的组织理论必须能够解释经济行为主体的双重身份及由此决定的一系列特征。

如果合作生产和交易所获得的收益大于单独进行生产和交易的收益，则经济人选择团队生产（阿尔钦、德姆塞茨、1998），问题是，不同经济人的策略选择又如何形成统一行动的意志呢？

制度经济学理论创新的整个过程基本上是围绕组织理论展开的，交易成本概念是其分析的核心。

制度经济学家们根本不能面对人们在降低交易成本的努力过程中交易成本不断提高的现实，生产成本和交易成本在团队中的支付必然是由收益引导和规定的，从组织理论发展的方向看，我们还需要对交易成本进行定价分析，而不是将其当作经济损耗处理（任百祥、2004）。

现有的国家理论或政府模型基本上是继承了韦伯（2004）的哲学传统，将政府假想为一种交易结构或特殊的企业，在具体方法上，接受霍布斯关于国家起源的契约论或暴力论的观点。

然而，“在目前，我们还看不出博弈理论、政治模型或其他某种机制中有那一个能更好地解释复杂的组织决策过程”（菲吕博顿、瑞切特、1998）。

如果说企业组织理论的成果比较丰硕的话，对政府组织的分析则显薄弱，这不仅受基本理论的局限，还来自观念的束缚，人们习惯于认为政府是由广大“公民”委托而形成的预算平衡的团队。

诺斯（1988、1993、1994）的制度及国家理论，从需求方面说是充分的，但从供给方面看存在诸多不足，首先，他关于制度起源问题的解释不符合历史学、人类学、和考古学的证据（林岗、刘元春、2000）。

其次，诺斯认为国家是一种交易结构，公民向国家交税，国家向公民提供安全和产权。

但接下来的问题是，国家（或政府）作为提供安全与产权的生产团队，其剩余索取权是如何配置的呢？

如果说，它是一个预算平衡的团队，那么，对政治家及其政府官僚的劳动的定价机制何在？

国家（或政府）将不存在最后的监督人；如果政府是一个利润最大化的团队，则利润的存在、实现、分配将是政府治理的关键所在，而不是产权激励。

在诺斯国家理论的基础上，政治交易理论逐步成为制度经济学的前沿。

温格斯特（1998）提出立法交换模型，将市场交易的结构扩展到政治市场上；暴力交易理论（约翰.奈、2003，查瑞普、哈姆、2003）将政府看作是一个掠夺性的团队，侧重于说明暴力或以暴力为条件的交易与市场交易的统一性；第三者强制实施理论（巴泽尔、2003）认为政府是以使用暴力作为强制实施手段的最终第三方。

这些理论体系一个共同的特点是从暴力分配不平衡的假设出发，认为政府是从“匪帮”发展演化而成。

说到底，这些理论只能说明政治交易的一个侧面或某些特征，却不能综合地回答政府治理的内在要求。

如果将“匪帮”等同与政府，那么，所谓国家理论只不过是逻辑的循环而已，最多只能说明其暴力治理这一特征；如果说，“匪帮”不同于政府，那么，所谓“匪帮”是需要经济学来回答的问题，而不是解答问题的概念。

在经验证据上，任何“匪帮”都是违背特定制度交易结构的存在，为政府所不容，更何况，它总是以特定政府的存在为前提。

博弈理论和认知科学被誉为是代表经济学发展前景的领域，重在寻求经济行为更深层次的微观基础，其更重大的意义可能在于代表了经济学家们欲将经济学建设成为一门试验科学的强烈预期，但我们不能不说，博弈理论和认知科学的发展使制度经济学越来越远离组织理论的核心。

博弈理论将制度当作是博弈的内生规则（青木昌彦、2003），从制度的规定性特征说是恰当的，但这不能说明制度的产生问题。

现实经济总是在局部均衡的调整过程中运行的，作为一般均衡的制度，如果不从供给方面分析其产生问题，博弈论的成立就要以一定的制度和组织为前提。

或许行为经济学在解释一定总量效用的微观基础方面更有说服力，“对冲突的观察结果表明对绩效衡量必须是可分解的和实质性的，而不是假设为整体的”（斯密德、2004），问题是，主体行为理性与偏好只是效用函数的一个动态维度，它以效用体的存在为前提，这么说，行为科学仍然不能揭示制度与组织的产生与变迁问题。

经济学发展的迫切性也许不在于其更深入的微观基础而在于更宽广的分析框架。

任百祥（2004）以交易成本的定价理论为基础，从交易需求即契约生产的角度分析了制度生产与政府治理的必要性问题，本文的目的是在该分析框架基础上，建立一个政府治理的供给模型，首先回答什么是政府、什么是制度等实证问题，在论述政府如何产生问题的基础上，核心讨论政府治理的特征、规则及契约安排等问题。

二、交易何以形成：

制度供给与政府契约

（一）交易成本、契约、制度与政府

斯密（1974）认为一国国民的劳动就是供给他们消费的一切生活必需品和便利品的源泉。

马克思（1956）在关于不变资本的讨论中指出：

非人力资源是人们过去劳动的表现物。

所以，一个经济体投入的劳动量包括新的劳动（指预算期人力资源的付出）和过去劳动（非人力资源）两部分。

任百祥（2004）将人类交易过程定义为契约的生产过程，据此定义和分析了市场契约、企业契约的性质与供求状况，这一分析体系的启发意义在于：

人类劳动可以内在地划分为交易劳动和生产劳动两部分。

所谓生产劳动，指人们改变实体资源效用形态的行为过程，所谓交易劳动指特定主体与其他主体进行交流、沟通所付出的脑、体力消耗。

狭义地说，交易劳动指主体之间就相关资源进行交易付出的劳动，广义地讲，不同主体之间任何形式的直接交流，我们都认为是付出了交易劳动。

进一步，在价格体系内，预算期劳动和一定的过去劳动形成一个经济体运行的预算期成本，所谓价格，就是对这些劳动的效用的评价，形成预算期的效用值。

据此，经济成本可以划分为生产成本和交易成本两部分，一个完全的价格体系必然包括实体资源的价格和契约的价格。

现有的经济理论只分析了实体资源的定价问题，而将契约的定价问题忽略了（任百祥、2004）。

自交易成本概念提出以来，新制度经济学将交易劳动的问题引入经济分析过程，但其定价体系却是遵循固有的理论，将交易成本看作是交易过程的损耗，这样，就掩盖了交易成本的实质，理论的解释力一直存在局限。

正交易成本是制度经济学产生的基本假设，它又以零交易成本为理论铺垫。

然而人们习惯于从数学的递进关系上去认识两个假设之间的连接，而忽视了在现实中，两个假设前提的过渡包含着极为复杂的故事。

张五常（1996、2003）认为：

“在最广泛的意义上，交易成本包括那些不可能存在于没有产权、没有交易、没有任何一种经济组织的鲁宾逊.克鲁索经济中的成本。

”这么定义交易成本，因其操作性差而受到许多批评，但是，该定义的科学性不在于它对交易成本的解释方面，而在于它其中包含着一个零交易成本世界的确切概念：

没有产权、没有交易、没有任何一种经济组织的经济，换句话说，零交易成本就是人们不能或没有进行交易劳动的情形。

这样，从理论上说，零交易成本假设使我们找到了经济人假设的原点，从现实上说，将经济人假设与零交易成本假设结合起来，我们就站在了人类社会的起始点上。

站在人类社会的起始点上，我们关注人们如何摆脱这个点的状态。

诺斯（1994）认为，因为存在潜在的交易收益，但这只是从需求角度讨论了制度产生的必要性，而不能回答其产生的充分性。

克拉夫茨（1989）认为，制度无法通过个人之间的交易计算得到充分的供给。

设想在起始状态下，既不具备交易的社会条件，也不具备发生物品交易的资源基础，所谓的双边交易不可能发生，人类只是普通的自食其力的动物。

极低的自食其力的能力产生分工劳动的需求，然而，经济人不可能自发地形成分工，在人类制度起源问题上持合作群体论的观点，尽管符合人类学与考古学的证据，但是不能准确回答为什么是这样的问题，因为其理论不是建立在个体行为基础上（诺斯、1994）。

这时候，供给一套能够进行组织分工劳动的机制将有利可图，假设其中的一位经济人发现这种需求的价值，构思了一套能够达成分工劳动的实施机制，将若干数量的经济人组成分工劳动的群体，由他来组织、实施分工活动，并从分工群体的劳动所得中获取一定报酬。

只要这个计划付诸实施并得到认可，我们所谓的政府就产生了。

我们说，这个供给分工机制的经济人其实就构成了所谓的政府，一个仅由一个政治家组成的、最原始简单的政府，政治家设计的实施机制构成政府契约，为组织完成分工劳动过程所利用的资源就是制度，政府契约即所谓的政治规则（制度）是生产制度的机制，而制度就是进行交易的公共资源，由群体成员让渡给实施人的产品是制度的价格，进行具体劳动的群体成员成为该政治家的顾客。

这就形成了制度的供求关系，政府与其固定的顾客群体结成了一个初始的国家形态，该国家形态总是在由血统联系的群体内形成，是因为血统这种自然因素能够极大地降低制度成本而提高制度质量。

该国家形态里，包含了两层交易关系，其一是政治家与其顾客之间就制度的交易，政治家供给进行分工劳动的制度，实现制度价格，而群体成员支付制度价格后，就获得政治家提供的制度服务。

可以设想，只要分工劳动所得高于其自食其力这一保留收入，分工群体比单干时的福利就有所增加，这些成员就乐于参加分工劳动即购买制度；相应地，只要实施机制的供给人能够取得高于其单干的保留收入的收益，或者在供给人预期收益稳定的条件下，如果他预期能够在较短时期收回其专用性投资并有盈余，他也乐于进行分工劳动的组织工作即进行制度经营，实现制度利润最大化。

其二是各顾客之间在分工劳动中产生交易劳动，即发生一定交易，如一起捕捞、打猎、采集或其它分工劳动等一系列广泛意义上的交易活动，当然，这些交易不同于现代社会里的交易，这里的交易行为只是制度意志的体现，交易者没有个人的话语权，但我们必须看到交易关系的存在，因为这些交易活动就是制度存在的基础。

上述第二层交易关系构成一个社会运行的基本框架，人们需要的各种资源都产生于这个环节，然而它之所以成为现实，是因为有了制度的供给与经营。

制度交易是一个生产与交易相结合的社会的前提条件，政府是社会形态的开拓者，自从产生了政府，人类社会从原点出发，走上了社会进化的道路，被经济学所着力分析的市场、企业等制度其实产生于第二层交易关系，不是社会形成的前提，而是社会繁荣的标志。

为了使模型更接近现实的政治经济状态，我们分析由初始政府向现代政府进化的情形。

首先，在一人政府的经营中，如果群体某成员向往政治家“不劳而获”的生活，或者自认为可以供给更好、更廉价的制度，则政治家就出现竞争者，竞争使制度进步，也可能使制度复杂，诸如武力与崇拜问题产生；其次，制度供给下的分工劳动使生产扩大、技术进步，政治家在获得更多收益的同时政府事务扩大，政治家就会雇佣政府雇员来完成具体工作，雇员的出现，在原来两层社会关系上增加了政治家与雇员的关系、雇员与雇员之间的关系、雇员与顾客的关系，使得社会关系复杂化，尤其使制度监督问题显得突出。

机会主义一方面发生在顾客群里，当产出增加，制度消费者进行偷懒、或隐瞒劳动所得以抵制制度价格的利好增加，另一方面，雇员利用工作之便剥削顾客或隐瞒政治家增加制度成本、偷漏收入等，这些都使得制度的监督成本增加，政府治理趋于复杂。

再次，当制度监督成本增加，使得部分制度价格低于其保本点，政治家就会放弃这些制度的经营，此即所谓的私有财产，或者所谓的界定私有产权，政治家将那些可塑性（阿尔钦、伍德沃德，1998）高的资源由公有界定为私有，反而扩大核心制度的销量，使其利润增加。

私有产权的产生，使得真正意义的商业契约（市场、企业）出现，商业契约成为经济人的自主选择，随之，制度经营发生大的变化，政府由原来直接供给交易或分工产品而成为供给商业契约要素，即政府只供给基本的交易要素（制度），具体的交易行为由交易者生产契约来完成，这时候，利润最大化的政府契约就具备了现代政府的基本特征。

回到交易成本的定价问题，在初期政府框架内，制度成本也就是交易成本，制度价格即是对交易成本的定价；在现代政府框架内，制度价格成为商业契约成本的一部分，交易成本包括制度价格和经济人（或组织）追加的契约成本，契约的价格就是交易成本所实现的价格。

值得注意的是，从规范意义上说，制度是生产商业契约的公共资源，商业契约是交易的现实产品，它们之间存在运行特征的差别，但它们之间没有自然的界限，而只有特定的社会界限，政府经营的边界或者政府放弃的经营领域才是商业契约的存在空间。

制度经营水平发展到一定程度，市场契约出现，社会交易量因之迅速扩大，使制度变迁速度加快，而当市场契约出现供求矛盾时，企业契约产生（任百祥，2004）。

（二）制度、政府与暴力成本

政府契约是一个社会初始的、基础的契约关系。

制度生产及其经营的知识是政治家专用性投资积累的结果，它需要一个长期的、高成本的投资过程，但是这些资源一经利用，所有所谓的专用性知识都将随着制度生产、销售、消费过程而完全地暴露出来，而成为通用性的知识，如果说，企业契约机制生产的产品并不必然向外暴露生产经营的核心信息的话，制度产品必然大量承载着生产经营的核心信息，我们说，制度知识具有被“复制”的自然特性。

进一步，复制制度产品的成本低、风险小，极容易取得成功，制度作为人力资源的凝结，具有一切知识产品的共同特性，但它在经营及消费过程与普通知识产品存在许多差异，一方面，制度知识没有复制成本的压力，而且复制者很容易做出有利于他的制度产品的广告宣传，另一方面，制度产品的预期市场极端稳定，对每一个经济主体来说，制度是需求弹性很小的产品，复制的风险很小。

那么，其他没有进行资源专用性（威廉姆森、1998）投资的主体就可以利用他所掌握的信息成立新的契约组织，进行制度的生产经营活动，也就是说，一旦政府契约开始运行，马上会出现新的政府契约，并按几何数级复制，原来进行了专用性投资的政府的收益将按几何数级减少并迅速消失殆尽，其投资不可能得到补偿。

总之，制度产品极易被复制，其专用性知识投资存在搭便车的问题，制度经营者就要在事前供给一种保护机制，以阻止制度复制，类似于“专利权”，否则，如果按照企业契约的自由竞争机制进行制度的投资经营，必然走向失败。

其次，制度产品供给是面向每一个经济主体的，即所谓的“公共产品”，大多的制度产品，其潜在需求等于有效需求，经营者不可能有选择地向特定客户优先供给，但从消费者角度说，既然供给是不可避免的，它不以边际价格的变化而变化，那么，消费者就有激励宣称自己不需要或在特定时间、特定环境不需要制度产品或其中一些产品，而不支付相应价格，制度预算出现困难，经营活动难以维持。

因此，制度产品不能实行自由市场价格的交易形式，制度经营者在事先就要考虑设置必要的保证消费者支付制度价格的机构。

再次，制度产品是为交易过程服务的长效中间产品，它的效用只能通过购买者的交易行为发挥出来，对交易过程机会主义行为的治理效果反映了它的质量水平，决定它的销售价格，政府要对交易的实施效果负责，要有外生地追加成本或补偿损失的能力，也就是说，政府不能像企业契约或市场契约那样依赖第三者来追加成本或补偿损失，而必须由它自行供给。

现代契约理论认为，自我实施区间是市场契约实施的核心机制，第三者强制实施是一种迫不得已的无效率的措施，事实上，现有理论恰恰说反了，应该理解为：

由于存在第三者的实施机制，才促使市场契约形成一个自我实施的区间。

综上所述，由于政府契约的运行存在以上三个约束条件，政府经营必须同时供给相当的暴力能力，它保证了制度交易契约完全的“自我实施”，暴力成本是制度成本的一部分。

现有理论认为，政府产生于暴力（诺斯、1993、1994，巴泽尔、2003，约翰.奈、2003），政府“匪帮论”成为制度经济学的前沿理论，然而，从供给的角度说，“匪帮”也是需要加以解释的组织概念。

政府不是产生于暴力，但政府运行天然需要暴力；暴力是政府经营的必要成本，而不是政府治理的特征。

现有理论注意到暴力是政府强加成本的能力的一面，但显然是不全面的，它同时是制度价格实现和产权保护的条件。

（三）可塑性、道德风险与监督成本

分析资源或投资在使用中可选择的决策范围时，阿尓钦、伍德沃德（1998）精彩地提出了“可塑性”概念：

如果特定资源的使用者可以选择的合理决策的范围大，或者观察者并不能可靠地监督选择，则该资源具有强可塑性。

人力资源因其主观性规定，比其它资源具有更难观测和掌握的可塑性特征（事实上，其它资源的可塑性都起因于人力资源的可塑性），而制度是将一系列相关的人力资源进行联结、组合、加工而成的，其中每一项资源的作用过程、每一个生产实施的细节都包含着可塑性因素，一件制度产品包含着一系列可塑性因素。

市场契约也是人力资源的结合体，同样是具有极强可塑性资源的凝结，但它被设计为一事一契，其人力资源的可塑性处于随机谈判的控制范围之内，但制度产品必须针对某类需求进行大批量的供给，是公共通用的产品，因而存在由人力资源可塑性形成的道德风险剥削。

概括地讲，制度经营的道德风险可能在两个环节发生，一是在制度生产或服务环节发生道德风险。

由于制度成本的支付最终是通过雇员发生的，那么，可能出现实际成本与名义成本不符的情形。

所谓名义成本，是政治家预算的单位制度的均衡成本（标准成本）；所谓实际成本，是在实际生产、服务过程发生的成本。

我们假定客观供求条件不变，则实际成本小于标准成本的部分就是雇员的剥削值。

首先，雇员可以通过偷工减料直接地克扣成本，具体如偷懒、增加闲暇、取消或缩减某些服务项目、将用于销售的某些产品或部件挪作自用等等，这些行为给雇员带来直接收益，损害了政治家和顾客的利益。

其次，雇员可以通过以次代优来间接地克扣成本，如在制度基础投资上将生产的次品当作优质产品，将不称职的法官、警长、税官等当作优秀人才等，这些行为给特定雇员——主管者带来间接收益，但损害政治家和顾客的利益。

二是在价格实现环节存在极高的道德风险。

所谓名义价格，是制度供给者向外公布的牌价，是实现政治家利润最大化的均衡价格；所谓实际价格，就是指制度消费者实际支付的价格。

由于以下原因，往往导致制度市场上实际价格大于名义价格，即出现制度租金。

首先，由于制度的销售数量是一个极难事先准确判断和事后确切统计的变量，制度供给过程容易打破数量均衡而产生租金，具体说，执行人员通过压缩制度的出售数量，以制造短缺，引导制度单位价格上涨，但在执行报告中，他一方面以计划销售量和现实价格进行报价，租金产生，因为信息不对称，执行者极容易向定价者证明制度价格确实上涨了；另一方面，他又以计划成本和计划数量报告执行成本，其大于计划成本与实际数量的值就成为执行者的租金。

其次，内部交易导致政治家利润耗散。

政府雇员利用其掌握的有关制度的信息，进行内幕交易或生产，可以节约制度成本或扩大产出，他的成本节约额就是政府的损失额，其收益增加额就是其他交易者的损失额；不同部门的雇员将他们知悉的信息互换，制度消费量不变，但其成本下降或收益增加；雇员利用特定制度的加工销售权，将相关制度或要素收买后再转包出去，形成制度加工的二级市场，雇员从中取得价差收益。

这些形式直接或间接地导致政治家利润耗散。

高道德风险剥削的可能性决定了制度经营过程必然存在高监督成本，监督成本的支付构成政府契约安排的重要方面，尤其是规定了政治家与雇员关系的核心内容。

（四）正式制度与非正式制度的替代

在一定制度产品供给的前提下，人们为了完成交易活动而进行商业契约的生产，形成均衡的契约供给，在动态的交易过程中，对于欲实现契约收益最大化的交易者来说，他们进行契约生产的创新，或者使得交易更加安全顺利、或者使收益更高、或者使权责更加明晰等，随着交易的扩大，这些创新的知识、信息在各个经济人之间流通、检验、修正，逐步形成通用性的信息、知识，它们事实上成为在制度基础上伸展的公共领域。

另一方面，对于理性的经济人来说，在消费制度产品的同时，受成本约束，他们可能寻求制度的替代品，当替代品或局部替代品的成本低于制度价格的时候，交易者就会放弃或局部放弃制度产品，而采用自行生产的替代品，当某替代品的生产或使用成为通用性的知识、信息时，它们事实上构成制度基础上的替代性的公共领域。

我们把在制度基础上派生的公共信息定义为非正式制度，非正式制度就是政府没有界定公共产权的产品（任百祥，2004），契约生产者可以无偿使用。

需要强调的是，本文对正式制度与非正式制度关系的定义与现有理论不同，经济学家们似乎已形成了一个共识：

正式制度是在非正式制度的基础上产生的，正式制度通过嵌套在非正式制度中而发挥作用。

事实上，非正式制度是正式制度的引伸，没有正式制度是不可能形成非正式制度的，正式制度规定、引导着非正式制度的产生及其内容。

当然，非正式制度也作用于正式制度，它形成了正式制度新的利润空间，非正式制度的相关内容反馈到正式制度的生产层面，通过政治家的吸收、改进就成为正式制度，它取决于政治家的理性决策，一般而言，那些定价效率高的非正式制度，如具有使用频率高、效用确切、供给比较稀缺等特点的非正式制度将被界定公共产权，而成为正式制度。

这样，或者使正式制度运行成本降低、或者使制度质量或价格提高、或者使制度供给扩大，政府收益因之增加。

尽管这样将增加社会成本，但其效用值大于成本，交易收益仍然增加，社会福利因之改善。

进一步，以这种方式进行制度修正，政府将节约制度产品的研究与开发成本，更能够增加新制度运行的稳定性。

从这些意义上说，非正式制度是正式制度的源泉，现有理论观察和分析的正是这一层关系。

也不是所有的非正式制度都转化为正式制度，那些定价效率低的非正式制度，如，按照标准实施则成本很高的道德规范、只在特定区域或环境适用的风俗习惯、统一实施价格很低的交易惯例等，是不能被正式制度吸收的。

对于契约生产人来说，使用正式制度，要支付制度价格，但其效用确切、交易过程安全有效；相反，使用非正式制度不需要支付制度价格，具有低成本的优点，但其效用不确切、交易过程安全性差。

具体选择那种制度产品，取决于契约生产人对其成本——收益计算的结果。

交易过程简单、物品数量少价值低、与相关主体关系稳定的交易，交易者会选择使用非正式制度，以节约交易成本；交易过程复杂、物品数量多价值大、与相关主体关系不稳定的交易，就会选择正式制度，以生产出效用确切的契约产品。

非正式制度是正式制度的替代品，同时又是进行制度改革的低成本高质量原材料的来源，政府对非正式制度的生产使用会进行控制或引导。

在这里引入“意识形态”概念（诺斯、1994）是必要的，所谓意识形态，本文定义为制度供求双方就制度交易进行谈判的信息集合的交集。

从政府方面说，其谈判的信息集合包括关于制度产品的使用说明、宣传材料等价格信息，以及关于非正式制度生产、运行规范等行为信息，从顾客方面说，其谈判的信息集合主要是关于制度质量、效用及非正式制度的成本等的信息，两个信息集合的交集其实就是双方互相认可的信息的全部内容。

这个共同集合越大、内容越丰富，则供求谈判更容易成功，就越容易形成良性的制度均衡价格、制度变迁路径及适宜的非正式制度，反之，该集合越小、内容越是贫乏，供求谈判越容易走向失败，不利于良性的制度均衡价格、制度变迁路径及适宜的非正式制度的形成。

三、制度经营与政府契约安排

（一）所有者、利润最大化：

政治规则

1、政府所有权与所有者

政府契约的所有者是政治家，政治家类同于企业家，他们都是交易过程人力资源的积累机制，温格斯特（1998）对政治家的定义是：

“在美国，这些政治家是国会议员。

在许多欧洲国家，是党派。

”他从立法的角度定义政治家概念，虽然被制度经济学家们普遍接受，但它的局限性是显而易见的：

不能揭示政治家的确