农村普通高中发展困境与政策调适.docx

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农村普通高中发展困境与政策调适

农村普通高中发展困境与政策调适

摘要　农村普通高中在发展中面临着一系列办学困境，如学校布局失调、投资主体缺位、校长行政化、师生无序流动等。

这些问题或多或少地与政府教育政策的供给不足或错位、越位有关。

推动教育政策调适，破解农村高中教育发展中的瓶颈问题，是促进我国农村地区高中教育快速健康发展的战略支点。

　　关键词　农村教育；普通高中；办学困境；教育政策

目前，国务院正在紧锣密鼓地制订我国2012年到2020年教育发展规划，对我国农村高中学校发展状况进行全面观照，对其所遇到的难题进行“探底”，以力促国家及时对农村高中教育政策加以调适，增加有效教育政策的供给就显得十分重要。

我们特地对陕西省农业大县——富平县进行了实地调研和个案研究，发现了制约农村高中学校发展的一些典型问题。

一、学校布局失衡问题

　　在农村地区，高中学校的布局向县城、城镇集中是其共同趋势。

据我们了解，人口规模较小的县一般只有1所高中，较大规模的县一般有高中学校5所左右，这些高中学校都位于县城的城区和人口密集的大镇。

现有高中学校布局的形成基本上是校际竞争、优胜劣汰的自然结果。

在竞争中幸存下来的学校几乎都是“县中”、重点中学、“巨型中学”或标准化中学，政府对高中学校的布局无规划、无定点，统筹、干预能力脆弱，其干预仅限于下达学校的导向性指标上。

一些县区会出现这种情况：

在城区有2－3所普通高中而在乡镇地区、边缘山区几乎没有普通高中的布点。

高中学校分布分散，不等距分布，辐射半径有限，给边缘山区生源就读高中带来诸多不便，这种情况制约着高中的普及率。

与之并存的是，在城区出现了大量的“超大中学”，其办学规模达数千人，如陕西富平县六所普通高中的校均学生人数在2500人左右，其中最大的一所中学人数竞达4000余人。

这导致了诸多不良现象的发生，首先学校办学中的“精品”意识不强，招生上“以钱买分”，学校规模与班额失控，走上了外延式的发展道路。

其次，扩招给学生的学习、生活带来诸多不便，埋下了许多安全隐患。

在这些学校中，许多学生不得不在校外租房就读。

而在学生租房区，卫生条件差，闲杂人员多，网吧、娱乐场所随处可见，学生学习交流不便，人身与财物安全难以保证等，直接影响着高中学校教学质量的提高。

最后，异地就读学生家庭经济负担加重，教育成本增加。

在普通高中城镇化、城市化的潮流中，许多学生不得不支付高额的生活费、住宿费、租房费等，学生家庭的经济压力增加，贫困家庭子女完成高中学业困难。

在访谈中我们了解到：

在陕西富平县，一名普高学生每年的学费、书费、住宿费、伙食费等几项共需8000元左右，而该地区农民2007年的人均纯收入仅为2317元左右。

　　显然，在高中学校布局上，政府存在着干预缺位、宏观调控能力脆弱的缺陷。

为此，强化政府的教育职责是国家高中教育政策调整的方向：

首先，政府应通过一系列宏观调控手段，如财政转移支付、招生名额配置、教育人事制度调整、鼓励性政策导向、学校发展规划制订等来保证边远地区具有一定数量的高中学校布点，为学生就学提供方便。

最好的方式是鼓励重点中学在上述地区设立分校，以实现质量与数量兼顾的办学原则，满足这些地区学生对优质教育资源和上学方便的双重需要。

其次，政府应该坚持密度与规模相协调的高中学校布局调整原则，引导高中学校保持合理的数量和规模。

“一个真正有效管理的学校才是真正的示范性学校，而不是资源的绝对集中或者享有特权的学校。

”因此，在边远县区政府应减少巨型中学数量、提倡小班教学、强化品牌意识，增设小规模、多数量的高中学校，加大高中学校布局的密度，从而为学生就近入学、降低教育成本、享受优质教育创造条件。

同时，针对高中学校发展现状，教育行政部门应提倡“重点高中创品牌，一般高中树特色”的办学理念，增强所有定点高中学校的生命力，促使薄弱学校也走上自强之路。

最后，教育行政部门应该切实降低高中生的家庭经济负担，积极创办人民满意的学校。

政府应在科学评估的基础上根据学校的设施条件核定其办学规模，配置相应的招生限额，从而杜绝学生校外租房现象的发生，解决“巨型中学”后勤设施不配套和安全隐患问题，减少学生的额外教育支出。

二、投资主体缺位问题

　　从现行高中的经费运行状况来看，县教育局只承担教师的工资，而学校的基本建设费、教师的福利津贴、临时工工资、日常性开支均等由学校自筹，农利‘高中学校的唯一收入来源是收取学生的学杂费，很少收到来自外界的捐赠、捐助，这就导致高中段教育的财政性投入严重不足。

就全国来看，2004年高中教育阶段的财政性收入仅占国家财政性教育总经费的5.2％，而初中、小学的比例已达到18.6％和32.93％。

显然，作为普通高中教育投资主体的政府缺位，由此给农村高中学校的发展带来了一系列问题：

其一，学校的投资主体与办学主体合二为一，由事业单位沦落为一个准经济实体，学校资金匮乏，发展举步维艰。

农村高中学校到底应该是“校长举办”还是“国家举办”?

公办普通高中学校与民办普通高中学校之间的区别在哪里?

高中学校国有资增值的部分应该归谁所有?

这些问题时刻在困扰着农村高中学校的发展。

县教育局常常以普通高中“属于非义务教育”“收的有学费”等为由不给学校投资，学校苦于经营困境不得不求助于招生和集资两大途径来为学校发展寻求资金支持。

教育局进而成了农村高中教育形式上的投资主体，学校则成了高中教育的实质性投资主体。

难怪我们在基层中发现，许多高中校长都持有一种隐性共识：

国家对普通高中的办学思路似乎是任其自生自灭、优胜劣汰。

只要一所高中学校能够招到学生，能够维持正常运转，能够实现“标准化”，它就能生存；否则，学校就得自行关闭。

在此，市场化的运行规则被悄悄地带人了普通高中学校，学校所打的“公”字招牌仅限于教育局给教师发工资而已。

其二，校长成了“建校校长”“财务校长”而非“教学校长”，成了“经济学家”而非“教育家”，所谓“校长负责制”就是由校长负责筹措学校的办学经费，负责学校的营生。

政府投资主体缺位的直接后果是校长成了学校的融资专家、理财高手。

为了增加学校的收入，高中校长千方百计地扩大招生规模，四处网罗生源，但仍旧力不从心。

其实，走这种外延化的学校生存之路已经是“日薄西山”了。

这是因为：

一方面，学校增加收入的主渠道是扩招，而国家对高中学校的收费标准是有规定的，加之近年来随着计划生育政策的见效，人口总体规模逐年锐减（据预测，我国农村初中毕业生在2010年前将减少1000多万），每年关闭的初中学校数量急剧上升，随之高中学校的生源迅速进入萎缩期，学校的收入呈逐年下降趋势实属必然；另一方面，学校的开支项目、数额却呈现出逐年上升的势头，如：

在生源竞争中要支付额外的招生费、“介绍费”，要降低或者不收优秀生源的学杂费，要缴纳以前没有的网络使用费、卫生费，要支付学校的集资利息等。

因之，学校经费赤字状况日益恶化，校长对此无能为力。

其三，学校债台高筑，不堪重负。

在农村，许多高中为了创办“省级标准化高中”、求得生存发展空间而纷纷采取了举债兴学的举措。

这样，要投资基本建设，兴建标准化的教学楼、实验楼，要购置大型的实验器材、现代化教学设备等，学校不得不求助于教师集资和施工单位垫资的渠道来解决资金问题。

其结果是大批农村高中债台高筑，负债超重。

以我们在陕西富平县调研的两所学校为例，一所高中欠款已达3000万左右，另一所学校已欠下外债200万左右。

据了解，该县的6所高中共欠债已达约1.5亿元。

实际上，高中学校的学杂费收入仅够其日常性开支，维持学校的正常运转，显然，大多数农村高中学校的债务必然长期处于无着落的境地。

可以预计，在将来随着学校生源的递减，学校偿还债务的能力只会变得更加脆弱，高中学校的债务化解问题将成为一个国家不得不插手解决的问题。

　　从法理上看，普通高中学校是事业单位，它不具有贷款权利和融资能力，而且学校的所有资产及其增值部分均属于国有，政府作为学校的债务主体角色毋庸置疑。

出于这两方面的考虑，国家必须重申和强化政府的教育职能与投资责任，积极利用中央和省两级财政转移支付渠道来化解农村高中的债务危机。

同时，政府还应及时理清农村高中的办学与投资体制，建立以财政拨款为主的筹资渠道，以确保农村高中学校的基本建设投资和大型器材购置资金，为学校发展从根本上走出困境。

我们认为，政府可以从收支两条线来规范学校的经济行为，促使学校经费的运转趋于良性化：

从“收”的方面来看，政府应制定科学的经费注入计划，将教育经费配置到农村高中教育的急需部位和薄弱环节上去。

教育行政部门应从三个方面来人手：

一是尽快制订以县为单位的高中学校中长期发展规划，依据规划确定教育投资的主要对象和重点部位，尽可能提高有限资金的利用率；二是合理核算高中学校的经费需求状况，加强经费统筹统管，在学校日常经费运转中实行余额资金统筹使用、国家补足缺口、收取适当学费，促使学校办学的经济效益与教师的福利待遇脱钩；三是严格控制高中学校的集资行为和集资额度，弱化高中学校的经济实体色彩，坚持把教育当“事业”来办的原则。

从“支”的方面来看，教育行政部门应规范学校的经济行为，应加快建立和健全对高中学校基本经费支出的审核和监管制度，规范教师津补贴、课时费的发放程序和额度。

三、师生无序流动问题

　　在农村地区，师生无序流动日益成为影响普通高中教育顺畅发展的瓶颈问题，成为现代学校制度建立的一大障碍。

该问题集中体现在两个方面：

一个是优秀生源抢夺问题，一个是教师管理失控问题。

　　首先是招生中存在的“优秀生源大战”问题。

为了打造学校的品牌，为了学校的生存发展大计，许多农村高中在招生上狠下功夫，不惜代价，甚至使出了浑身解数。

从招生部门方面来看，每年在中考结束之后，学校一般都会对所有考生成绩进行分类分档、排定名次。

为了保证本地区重点高中、“县中”的教学质量，招生部门把一批优质生源录取到这些高中学校，其他学校会根据本校档次录取到相应的生源。

但在实际执行中，由于分数不够可以通过缴纳一定数额的择校费来解决，学生家长和学校常常对教育局的指令性招生计划置若罔闻，学校由此获得了实质上的“招生自主权”，家长具有了实实在在的“自主择校权”，经济杠杆的力量在此被适用、生效，优秀生源抢夺战被诱发。

为了争取到优质生源，几乎所有普通高中学校都陷入了这场“生源大战”之中。

发达地区的、省城的、市区的高中都会到农村地区去物色、选拔优质生源，甚至抛出了各种各样的优惠政策，如免学杂费、发放奖学金等，这就使农村一般中学在招生中陷入了被动状态之中。

据富平县一名高中校长反映：

他们学校整个暑假都在做生源巩固和新生录取工作，根本无暇顾及教师的暑期学习。

　　其次是教师的无序流动问题。

如果说农村高中生源流向失控是政府管理缺位的弊端，那么教师无序流动问题则更多体现着政府管理越位的弊端。

在当前，随着学校人事编制的吃紧，新教师的入口被严格控制，原有的通过分配新大学生来实现教师队伍新陈代谢的机制被弱化，教师流动频率下降，教师队伍老化现象日趋严重。

尤其是在农村，不仅优秀大学毕业生进不来，而且每年都会被发达地区学校、民办学校挖走一批优秀教师，这就使农村高中的优秀教师显得尤为稀缺。

在此形势下，每流失一位优秀教师都会令校长痛心疾首。

然而，在农村地区，普通高中学校教师的进出基本上是教育行政部门说了算，校长干预人事流动的能力较弱，这就导致优秀教师“外流”“上流”现象严重，致使部分高中学校变成了重点高中和民办高中的教师培训基地，校长对此只能望洋兴叹。

据陕西富平县某高中校长介绍，该校教师仅百余名，而今年一年就流失了6名优秀教师，造成学校的部分科目教学难以正常开展。

　　师生有序流动是确保教育系统良性运转的前提条件。

为此，农村高中教育制度的完善和教育政策的供给迫在眉睫。

首先，教育行政部门应该适度介入普通高中的招生环节，尽力规范学校的招生行为。

要解决好农村高中学校的生源大战问题，教育行政部门应当强化其招生监管权，及时切断学生数量与学校收益间的利益链，并逐步建立规范的高中招生制度和招生程序。

在招生环节上，国家应该坚持“以县为单位，分层招生、划片管理”的招生原则，确保定点高中学校的基本生源数量，为所有学校发展提供基本条件，同时加强薄弱高中的建设，促使同一地区内所有高中学校间的办学条件、教学质量基本均衡，以此来从根源上解决生源抢夺问题。

在此基础上，教育行政部门还应鼓励学校问在办学水平上保持适度的档次和差距，鼓励学校之间在平等竞争中打造品牌学校、特色学校，激发办学者的创造力和办学热情，力促多元化学校发展战略的形成，让每个高中生找到“适合自己”的学校。

与此同时，学校应引导学生梳理科学的择校观，防止生源盲目流动、靠“钱”流动现象的滋生和蔓延。

其次，在人事管理上，教育行政部门必须从两个方面人手来增强教师队伍的活力：

一方面，加强人口管理，规范选聘程序。

国家应摆正教育行政部门的服务角色，适当放大学校的选聘自主权，确立学校在用人环节上的主体地位，同时落实教育行政部门对新教师的资格审查责任，致力于形成一种学校聘任与教育局资格把关相结合的新教师选任制度，为高素质大学生进入教师队伍敞开大门。

另外，教育行政部门还应该继续健全和完善对受聘教师的考核和管理，尽快形成完备、科学的教师聘任程序，加强对教师聘任的全程管理，提高整个管理过程的开放性、透明性和公正性，及时将那些不适合从事教育工作的冗余人员分流出去，将那些优秀教师选拔到相应的岗位上来，构建教师队伍自身的新陈代谢机制。

另一方面，促进内部交流，发挥教师群体自身的教育功能。

国家应继续实施教师的校际定期交流制度，采取各种优惠措施鼓励教师的逆向流动，促使不同教学风格、水平的教师在地区内有序流动、相互帮带，充分发掘教师群体的自育功能，让教师队伍变成一所教师发展学校。

四、校长行政化问题

　　校长是一所学校的脊梁，能否真正落实和完善校长负责制是决定学校办学水平的一个关键因素。

地方行政领导干预农村高中校长人选的现象并不罕见，校长行政化势头出现，直接影响着校长职业化的进程，削弱了校长的专业决定权和自主管理权。

“校长行政化”的含义有二：

一是校长任选过程的行政化，一是校长管理过程的行政化。

前者集中体现在三个方面：

其一是有的地方甚至还赋予校长一定的行政职级，这就强化了校长的“行政管理者”角色，降低了对校长教育素养和教育业绩的专业要求，导致了一批素质结构上有缺陷的校长产生。

其二是少数地方政府直接把一部分乡镇党政领导安排到高中学校担任校长职务，导致了学校管理方式上的简单化。

这些校长在学校管理上不讲人道、不尊重知识分子的人格、不追求管理艺术，破坏了学校的人性化管理风气。

调研中我们发现，某些从行政系统调任的校长竟然将“以骂代管”作为“宝贵”的管理经验来宣扬，这直接危机到知识分子的自尊。

其三，校长一旦受聘就被“终身化”，无论调到哪所学校都是校长，不考虑基层教师的意见和感受，基层民主名存实亡，校长沦为一种行政头衔。

政府对校长的管理与对一般行政干部的管理无甚差别，校长作为专业人员的独特身份被忽视。

校长被其他管理事务缠身，无暇研究教学、管理教学，成了一个事实上的行政人员。

无疑，校长的首要任职条件是要具有先进的教育管理思想与教育理念而非其他，校长的首要角色是一名出色的教学管理者而非学校资产的经营者、拉关系的好手和安全管理员。

　　校长行政化问题的出现主要根源于校长的办学自主权不足、校长任免制度不够健全等因素。

必须完善和健全校长负责制，践行温总理提出的“教育家办学”理念，只有这样，校长才能安心在学校工作、专心于学校发展大计。

国家应该坚决推进校长职业化进程，严格规定校长的任职条件和任用程序，把教育理念与管理素养作为校长选任的首要条件。

在校长选任上，教育行政部门应积极推行公开招聘、校内为主、竞聘上岗的校长选任模式，探索校长由教师提名直选与教育行政部门资格审查相结合的制度，弱化行政力量对校长人选的硬性干预。

在校长管理上，政府应建立权责一致、考核透明、绩效与选聘密切挂钩的校长管理模式，完善对校长的任期制管理，尽可能地根除“校长调动”“终身校长”现象的发生。

在日常管理中，教育行政部门既要理顺体制，尊重校长的职权，尊重并支持校长在教师选聘、学校管理中的自主权，又要应配套完善校长事务的问责制度、公示制度与落聘教师的申诉、仲裁制度，建立校长权力的约束机制，逐步在高中学校中建立现代学校制度。

最后，在后勤保障上，国家应为普通高中建立稳定、长效的经费保障机制，应落实农村学校的校园安全责任险，建立合理的安全责任分担机制，从而为校长创造一种宽松的丁作环境，确保他们从繁杂的非学校管理事务中解脱出来，一心一意地抓好学校教育教学工作。