预算执行效益审计的探究.docx

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预算执行效益审计的探究

预算执行效益审计的探究

摘要

二十世纪四十年代后，政府审计的范围不断深入和扩展，政府审计开始发展到以效益审计为中心，效益审计与财务审计共同发展的现代发展阶段。

到目前为止，广泛开展效益审计的国家不仅包括欧洲、美国和其他发达国家，一些发展中国家和地区的审计机关也开始开展效益审计。

欧洲、美国等发达国家，效益审计工作约占政府审计工作总量的一半，部门国家如美国已经超过百分之九十，绩效审计已成为政府审计的主要趋向。

在我国，随着金融体系的改革，中国特色社会主义经济的发展和政府职能的变化，公共资金的使用效率和效果越来越受到关注，效益审计也越来越受关注。

对效益审计工作的不断深入探究，既能够进一步满足效益审计不断提高的工作要求又能推动我国政府审计逐步向效益审计靠拢还能使我国国内审计逐步与国际审计接轨，效益审计也作为我国政府审计中不可或缺的一部分在实践中稳步前进发展。

关键词：

政府审计预算执行效益审计问题及对策

Inquiringperformanceauditofbudgetexecution

Major：

Auditing

Student:

HeZhaoyangSupervisor:

ChenXue

Abstract

Afterthe1940s,thescopeofgovernmentauditweredeepeningandexpanding,governmentauditintoaperformanceauditofthecenterstageofdevelopmentofmodernauditperformanceauditandfinancialauditofthecombination.Sofar,extensiveperformanceauditofthenationalauditinstitutionsnotonlyinEurope,theUnitedStatesandotherdevelopedcountries,somedevelopingcountriesandregionshavebeguntoconductperformanceaudits.Europe,theUnitedStatesandotherdevelopedcountries,accountingforabouthalfoftheperformanceauditofthetotalnumbergovernmentauditwork,individualcountriessuchastheUnitedStateshasmorethanninetypercent,performanceaudithasbecomeamajortrendinthenationalgovernmentaudit.InChina,withreformingofthefinancialsystem,thedevelopmentofsocialismwithChinesecharacteristicsandtheeconomicfunctionsofthegovernment,notonlytheefficiencyandeffectivenessoftheuseofpublicfundsgotmoreattention,moreandmoreattentiontoperformanceaudit.Effectivenessoftheauditworkforthedeepeningofinquiry,bothtofurthermeettheincreasingeffectivenessoftheauditworkrequirementscanpushourgovernmentauditinggraduallymoveclosertotheperformanceauditalsoenablethegradualintegrationofdomesticandinternationalaudit,performanceauditalsoasChina'sgovernmentauditanintegralpartofthepracticeofsteadyprogressinthedevelopmentinpractice.

Keywords:

GovernmentAuditBudgetExecutionPerformanceAuditProblemsandCountermeasure

1前言

1.1研究背景

自第二十世纪中叶开始，不断扩大和深化的政府审计范围，使得政府审计发展逐渐走上以效益审计为核心，财务审计和效益审计共同发展的道路。

到目前为止，不仅欧洲、美国和其他发达国家甚至一些发展中国家和地区开展的审计机关也正在开展效益审计，如印度、巴西等。

政府审计中效益审计所占的比例越来越大，逐渐成为了政府审计的主要趋势。

在我国，逐步变革的财政经济体制、社会主义特色经济的进一步发展、政府职能的转变使得公共财政资金的使用状况和使用效果更加受到关注，效益审计也越来越受到重视。

对效益审计工作的不断深入探究，既能够进一步满足效益审计不断提高的工作要求又能推动我国政府审计逐步向效益审计靠拢还能使我国国内审计逐步与国际审计接轨，效益审计也作为我国国家审计中不可或缺的一部分在实践中稳步前进发展。

在以往的二十年中，我国财政审计工作取得了不少成果，同时因为财政审计、效益审计才刚刚起步不久，很多问题也在工作过程中不断出现，这些问题应当通过不断的实践和研究被解决，进一步提高我国效益审计水平。

1.2研究内容

首先，本文对效益审计的概念、发展历程等方面进行综述。

其次，本文结合我国预算执行效益审计的现状和存在的问题，以效益审计理论为基础，从几个方面提出了切实可行的改进建议。

对《国务院关于2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》进行分析，进一步阐述如何提高预算执行效益审计质量。

最后，对本文进行归纳总结和展望。

1.3论文结构

本文的结构如下：

第一章，前言，简述了预算执行效益审计的研究背景和意义，并说明论文的研究内容；

第二章，预算执行效益审计理论综述，阐述了对效益审计的初步认识及效益审计的发展历程；

第三章，从审计环境、审计流程、指标体系、审计力量四个方面阐述了我国预算执行效益审计的现状及存在的主要问题；

第四章，针对目前预算执行效益审计存在的主要问题提出了具体的完善和改进措施；

第五章，结合相关理论对《国务院关于2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》进行分析，进一步阐述如何提高效益审计质量；

第六章，结束语，包括结论和展望。

2预算执行效益审计理论综述

2.1对效益审计理论的认识

尽管在不同的国家有不同的名称、方式和审计内容，但效益审计的本质是一样的。

在美国，政府审计、内部审计及社会审计领域则分别采用了效益审计、经营审计、管理审计这三个不同的名词，但它们本质上都一样的。

加拿大采用的是“全面审计”一词，意为总审计师既要评估和评价被审计单位遵守法律法规、会计准则的情况，也要衡量被审计单位的绩效现状。

在瑞典，绩效审计又被叫做“效果性审计”，瑞典审计署将其称为：

“中央机关为了评价经营活动是否有效、系统和经济的运行而检查机构或活动的效果和效益，效果审计的最终目标是改善公共机关服务。

”

在中国，大家对绩效审计的理解有一个基本的共同点，即绩效审计是对经济活动的效率和有效性的审计。

关于如何定义绩效审计，一些学者将其称为效益审计，认为效益审计是审计机构通过技术手段检查被审单位的有关标准，并比照相关的经济活动审计指标，以确定被审计单位经济活动是否合法、高效并提出相应的管理办法和建议。

不过，也有学者将其称为绩效审计，认为绩效审计是评价政府在使用公共资源时的效率和影响，是否与预期一致，以进一步提高经济管理水平及政府对经济监督的力度。

绩效的概念在国内和国外一直被理论工作者和实务工作者所理解和接受。

在管理科学中，绩效考核，绩效管理取得了丰富的研究成果，在工作中我们可以借鉴这些研究成果。

因此，通用绩效审计和绩效审计的概念，有利于效益审计与国际交流的进一步发展。

2.2西方效益审计的发展历程

绩效审计概念产生之前，它通常被描述为“经济、效率和效益评估”或“经营审计”、“管理审计”等。

由于市场的开放及经济的快速发展，绩效审计的实践工作也不断深入和遇到新的问题，此时，绩效审计理论取得的研究成果推动了实践进一步发展。

美国政府于一九七二年颁布的《政府机构、计划项目、活动和职责的审计标准》最早提出了“绩效审计”的概念，政府效益审计逐渐开始兴盛。

七十年代末，加拿大审计公署实施了所谓的“全面审计”的现代效益审计方法，对政府效益审计的探索又更进一步。

一九八六年四月，在澳大利亚举行的最高审计机关第十二届国际大会上正式公布《关于效益审计、公营企业审计和审计质量的总声明》也提到了“绩效审计”，使效益审计的范围扩展到公司企业之中。

一九九七年十月在雅加达举行的亚洲组织最高审计机关第七届大会和第六届研讨会上通过的《雅加达宣言—关于通过效益审计促进有效率和有效果的公共管理的指导原则》同样也提出了效益审计这一概念，指出各国应当编制效益审计准则，规范效益审计行为。

二十世纪九十年代后，带公共责任性质的市场引进新公共管理运动，政府绩效审计以一个独立的审计形式存在和发展。

而如今，美国国家审计总署的绩效审计工作已占其工作总量的绝大部分，为了评估政府部门及其下属单位和公共企业履行社会责任情况，促使政府关注公众的生活和利益，其工作范围包含了联邦政府涉及或准备涉足的各个方面；欧洲、亚洲等部分发达国家也开展了大范围的政府绩效审计，绩效审计的投入资源和工作量占据了政府审计工作的大部分。

3我国预算执行效益审计存在的主要问题

政府财政审计以其高层次、影响大、社会关注度高，被誉为国家审计机关“杀手锏”；而预算执行审计又是国家审计中非常重要的一项工作和重要程序。

自一九九零年启动县级预算执行审计，同级预算执行审计取得了显著的效果，使政府审计的覆盖范围几乎达到了百分之百，有力地促进了财政预算、税务等部门更加规范的工作。

一九九六年，各级地方政府财政预算执行审计在全国范围内广泛开展。

地方政府预算执行审计工作开展十多年间，审计机构围绕促进财政管理改革的各个方面，建立公共财政体制，突出对税务机关、政府部门、债券型基金、特殊的资金和预算外资金进行审计。

近几年来，预算执行审计不断探索出新的道路、产生新的典型，地方预算执行审计把审计重点由财政收支审计转变为财政收支效益审计；支出审计方面，地方政府财政支出审计方式的转变，不仅为深化金融体制改革、规范财政和税收管理，又为促进地方经济发展、社会稳定发挥了重要的作用。

为给效益审计的开展提供法律基础，我国启动了与效益审计相关的立法工作，如《深圳经济特区审计监督条例》中写到：

“旨在考察部门和单位申请的财政经费用了多少、用在什么地方、取得了哪些效果”，这是地方性法规中对效益审计比较明确的表述。

深圳市审计局根据该规定成功实施的案例有：

审计深圳市卫生系统医疗设备采购及大型医疗设备管理使用状况审计、深圳市经济合作发展基金管理使用的效益审计等。

这是我国地方审计机关最早进行的效益审计实践。

3.1效益审计环境亟待改善

我国很多单位的内部治理结构不甚完整，部分领域的决策机制还不完善，脱离实际、盲目决策，对权力的监督和制约也相对比较薄弱，造成财政资金的管理不规范、使用效率不高、浪费严重，各审计机关必须对政府的政策方针进行连续的监测和评价。

目前，政府审计部门在完善制度建设方面起着非常重要的作用，在过去的十年中，有关审计部门对发现的审计问题提出了许多具有针对性的意见，但这是远远不够的。

不能只关注能不能查出问题，也并不是在审计结束后随便惩罚几个人就能够解决这些问题，必须围绕有关政策法规制度体系来做文章。

3.2效益审计流程不规范

目前，我国效益审计的法律制度体系建设还不完善，没有相关的法律法规来约束被审单位的审计行为，使得审计机关的调查取证等工作开展起来不那么顺利；审计部门的权限不能充分满足现有审计工作的需要。

应逐步修订和完善《中国人民共和国审计法》及其他相关的审计法规，使审计主体行为、审计客体行为得到进一步规范，使效益审计工作的开展得到法律制度上的保障。

现代企业效益审计普遍存在着操作不够规范，系统性差等问题，部门审计机关对待经济效益审计的目标、标准、程序、方法及报告等都比较随意。

3.3效益审计评价指标体系不成熟

西方发达国家已经拥有完善的绩效评价指标体系，把审计结果同绩效预算指标体系相比较，即可对预算的完成情况做出公平有效的评价。

但在我国，由于当前预算绩效评价体系还未成熟，预算执行效益结果的评价标准有很大的局限，非常不完整：

财务指标占大多数，非财务指标则很少；大部分指标为历史指标，未来价值指标非常少；综合性指标非常多，单项指标则非常少，“预警性”指标几乎没有。

部门审计时，多注重收益率、成本费用率，而诸如工作效率、规范程度、预算完成率等指标则受到较少的关注。

除在真实合法性审计层面有能够作为依据的国家法律法规和财务会计制度外，在内部控制制度和经营战略审计层面还没有规范统一的评价标准。

3.4审计机构不健全

预算执行审计工作涉及范围广泛，发现了许多非法问题，而审计机关中审计业务量大和审计力量缺乏的矛盾很突出。

主要表现在：

一些审计机构的人员不断变化，工作人员因改制等不断减少，导致审计组人手不足；审计人员中审计师、会计师较少，高级职称少，缺少混合型审计人才；审计机构中因待遇等问题，审计人员的工作积极性和工作热情受到很大影响。

如因环境条件、生活水平等因素，部分审计机关无人愿意长期坚持工作，导致审计人员匮乏，审计工作不能做到位。

4如何提高预算执行效益审计效率效果

4.1优化效益审计环境

4.1.1确立预算执行效益审计观

效益审计的特点跟一个国家的政治经济发展水平、市场开放程度、法律制度完善程度以及文化水平都有很大的关系。

预算执行审计工作的开展应当结合我国其它不同类型的审计共同开展，借鉴国外效益审计的先进经验，逐步探索具有社会主义经济特色的效益审计之路。

使预算执行效益审计观念深入审计工作人员心中，而不是把预算执行审计与效益审计对立起来；改变效益审计思路，不仅要充分认识到效益审计是现代审计的发展方向，还要认识到效益审计的重要性，进一步扩大效益审计的广度和深度，积累效益审计知识、技能和效益审计工作经验。

4.1.2健全预算机制并发挥其作用

预算执行审计要以预算执行的结果为导向，反向延伸到预算编制初始环节，通过一系列经济数据和相关文件分析研究预算编制时存在的问题或未考虑到的因素。

主要关注：

预算编制的是否有理有据，是否坚持收支平衡原则，预算编制是否明确具体部门、具体科室，人员经费使用或报销标准、公共支出经费定额是否合理，专项资金支出是否有相关文件佐证，重大项目资金支出是否经过事先科学的论证；预算的编制方法是否正确；预算支出的结构比例是否符合规定。

审计重点由着重决算转到着眼预算上来，事前监督，提高透明度，将问题解决在初级阶段，确保预算的编制科学、规范。

4.1.3与责任审计相结合

经济责任审计是审计部门对党政机关主要负责人、国有企业及国有控股企业主要领导人员对其在任职时期其所在地区、机构、单位的财政管理、财务收支及相关经济活动的审计，来监督、评价党政负责人、企业领导人员经济责任履行情况。

预算的编制和审批都必须经过有关领导的批准，把对有关领导的责任审计和预算执行效益审计相结合不但可以对领导的经济活动进行监督还可以清楚地知晓预算的审批和执行流程及效果。

还能约束负责人的经济行为，使其不能滥用权力和随意使用资金。

4.2规范预算执行效益审计操作流程

4.2.1完善当前效益审计操作规程

规范的效益审计主要包括合法规范的效益审计标准和其他规范。

政府应逐步完善经济责任、问责制，建立财政支出效益效率、效果评价体系，加强执法审计力度。

要以国家《审计法》等法律法规为基础，确定国家效益审计的类型、审计准则、作业准则、报告准则以及应当如何开展效益审计工作。

4.2.2严格按照操作规程执行并实施监督

把“同级审”和“上审下”两种审计方法结合起来。

审计人员经过大量实践发现，“同级审”和“上审下”两种审计方法在某些范围内会发生重复审计。

应该怎么样解决这个问题，值得广大审计人员认真思考和探索。

充分理解和运用挖掘深度、改变角度、提高高度的审计思路。

在“同级审”中实行过程中遇到的较难以克服的问题，上级审计机关不仅要实时提出意见并整改落实，还要注意做到信息共享、有侧重点、合理安排、提高审计效率。

4.3建立科学的评价指标体系

4.3.1运用非财务指标

除了财政收入、资产经营、偿债能力、发展潜力等指标外，领导人员的道德水平、产品的服务满意度、基本管理能力、岗位员工综合素质水平、技术装备强度和高度、对行业或区域的影响、企业营运发展规划、长远期发展能力预估等非财务指标也能够对效益审计的评价结果产生重大的影响。

这些非财务指标同时也体现出了效益审计的综合性和专业性。

在审计过程中要充分运用这些指标才能达到更好的审计效果。

4.3.2运用价值指标

评价指标可以是定量的，也可以是定性的；可以是企业内部的，也可以是企业外部的；可以是本年度的，也可以是以往年度的。

不但包括效益指标的计划水平、被审计单位效益指标的历史同期最好水平、效益指标的国际或国内标准水平、某国家（或地区）效益指标的先进标准水平、国内同行业先进水平的类似标准水平，还包括组织方针政策、预算水平、参照标准、间接费用控制、社会的满意程度和对社会做出的贡献等。

4.3.3运用单项预警指标

财务实际收入支出比例同预算收入和支出比例的比率，可以反映出财务预算完成的收入和支出；地方级财政收支、中央级财政收支具体实现数与财政收支具体实现数之比，能反映地方级财政收支、中央级财政收支分别在财政收支中所占的比重。

综合运用各项单项指标和预警指标，准确反映财政收支状况，对出现在预警线内的指标进行深入分析，找出财政收支过程可能存在的问题。

4.4建立审计人才库

开展预算执行效益审计工作要想有效果必须要有很多的经济学家、工程学家、计算机专家以及其他专业人才的参与，而当下我国开展预算执行效益审计的工作人员中，大部分还是财务人员出身。

在当下增加审计编制较为困难的状况下，要解决审计工作量大和人手不足的矛盾，除了加强技能培训，当务之急就是要建立“效益审计人才库”，与在审计过程中需要的各学科领域专家建立密切的聘用合作关系，在确保审计独立性和客观性的前提下，利用外部人力资源，使预算执行效益审计尽快取得成果。

效益审计的覆盖范围很大、层次比较高、专业程度较强，假如只依靠审计人员，他们会受到他们专业知识的视野限制，效益审计工作无法实现预期的审计目标。

5对《国务院关于2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》的分析

《国务院关于2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（节选）

二、部门预算执行审计情况

此次共审计58个中央部门，延伸审计317个所属单位；审计预算支出2742.78亿元，占这些部门预算支出总额的27%。

审计结果表明，这些部门普遍建立了预算执行进度公示和预算核减机制，预算执行情况总体较好，其中55个部门公用经费控制在预算内，45个部门制定完善会议费、出国费等管理制度130多项。

但一些部门预算执行仍不到位，预算的约束力有待增强。

（一）预算执行未完全到位，有的单位还虚列支出、以拨作支。

由于工作计划与预算安排衔接不够、年初预算未落实到具体项目、资金拨付晚等，此次审计涉及的部门预算有16%未执行，形成结转结余356.34亿元，其中基本支出结转25.24亿元。

还有11个部门本级和2个所属单位将24.23亿元预算采取虚列支出等转入项目实施单位，实际并未使用。

（二）相关预算管理制度与实际不适应，难以有效发挥约束作用。

有的支出范围规定过于笼统，特别是基本支出与项目支出划分不清，审计发现在预算科目和支出项目间调剂使用资金13.72亿元，还有4.26亿元基本支出在项目预算中列支。

有的支出标准不完善，如国内公务接待无明确标准，外宾接待标准是1998年制定的，一些津补贴仍执行10多年前标准，形成超标准列支。

（三）政府采购和招投标制度执行不够严格。

其中：

20个部门本级和11个所属单位无预算、超预算采购7.12亿元；23个部门本级和28个所属单位未经批准采购进口产品或超标准采购等5.17亿元；12个部门本级和28个所属单位未按规定集中采购或公开招标采购7.46亿元。

（四）部门决算草案部分内容编报不准确。

审计部门决算草案编报情况发现，由于账务处理或报表填列不合规，42个部门的决算草案部分内容不够准确，涉及金额合计40.74亿元，占审计资金总量的1.44%。

三、审计发现的重大违法违规案件情况

在审计中，发现并移送重大违法违规问题和经济犯罪案件线索175起，涉及630多人，有关部门正在依法立案查处。

这些案件涉众性强、利益链条长，多为“窝案”、“串案”，呈现出一些新特点：

（一）有的利用权力设租寻租。

审计共发现此类案件21起，主要是在行政审批、工程建设、财政补贴、贷款发放、业务经营等过程中，有的公职人员通过违规插手招投标、协助“公关”甚至直接参与造假等方式，向特定关系企业或亲友输送利益，其中一些企业甚至随公职人员异地调动而长途迁移。

（二）有的借助内幕交易或关联交易侵权牟利。

审计共发现此类案件9起，主要是有关人员利用掌握的矿产储量、上市公司业绩、基金投资策略等非公开信息，提前低价买入，等待市场估值高涨后再倒手卖出，从中牟利或向关联方输送利益80多亿元，参与倒卖探矿权的有关企业及个人实际不具备探矿资质和资金技术实力。

（三）有的侵害公众利益。

审计发现的17起虚开药品增值税发票案件涉及金额15亿元，有关药品经销商在涉嫌偷逃税款的同时，还利用假发票套取资金用于支付回扣，诱使相关医院高价购买特定药品、开大处方。

从上述报告中，我们不难看出：

由于财政体制的不完善以及权力制约的不平衡等因素致使财政资金的拨付、使用不规范，使用效率不高。

出现的众多违纪违规问题说明资金的使用过程比较随意，资金的审批流程不甚完整，资金的真实合法性审计仍然占据政府审计的大部分；政府采购、招标不严格按照相关法律法规执行，预算决算编报不准确体现出目前我国对预算执行过程的监管还应加大力度，应当进一步完善预决算流程，这样才能有利于预算执行审计的开展；审计指标和标准还不完善，根据审计的要求对预算执行进行严格的、科学的评价不但能够建立完善预算执行审计的标准体系同时也能对预算的管理提供帮助；由于各级部门、单位众多，审计过程中难免会力不从心，同时要想对政府资金的使用领域和效益进行详细的调研和研究，更需要各个学科领域的专家学者的配合和支持。

进一步深化经济体制改革不仅是经济稳步发展的要求，同时也是预算执行效益审计的必然选择。

政府在公共事业方面的支出越来越多，预算执行效益审计的重心也会不断向资金的使用效益方面倾斜。

当前，我国民主政治的不断发展，要求各部级单位人员要廉洁从政、遵守法律不以权谋私，形成良好的社会主义风气，这不仅能够提高公职人员在人民心中的地位，同时也能够为预算执行效益审计工作奠定良好的环境基础。

树立正确的审计观念，加强对预算的编制及资金使用的监管同时把经济责任审计同预算执行审计结