安全生产监管实务.docx

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安全生产监管实务

第一讲“五双”管理概述（上）

党的十六届五中全会把安全生产摆在与资源、环境同等重要的地位，提出了安全发展、节约发展、清洁发展，实现可持续发展的战略目标。

把安全发展作为一个重要理念，纳入到社会主义现代化建设的总体战略中，是对科学发展观认识的一个深化。

当前我国安全生产的形势十分严峻，安监工作面临着压力大、难度高、责任重的挑战，已经成为各级政府、安监部门、企业一个十分棘手的重要问题。

从政府、安监部门和企业的责任主体出发，结合安全生产、综合监管的要求，围绕科技创安、文化兴安两大要务，全面系统有效地实施并充分履行安全生产职责，就需要分别从安全生产的基层、基础工作，安全生产质量标准化工作，安监部门的监管工作定位等方面，从理论和实践上加以提炼，从而形成一种安全监管工作“五双管理”的崭新模式。

安全生产作为一个课题，是一个系统工程，涉及的范围非常广，涉及的领域也比较多，跨度比较大。

要了解安全的现状就需要先了解国情，需要深究问题之根源。

安全生产有其自身的特征和规律，不可逾越，但可预防，严刑立法，才能标本兼治。

我国安全生产的现状

安全生产形势严峻

当前我国的安全生产形势是十分严峻的，也是令人头疼的。

近几年来，我国安全生产总的状况，可以用五句话来加以概括：

特大事故、重大事故频频发生；伤亡总数居高不下；各类事故隐患，特别是重大安全生产事故隐患普遍存在；更为严重的是，职业危害日趋突出。

【案例】

案例1：

2004年全国安全生产事故统计

2004年全国共发生各类事故803571起，因事故死亡人数达到136755人，以上数据尚未包括小煤窑等隐而未报的数据。

而2004年我国全年的GDP正好是13.6万亿，13.6万亿的GDP有13.6万的事故死亡人数。

GDP是政府工作绩效考核的一个重要指标，安全生产也是现在政府狠抓的一项重要工作。

2004年三类事故的发生率有所上升，分别是：

烟花爆竹伤亡事故，当年发生138起，死亡322人；民航飞行事故四起，死亡61人；渔业船舶伤亡事故682起，死亡570人。

案例2：

包头空难事故

2004年11月21日是中国民航业一个黑色的日子，当天从呼和浩特起飞的一架客机，在空中飞行不到两分钟就坠落在离呼和浩特很近的一个公园的湖泊里面，没有一个乘客生还。

随后民航又连续发生了三次事故。

一时间，坐飞机的人胆战心惊。

民航业的效益受到重创，当年亏损达到25个亿。

重点行业隐患普遍

当前我国的重、特大事故高发、频发。

从统计数据来看，从建国初期到2005年为止，我国工矿企业发生一次死亡30人以上的重大、特大安全生产事故的频率总体呈上升趋势。

1953年到1962年以来，某些年份基本没发生过一次伤亡30人以上的重大、特大安全生产事故，但是到1963年出现了一个高峰，1974年出现了波动。

最为严重的是进入21世纪以来，从2001年到2005年，特别是2005年，特大安全生产事故直线上升，成为建国以来我国重、特大安全生产事故发生最多的一年。

同时，分析近几年的伤亡事故对比度可以看出，事故死亡总人数一直维持在一个较高的水平上。

从2002年11月1号我国《安全生产法》颁布实施以来，政府、部门、企业在加强安全生产方面的力度有所加强，全国的安全生产事故发生总数呈逐年下降趋势，但是2002年到2005年每年的死亡人数几乎不相上下，总数在13万左右，也就是一般小事故经过加强管理减少了，但重、特大安全生产事故发生的频率高了，所以虽然事故总数减少了，但每年事故的死亡人数却增加了。

而且，从工作层面来看，发生事故是必然的，因为确实我们有许多工作没有做好。

安全生产是干出来的，它是一个系统工程，涉及到法律、经济、社会等各方面的问题，所以现在要讲安全发展观，就是要强调如何去从源头上解决问题。

关键词解读

长期以来，人们对于安全、安全管理、安全发展这些概念叫得多了，但是却不会细想其中的区别和差异，不搞理论研究的人更不会去研究它，这对指导基层安监工作的有效实施是相当不利的，所以，需要对这些概念进行一个简单的解读。

安全

“安全”表述为没有危险或不受威胁。

大千世界里不安全隐患是客观存在的，古人常说“无危则安，无缺则全”，安全就是追求和谐、追求平安。

安全、安全管理、安全生产，就是要把安全的内涵设定好，把它体现到管理当中。

目前，我国的一些中小企业、乡镇企业存在的安全问题是非常严重的，甚至到了一种可怕的状态：

死人是正常的，不死人是不正常的。

所以，这就要求我们抓好专项整治。

【案例】

案例1：

乡镇企业用燃烧来分辨材质

曾有一张在乡镇企业的工作现场拍的照片，照片中工人拿着打火机在烧他手里的纤维材料。

这家乡镇企业是一个轻纺企业，按照常识，人们都知道轻纺企业是消防重点单位，很多材料都是容易燃烧的，所以在这些企业中都是严禁用明火的。

然而照片中的这家企业为了从一堆收购来的原料中分辨哪些材料是化纤类的，哪些是真丝类、毛纱类、棉纱类，竟然借助于打火机，通过少量材料燃烧后产生的气味来分析它的成份。

这种粗放型、盲目性的做法，完全忽视安全，用一种近似原始的办法在仓库里工作，其高度危险性不言而喻。

案例2：

硬件保护设施的不完善

在另一家乡镇企业的工作现场，一个操作工人正在用棍子敲打传输带。

这是一个建材砖瓦厂，它用一个四轮转动的传送带把一种煤粉、石粉，或者是一种矿粉输入筛笼，把小的筛出来去制砖，大的就筛掉。

而这些被筛的原料有的可能是潮的、湿的，送到筛笼上后就会堵塞筛眼，工人就需要去敲敲打打，把这些黏着的东西敲下来，使它能够正常出渣。

但是这个工作台没有围栏，转动的转子上没有罩子，万一人掉下去或者敲打的过程中被卡住了，就会发生事故。

按照砖瓦企业的工作安全要求，要做到四点：

轴有套、轮有罩、台有栏、坑有盖，只有这四个问题解决了，硬件上的保护设施有了基本的保证，才不会出大的安全事故。

但像上面提到的这家企业的操作方法，下面缺围栏，上面缺护罩，与安全保障背道而驰，是很危险的操作环境。

安全管理

安全管理是为了实现安全生产而组织和使用人力、物力、财力等各种物质资源的过程。

它是利用计划、组织、指挥、协调、控制等管理机能，控制来自于自然界的、机械的、物质的不安全的因素及人的不安全行为，避免发生伤亡事故，保证职工生命健康和安全，保证生产顺利进行。

从这个概念可以看出，安全管理首先要解决三个问题。

1.安全管理是有成本的

安全管理首先要利用到人、财、物资源，而人、财、物资源就是企业的成本。

但现在好多企业，特别是面广量大的乡镇企业、中小民营企业，正处在原始资本积累的初期，没有足够的人力和资金投入，落实安全责任、保障安全生产就成了一句口号而已。

2.安全管理是有规范的

与生产管理一样，安全管理也是一个利用计划、组织、指挥、协调、控制等管理机能的过程。

所以要抓好安全管理，同样要在年初制订详细规划，分步实施，落实到每一个管理环节上，落实到每一个责任人头上。

安全管理不是像人们想象的那样，通知相关人员去开个会，布置一下就可以了，这样做的效果是很差的。

3.安全管理是完善企业人、机、环、管的一个过程

管理就是科学运作人与机械、环境这些方面的要素的过程，通过对各个要素的有效整合让它产生积极的效果。

生产绩效好，管理水平就高；如果生产绩效差，管理水平低，安全隐患就多，生产事故就难以避免。

安全发展

理解安全发展这个概念，首先要了解党的十六届五中全会已经把安全发展写入了党的文件。

所以，安全发展是当前和今后安全生产工作的一个指导性、方向性的东西，要理解把握它，就要从三个方面入手。

1.经济发展

经济和社会的发展必须要以安全为基础、为根本、为前提、为保障。

经济社会发展的目的是为了提高人们的生活质量，如果连人的基本安全都不能保证，那么健康稳定的经济发展就无从谈起。

2.以人为本

以人为本，首先要以人的生命为本。

连人的生命都保证不了的话，怎么去理解以人为本的原则呢？

所以，首先要以人的生命是至高无上的、生命是无价的理性定位来保证抓好安全生产。

3.构建社会主义和谐社会

如果安全生产不能保障，就不可能解决安全发展问题。

安全生产问题是和谐社会的基础，群众利益无小事，安全生产是群众最关心的。

只有做好这一工作，才能使得工作更加有效，才能在生产发展的同时改善自己，也改善企业员工的生产工作条件，也是为社会创造和谐环境。

安全发展的问题对政府官员、部门领导来说，同样是一个很严肃的课题。

简单地讲，安全发展就是大道理管小道理，而小道理就是围绕安全生产这个主题不断给自己提这样四个问题，即安全隐患是什么？

安全事故为什么会发生？

采取怎样的积极办法才能消除和防止事故发生？

怎样把上述理念体现到具体的实践工作中？

只有这样才能使中央提出的指导方针更加富有实际的意义。

【案例】

中北商厦火灾事故

2004年2月15日，吉林省吉林市中北商厦，因职工乱扔烟头而造成一次特大恶性火灾事故，死54人，伤70人，烧毁面积2040平米，直接损失400多万。

作为职工，连基本的安全常识都不知道，一点没有安全意识，丢个烟头烧了这么大一个商场，死伤这么多无辜的人，事故是相当严重的。

同一天，在浙江海宁，一个老太太烧香，结果引发大火，烧死41人。

同一天的南北两场事故的发生看似都很偶然，但深究根源，都是人的安全意识问题，更是管理方面存在的问题。

通过对安全、安全发展、安全管理这三个关键词的解读，无论是政府官员，还是企业的管理者，包括企业老板、企业的经营者，都必须将自己所承担的责任，与自己企业的管理现状有机地结合起来进行分析，这样才能有助于指导自己把安全生产工作真正落实下去。

【自检】

请您阅读以下资料，并回答相关问题。

请以您自己的体会或本企业的实际情况思考下面问题，并将现状和您认为需要改进的措施记录如下：

安全管理成本投入的现状:

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安全管理标准与规范的现状:

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在完善企业人、机、环、管实施过程中的安全管理现状:

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需要改进的措施是：

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第二讲“五双”管理概述（下）

何谓“五双”管理

2006年3月27日中共中央政治局进行了第30次集体学习，这是一次专门针对安全生产问题的中央高层的集体学习，会议听取了“国外安全生产制度措施情况”和“加强我国安全生产的制度建设”两个专题报告。

这两个专题分别是由清华大学公共安全研究中心范伟诚教授和中国安全生产科学研究院刘体明研究员做的。

在学习之后，胡锦涛总书记作了以下重要讲话，“坚决贯彻落实安全生产责任制，完善安全生产管理体制和机制，严格执行安全生产的各项规章和制度，确保政府充分履行安全生产监管主体这个职责，确保企业充分履行安全生产责任主体职责，确保安监部门充分履行安全生产监管的职责，把安全生产的各项工作落到实处”。

在讲话当中总书记提出了以下三个确保：

确保政府、确保企业、确保安监部门三个方面的工作落到实处。

这也从侧面说明上述三个方面的工作还没有做到令人满意。

安全生产是一个系统工程，而“五双”管理就是从胡锦涛总书记这三个确保工作的要求，以及充分履行安全生产法定职责来分别展开。

“双基”

双基工作实际上是政府的工作。

现在有些地方的政府，对安全生产工作提要求多，每次会议都提，但检查监督少。

双基工作首先是以开展基层、基础安全生产为着眼点，全面健全安全生产组织机构，确保政府充分履行并承担起安全生产管理主体的职责。

政府就是管理主体，如果政府的管理主体职责不体现，就是严重的失职或者渎职。

2003年国家安全生产监督管理局还是国家经贸委内的挂牌下属部门，到了2005年，中央决定把安监局升格为国务院的一个下属独立部门，由中央委员李毅中担任总局局长。

没有哪一个部门，尤其是一个国家的政府部门在两年时间中，跳跃式地得以提升，这也说明我国的安全生产机构组织建设仍然存在滞后现象，如果政府自己没有把工作做好，就很难有效实施安全生产综合监管这一政府的职能工作，所以讲“双基”必须要从政府抓起。

“双化”

“双化”主要是企业的问题，企业现在抓安全生产有好多模糊的认识。

如果就事论事，以安全抓安全，这样的安全就有点变形、不得要领。

当前我国安全生产问题主要的症结是企业基础管理差、法制意识薄弱、行政效率低下等众多因素造成的。

现在强调的是双化工作，是要跳出安全找安全，这样才能够从根本上解决安全问题。

安全生产事故多、问题大，关键是企业的基础管理差造成的。

从双化入手，即以开展企业标准化作业、从规范化管理工作入手，全面推进企业安全质量标准化工作，确保企业承担起安全生产责任主体的职责。

“双千”

“双千”就是针对安监部门，以开展千日千厂安全生产基础管理工作为动力，全面提升企业安全生产的基础管理水平，确保安监部门承担起安全生产监管的职责。

现在各级安监部门逐渐地都建立起来了，但在全国各地，似乎是国家要求成立这样一个部门，地方上就成立这样一个部门，流于形式化，不能真正发挥出它应该发挥的作用。

这项工作很简单，很清楚，与胡锦涛总书记的要求一脉相承，这是综合监管部门应履行的监管职责。

“双安”

“双安”就是以突出信息化管理为重点的数字安全、可控安全工作为目标，全面建立安全生产信息化管理体系，确保安全生产、管理工作全面进入科技创安的新领域。

“双安”实质上就是对安监工作的一场革命。

安全生产是一个很专业的、涉及领域很广的系统工程，它的实现必须借助科技支撑。

比如现在的化工行业是高危行业，仅仅凭感情开展工作是不行的，凭人工智能也还不行，要靠科技的力量。

所以要引入科技力量，保证数字安全、可控安全，来达到科技引领、支撑安全，达到源头控制的目的，这是一项非常重要的基础性工作。

“双赢”

“双赢”是以实现政府创平安、企业抓创安工作为目标，全面构建安全发展新理念，确保我国在以科学发展观构建和谐社会的轨道上运行，这是文化兴安的问题。

安全生产的问题之严重，很难在短期内纠正或者是遏制，问题根源出在哪里？

透过现象看本质，主要还是经济基础与上层建筑的问题。

所以通过以政府创平安、以企业抓创安这两个方面的互动，来形成和谐社会建设的基础，实现生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的对立与统一。

综上所述，“五双”管理是：

双基是目标，双化是手段，双千是载体，双安是途径，双赢是归宿。

这五个方面，互为依靠，互为支撑，互为深化，步步为营，层层推进，构成了一个比较完整的安全生产监管体系。

“五双”之间构成的关系图与马斯洛的人口需求理论的结构是一样的，但是内容不一样。

例如双基，好比人们住在一幢大楼里，这幢大楼很大，很有规模，但如果不把它的基础夯实，楼就不能造结实，所以双基是基础。

双化是每个企业的柱子，每一个柱子都牢固了，整幢大楼才能牢固。

双千就是柱子上面的平台，有了柱子，高楼才能一层一层地往上盖，这个平台要做好，所以要把所有纳入到这个范畴的企业的管理标准化，提高它们的管理水平，最终提高整个社会的生产力水平。

双安与双赢就是这些企业为自己、为社会创造的财富。

现在如果到西部，或者到一个经济欠发达地区，宣传科技创安，要求政府创平安，企业抓创安，是很可笑的。

因为这些地方的政府还没有这个实力创平安，连吃饭的问题都还没彻底解决，怎么去创平安？

所以科技创安所面临的问题是非常严峻的。

双赢是一个系统工程，它涉及到政治、经济、文化、社会各个领域、各项事业，所以要从这一高度去理解“五双”的内在关系，这样才能够打破各自为政、屁股指挥脑袋的格局，才能够把整个社会的安全文化创建起来。

用木桶理论来比喻现在整个经济发展的状况非常恰当。

木桶理论是说决定木桶容积大小的不是最长的那块木板，而是最短的那块木板，安全生产就是国家经济发展当中的一块板，显然，当前安全生产这块板是短了，由此整个木桶的容积就小了。

所以现在中央明确提出，要把安全工作纳入到与资源、环境同等重要的位置来对待，把安全发展写入党的文件，并且提出要按照科学发展观的要求来做好安全工作。

安全发展实际上就是要加长安全生产这一块木板的长度，使得木桶的容积不会因此而减少。

从木桶理论引申到经济管理上，经济发展速度越快，就越易受质量问题的制约，我们过去对安全发展缺乏投入，长期欠债，使得这一块“木板”没法加长，现在就是要把这块木板通过加长来进行弥补。

【自检】

请您阅读以下资料，并回答相关问题。

请做以下的连线题：

1．双基

A.针对安监部门，以开展千日千厂安全生产基础管理工作为动力，全面提升企业安全生产基础管理水平，确保安监部门承担起安全生产监管的职责。

2．双化

B.以突出信息化管理为重点，以数字安全、可控安全工作为目标，全面建立安全生产信息化管理体系，确保安全生产管理工作全面引入科技创安新领域。

3．双千

C.以开展基层、基础安全生产为着眼点，全面健全安全生产组织机构，确保政府充分履行并承担起安全生产管理主体的职责。

4．双安

D.以实现政府创平安、企业抓创安工作为目标，全面构建安全发展新理念，确保国家在以科学发展观构建和谐社会这一轨道上正确发展。

5．双赢

E.以开展企业标准化作业、规范化管理工作为起点，全面推进企业安全质量标准化工作，确保企业承担起安全生产责任主体的职责。

见参考答案1-1

特大事故行政领导问责风暴

《安全生产法》释义

《安全生产法》是我国近年颁布的关于安全生产工作的最权威的法律条文，其中对各行业生产行为的安全性提出了明确要求，并对安全隐患及事故提出了相应的处理办法。

“国务院302号令”释义

“302号令”是国务院发布的关于特大安全事故行政责任追究办法的规定，共24条，包括7大类特大安全事故。

很明确地规定了行政责任追究办法，而且要求严格执行。

“302号令”的发布能够对忽视安全生产的人起到震慑作用，有利于强化领导干部的安全生产意识。

特大事故行政领导问责案例

【案例】

中石油井喷事故

2003年12月23日21时15分37秒，重庆开县高桥肖扬村附近，正在施工的中石油川东钻探公司的川东北陆家矿16号井，含有极高浓度的硫化氢毒气的天然气，从4000米地层下喷涌而出，冲高达30米，释放的大量有毒气体，迅速地向高桥镇附近4个乡镇蔓延。

天然气喷发时的响声如飓风呼啸，强烈地震撼着高桥镇以及它周边乡镇的山川河流、农田房舍。

这次的井喷事故导致了243人死亡，近万名群众中毒，6万名老百姓星夜逃难。

点评：

这是一起特大的安全生产责任事故，主要原因是管理不完善，没有严格执行基本操作规程，安全措施没有落实到位。

由于此次安全事故，中石油从A级企业降到B级企业，这个特大型国有企业的掌门人马富才引咎辞职。

当前的安全生产问题不是一个孤立的问题，实际上是一个带有普遍性的问题。

例如，重庆井喷事件发生后，有6人被判刑，其中有一人叫王健东，他在庭审时说，3个月的庭审过程当中他才弄懂了天然气行业安全生产制度的重要性。

所以，每个人，尤其是政府官员、特大型企业的老板，要真正把安全生产放在非常重要的位置，真抓、实抓，只有这样才能真正获得最后的双赢。

【心得体会】

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第三讲“双基”工作操作实务（上）

自2004年国家安监局在全国开展基层、基础安全生产活动以来，我国在安全生产方面的工作不断加强，安全生产基础工作也有了长足的发展。

从基层、基础工作开展的难点、热点抓起，以做好双基工作的具体操作为突破口，全面落实安全生产的各项责任制，确保政府充分履行并承担起安全生产监督管理主体的职责，具体可分为三点。

“双基”工作的内涵

双基的概念是以开展基层、基础安全生产工作为着眼点，全面落实安全生产组织机构建设，确保政府充分履行并承担起安全生产监督管理的主体职责，这是政府正确实施安全生产综合监管工作的思路。

加强安全生产工作的关键是要全面落实安全第一、预防为主、综合治理的方针，做到思想认识上警钟长鸣，制度保证上严格有效，技术支撑上坚强有力，监督管理上严格细致，事故处置上严肃认真。

“双基”工作的重要意义

双基工作的重要意义主要在于解决机构建设、建章立制、治理隐患、专项整治、宣传发动、教育培训、全面落实的问题，就是要看落实的情况，要研究分析当前我国安全生产的形势，宏观面要十分清楚，要针对存在的问题，分别研究对策。

然后结合本地区、本行业、本企业或者责任范围内具体的情况，制定抓好安全工作的政策措施。

只有这样，才能逐步扭转当前安全生产严峻的局面。

安全生产“双基”工作不落实，就会产生安全生产事故高发、频发的局面。

高发、频发不是偶然的，结合“双基”工作分析，主要有以下五点原因：

基层工作不到位，基础工作不扎实，安全责任制不落实，规章制度不健全，安全管理不科学。

例如某一个地区、某一个部门从事的是高危行业，如果没有一套科学的、应对安全生产事故的技术保障措施，那么发生安全生产事故时就会束手无策。

【案例】

七·二八江苏射阳爆炸事故

2006年7月28日8时45分，江苏盐城氟源化工有限公司临海分公司一号厂房发生爆炸事故，死亡22人，受伤29人，其中还有3个人是重伤。

通过调查了解，发生事故的这家公司是2002年盐城氟都化工有限公司与德国CCI公司合资建立起来的，2005年7月份，从原来的老厂搬迁至射阳县临海化工集中区，成立了盐城氟源化工有限公司临海分公司，投资2500万，主要产品是2,4-二氯氟苯，年计划产量4000吨。

2006年7月27日15时10分，首次向氯化反应塔塔釜投料，到17时20分，通入导热油加热升温开始工作，到19点10分，塔釜温度上升，反应发生作用，上升到130度后，开始向氯化反应塔塔釜通氯气，到了20时45分，操作工发现塔顶冷凝器里没有冷却水，于是停止向釜内通氯气，并关闭了导热油阀门。

到了28日凌晨4点20分，在冷凝器仍然没有冷却水的情况下又开始通氯气，并向导热油阀门加热，到早上7点钟停止加热。

8点时塔釜温度已经升到220度，塔顶温度升至43度。

8时40分，氯化反应塔发生爆炸。

点评：

化工企业属于高危行业，一旦发生事故往往就是人亡厂毁的大事。

分析这起事故的原因，直接原因是操作人员在发现没有冷却水的情况下，不仅没有立即停止加热、停止送氯气，而是在氯化反应塔冷凝器无水接入，塔顶没有产品流出的情况下，仍然错误地继续加温、加热，使物料长时间处于一种高温状态，最终导致其分解爆炸。

但更深层次的原因则在于安全管理上存在漏洞：

该项目没有执行安全生产的相关法律法规。

在新建企业未经验收批准，生产工艺未经科学认证，建设项目未经审查、审批和安全验收的情况下，擅自低标准进行项目建设并组织试生产；而且违法试生产五个月之后，仍未取得项目设立批准。

管理上没有严格执行相关的法律法规和审批程序上违规。

企业在管理当中，违章指挥、违章操作、现场管理混乱、边施工边试生产，埋下了事故隐患。

由于重化工企业回报高、利润多的利益诱惑，致使项目大上，但是这些企