公共行政学辅导二.docx
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公共行政学辅导二
公共行政学辅导二
第三章政府职能
重点内容提示：
本章着重论述政府职能的含义、特点和类型。
政府职能是指政府在社会中所扮演的角色和所起的作用。
政府职能有普遍性、强制性、系统性、不可替代性和服务性等特点。
论述了市场在外部不经济、提供公共物品、社会公平等方面失效，阐明了政府在资源配置方面失效，以及政府干预的限度。
划分了政府职能的类型，论述了政府的基本职能内容，即政治职能、经济职能、文化职能和社会职能的内容。
回顾了我国政府机构改革的基本情况和政府职能的转变。
第一节政府职能概述
一、政府职能的含义
政府职能即公共行政职能，是公共行政学研究的核心问题，公共行政学就是围绕这个问题从不同的研究途径构建不同的理论。
政府职能是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及所应起的作用。
换句话说，就是指政府在国家和社会中行使行政权力的范围、程度和方式。
西方国家在不同的历史时期对政府职能的界定也不同。
在自由资本主义时期，政府只是充当“守夜人”的角色，也就是“夜警察”的角色。
深受封建专制之害的新兴资产阶级鼓吹政府不干预的自由放任理论，那时人们认为最好的政府是管的最少的政府。
总之，在自由资本主义时期，政府为了发展政治经济和文化，为了确保人民的权力和自由，限制国家权力的行使，把政府干预限制在最小范围之内，实行避免行政干预的原则。
资产阶级自由主义时期是以个人主义和自由主义为基础的，政府以最低限度干预作为原则，使公民权利和自由思想与自由发展得到了保证。
但资本主义国家的周期性经济危机使资产阶级政府不得不伸出“看得见的手”进行强制干预。
尤其是20世纪30年代资本主义世界性经济危机发生之后。
凯恩斯干预主义便大行其道。
另一方面，随着科学技术的高速发展，工业社会更趋向于社会分工和专业化以及集权化，公民的各个方面更依赖于政府，政府的职能也愈来愈大。
第二次世界大战以后，社会矛盾尖锐和社会冲突的屡屡发生，使资本主义社会出现十分动荡的局面。
这迫使西方发达国家实现福利政策，有的甚至实现“从摇篮到坟墓”的福利政策。
政府的职能进一步扩大，出现了无所不管的全能政府。
即马尔库塞所谓的“一元社会”和片冈宽光所说的“行政国家”。
从20世纪70年代以来，哈耶克、大小弗里德曼、布坎南等对全能政府进行了批评，又主张回归自由主义，把政府的职能限制在最小范围之内，主张“最低限度政府”。
更有甚者，诺奇克公然主张无政府。
总之，又出现了政府不干预社会或少干预社会的思潮。
二、政府职能的特点
1、政府职能普遍性的特点。
政府管理社会各个方面的事务。
没有政府，社会就不可能自发地形成秩序，市场也不可能进行正常的竞争，社会组织也不可能自发地规范自己的行为。
总之，政府无处不在，谁也离不开政府，政府是普遍存在的。
政府的作用无处不在，无处不有，已经浸透到我们每个人的生活当中。
政府的这种普遍性是当代社会的重要特点之一。
2、政府职能的强制性特点。
政府掌握和行使行政权力，并且由国家赋予一定的强制的权力。
这是其他任何社会组织都不具备的特点。
政府必须依法行使强制权，不能滥用。
3、政府职能的系统性特点。
政府系统是一个管理系统，也是一个职能目标系统。
这个十分庞大的政府管理职能目标系统，具有十分完整性的特点。
政府职能目标系统也有层次性、结构性和相关性的特点。
政府职能的系统性特点，保证政府管理的有效、井然有序和公平。
4、政府职能的不可替代性的特点。
这里所说的不可替代性，是指政府职能只能由政府来行使才有效，任何其他社会组织或者不能替代，或者即使能够替代它也不可能管理好。
在现代社会，政府职能的界定，首先是政府必须具备的管理职能，也就是说，这些管理职能只能由政府承担，其他社会组织不能承担或不容许它们承担。
其次，有些职能社会也能够承担，但是却不能很好地实现这些职能。
5、政府职能的服务性特点。
尽管政府职能的具体内容较多，管理的社会公共事务也比较广泛，但是政府各种职能的共同特点之一，就是其服务性。
政府为公众服务首先表现在其非赢利上。
政府为公众提供高质量的服务，这是政府应尽的义务。
而公众要求政府为他们提供优质服务，这是他们的消费权。
三、政府职能的类型
对政府职能的划分，从不同角度有不同的看法。
我们认为政府职能可以分为政府基本职能和政府运行职能。
马克思认为政府的基本职能有两种，即政治统治职能和社会管理职能。
从现代社会和各国政府行政实践来看，政府的基本职能可以分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。
政府的基本职能是指政府管理的范围，亦即指政府所介入和干预社会的程度。
关于政府的运行职能，是指政府管理社会公共事务的程序、方式和方法，即管理过程当中所起的作用，不同的学者看法也不同。
法约尔曾提出管理的五项职能，古立克也曾提出管理的七项职能。
政府的基本职能和运行职能两者是相辅导相成的，前者界定了管理的对象，即管理的客体；后者指怎么管理这些客体。
前者回答管什么的问题，后者回答怎么管的问题。
总之，两者都有回答政府究竟做什么的问题。
但是，政府基本职能比运行职能更重要。
这是因为政府基本职能决定政府在社会中究竟拆扮演什么角色，究竟起什么作用；从宏观上决定了政府的规模，即政府管理社会公共事务的范围。
它涉及到政府与其他社会构成要素的权力的划分。
它决定政府是一个全能政府还是一个有限政府。
所以，政府的基本职能决定了政府的性质。
第二节市场失效与政府失效
一、市场失效
市场体制是不经过中央指令而凭借交易方式的相互作用，实现在全社会范围内对人的行为进行协调的一种制度。
市场不是万能的，它在某些方面也是失效的，也就是市场表现得无效率。
市场失效是指因为市场局限性和缺陷所导致资源配置的低效率或无效率，并且不能解决外部性问题以及社会公平问题。
1、外部性问题。
外部性就是溢出，是市场经济主要的无效率。
尽管效率要求在什么样的情况下都应该权衡成本与收益，但是，没一个市场参与者，无论是个人还是企业，他们所考虑的只是降低自己的成本，增加自己的收益，即追求自己的利益最大化，这样就造成溢出。
另外一个问题就是“搭便车”问题。
也就是指企业的一项经济活动，那些没有参与这项经济活动的个人或社会组织得到了好处或效益。
2、市场垄断和专制价格。
尽管市场经济的效率主要是通过市场导致市场价格，但是，在实际的市场运行中对价格的确定，往往有随意性和武断，降低了市场经济对效率的高要求。
市场垄断必然出现专制价格。
专制价格可以给企业在与竞争对手竞争时有安全保障，并且会给它们较高的回报。
但是，它扭曲了价格，浪费了资源，使市场无效率。
3、公共物品的提供。
市场经济在提供公共物品方面是无效率或低效率的。
4、无知和非理性。
由于市场不完整和信息不对称，使他们都不可能会按照效率价格和成本计算进行生产或消费。
无知和非理性会造成资源配置的无效率，会使市场波动。
5、不平等问题。
市场经济体制最大的问题是它必然造成社会财富分配的不平等。
这是靠市场经济体制本身无法解决的问题，因此，市场经济体制在平等问题上是失效的。
市场失效是政府干预的基础，如果不出现市场失效，政府进行干预是不必要的。
二、政府失效
1、政府成本过高。
政府的大多数的行政目标是模糊不清，只能定性而不能定量。
这样使政府和成本和效益都很难计算。
而且政府活动的涉及面广，行政目标的变量多，比较复杂，需要的成本具有很大的弹性。
政府往往希望多办事情，扩张权力，扩大管理范围，这样就追求扩大财政预算，而效益却无法确定。
正因为成本与效益分离，往往会出现行政成本过高的现象，造成浪费。
2、政府的低效率。
由于政府受到各种因素的影响，制定出低质量的公共政策。
因为政府部门人员素质不高，公共政策执行部门执行不力等，没有达到政策的预期效果等。
这些都是造成政府低效率的主要原因。
3、资源配置的低效率。
在资源配置领域，因为信息不完全，政府的配置效率比市场低。
4、寻租。
在政府干预经济的条件下，企业即寻租者为了从政府那里得到某些资源或领域经营的特权或开发权，甚至垄断权而花费大量的金钱、时间和精力进行寻租，浪费了大量的资源。
寻租活动不是经营活动，是寻租者花费大量的金钱、时间和精力进行寻租，浪费了大量的资源。
寻租者在政府的庇护下获取高额利润，消费者付出了高昂的代价，政府付出了政治成本，社会付出了道德成本。
5、造成另一种不公平。
政府通过强制力进行再分配也可能出现另一种不公平，就是政府利用强制力将富人的财富转移到穷人的手中，或者将穷人的财富集中在强势集团的手中。
政府失效也是经常出现的，不能用一个失效的政府去管一个失效的市场。
三、政府干预
政府干预应该遵循如下原则：
1、政府和市场两者的功能有很大的区别，它们不能互相代替。
凡属市场起作用的领域，政府不应该强行干预；凡属政府起作用的领域，虽然可以引进市场机制，但是不能完全用市场机制来解决，有些领域根本不能引进市场机制。
当我们打破了政府万能之后，也不能落入市场万能的陷阱，两者都是不可取的。
2、政府干预经济仅界定在弥补和防止市场失效的范围。
在市场失效的领域内，政府制定政策，进行规范、管理和管制市场行为，使市场避免出现垄断、波动、欺诈、溢出、不平等等问题。
但政府干预应该有限度，过度干预也会生产新的问题，如经济停滞、资源配置失效等。
3、政府干预也必须讲究成本收益。
政府对市场失效进行干预是必要的，但是，政府在进行干预时也应该讲究成本效益。
如果政府对市场干预的成本远远高于其收益，一般来讲政府就不应该进行干预。
政府干预也是经济活动，经济活动就应该考虑成本与收益。
4、发展中国家政府一般对市场的干预比发达国家广泛得多，这是十分正常的现象。
第三节政府的基本职能
一、政府的政治职能
政府的政治职能是指政府在国家和社会中所起的政治作用。
政府的政治职能包括政治统治职能、保卫国家主权的职能和民主职能。
（一）政府的政治统治职能
政府的政治统治职能是政府的最基本的职能。
毫无疑问，政府是阶级社会的必须产物，政府存在的首要目标就是维护阶级统治。
政府要维护其统治主必然贯彻执行统治阶级的意志，这是天经地义的。
因此，政府把加强其统治的合法性作为其首要目标。
在一定意义上说，政府的其他职能都是为加强政府的合法性服务的。
（二）保卫国家主权职能
保卫国家主权是政府的重要职能之一。
虽然随着科学技术的飞跃发展，国与国之间的距离越来越近，地球村已经不是幻想。
但是作为主权国家仍然必须捍卫国家的领土完整和国家主权。
没有主权的国家是不能保护人民的，人民也不可能有最起码的人权。
因此，政府必须重国防建设，用科学技术建设军队。
同时，积极开展外交活动。
（三）民主职能
发展和完善社会主义民主是我国政府的重要职能。
一个现代化的国家必然是民主国家。
没有民主就没有社会主义。
社会主义的优越性就应该表现在它比资本主义社会有更高的民主。
民主职能首先应该确保公民的政治民主权利。
发展民主，要保证公民有参政议政的权利。
其次，必须建立稳定的民主政治秩序。
民主是有秩序的民主，没有秩序就没有民主。
二、政府的经济职能
著名经济学家萨缪尔森在《经济学》（第十六版）中，认为政府的经济职能主要有四项：
提高经济效率；改善收入分配；通过宏观经济政策稳定经济；执行国际经济政策。
从我国的实际情况出发，在市场经济条件下，政府的经济职能有：
1、规范和稳定市场秩序，确保自由竞争的职能；
2、对经济进行宏观调控的职能，确保国民经济平衡发展的职能；
3、直接生产和提供公共物品，弥补市场的不足的职能；
4、管理国有资产的职能。
三、政府的文化职能
1、意识形态职能。
政府的意识形态职能是统治阶级价值观的集中体现，是立国之本。
政府所主张的意识形态是政府的灵魂，是政府的行为指南。
意识形态也为国家的发展指明了方向，它是发展的动力而不是阻力。
正如韦伯认为新教是资本主义发展的动力一样，马克思主义的意识形态是社会主义的发展动力。
2、发展科学技术和教育职能。
科学技术和教育是文化的重要组成部分，当今世界国与国之间的竞争，在一定意义上来讲是各国科学技术之间的竞争。
发展科学技术是政府重要职能。
3、发展文学艺术和体育卫生职能。
文学艺术和体育卫生是关系到公民的精神文明和身体健康的大问题。
繁荣文学艺术，大力发展体育卫生事业，可以提高国民的文化素质和身体素质。
4、加强社会主义道德建设的职能。
在社会主义市场经济条件下，尤其应该重视社会主义道德建设。
没有社会主义道德，也无法建立正常的社会主义社会秩序和经济秩序，也无法享受社会主义建设所取得的精神产品和物资产品。
5、清除那些不仅没有社会价值而且有害的文化产品的职能。
任何社会都会有没有社会价值而且有害的文化产品存在，政府应该加强清除那些不仅没有社会价值而且有害的文化产品。
四、政府的社会职能
社会职能有广义和狭义之分。
广义的社会职能是指是除了政治职能之外的所有社会管理职能，狭义的社会职能是指政府除了政治、经济和文化职能之外的社会管理职能。
这里所说的社会职能就是指狭义的社会职能。
政府的社会职能包括：
1、维持社会秩序，保证人身安全和私人财产安全的职能。
政府必须为公民提供人身安全和私人财产安全，这是政府最起码的责任。
2、确保社会公平分配的职能。
应当承认在社会主义市场经济条件下，分配不公平依然存在。
市场是不可能进行公平分配的。
只有政府才能进行公平分配，以弥补市场所造成的欠缺。
因此，政府必须进行收入再分配。
政府利用税收政策和福利政策以及建立社会保障制度对分配悬殊的问题进行调节，以求得分配公平，保持社会稳定。
3、环境保护的职能。
市场经济只能造成环境污染，而不能自发地去治理污染。
环境保护问题是一个全球性的问题，是关系到人类生存和可持续发展的问题。
因此，政府只能弥补市场的不足和欠缺，承担起保护环境的责任。
4、社会保障职能。
社会保障是确保公民维持稳定的生活的一项重要的制度。
它是社会的稳定机制。
社会保障是政府一项不可替代的职能。
搞好社会保障就更能体现社会主义制度的优越性。
第四节我国政府职能的转变
一、改革开放以来的四次政府机构改革
1976年10月，党中央一举粉碎“四人帮”，我国开始了一个新的历史发展时期。
为了把国民经济尽快地搞上去，恢复和增加了大量的政府机构。
到1981年底，国务院有100个部门，其中部委52个，直属机构43个，办公机构5个。
1982年，国务院进行机构改革。
重叠的机构予以撤消，相近的部门予以合并，减少直属机构，经过改革，国务院的下属部门共61个，其中部委43个，办公机构2个和1个办公厅。
1982年的政府机构改革成绩很大，但因为没有在转变政府职能上下功夫，政府机构很快就膨胀起来。
到1987年底，国务院又多达72个部门。
同年10月党的十三大正式提出改革政府工作机构的问题。
1988年又进行政府机构改革。
这次政府机构改革要实现政府由微观管理向宏观管理、直接管理向间接管理转变，要理顺党政关系政企关系.中央政府与地方政府的关系、中央各部门之间的关系和地方各级政府之间的关系。
实行定职能，定机构，定编制。
经过改革，国务院有68个部门，其中部委41个，直属机构19个，办事机构7个和1个办公厅。
1989年底，国务院各部门的人员编制总数为44，878人，比改革前减少7，915人。
1988年的政府机构起点不高，机构数目仍然太多，又由于没有在转变政府职能上下功夫，没有实现政府机构改革的预期目标。
因此，政府机构改革不久就又出现了政府机构膨胀的现象。
我国政府于1993年又进行了一次机构改革。
改革后，国务院机构由原来的86个减少到59个，其中部委40个，直属机构13个，办事机构5个和1个办公厅。
为了使我国政府适应社会主义市场经济发展的需要，我国政府于1997年又进行了一次机构改革。
经过改革，国务院设置29个部门。
这次政府机构改革取得了巨大的成就，对建立社会主义市场经济有巨大推动作用。
二、我国政府职能的转变
从1978年以来，在我国经济体制改革的推动下，我国政府进行了多次政府机构改革，取得了巨大的成就。
我国政府职能正逐步适应社会主义市场经济的需要。
这些政府机构改革缩小了政府规模，减少了政府工作人员；理顺了中央与地方之间的关系，理顺了政府各职能部门之间的关系，厘清了政府与企业之间的关系。
管理方式有了较大的转变：
实现了从微观管理向宏观管理的转变。
（一）要彻底转变政府管理的观念
管理观念的转变是最根本的转变。
如果不转变观念，就不可能建立起适应社会主义市场经济的行政体制，政府机构改革就无法走出“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的循环圈。
第一，政府机构改革必须纳入法制化轨道；第二，要实现从全能政府向有限政府的观念转变；第三，要实现从权威主义行政向民主行政的转变；第四，在管理方式上要实现从统治方式向管理方式的转变；第五，实现从以官为本到以民为本的彻底转变；
（二）必须正确界定政府在社会中的角色
要实现政府职能的真正转变，就必须正确确定政府在社会中的角色。
第一，正确处理政府与社会之间的关系；第二，正确处理政府与市场之间的关系；第三，正确处理政府与企业之间的关系；第四，正确处理政府与事业单位之间的关系；第五，正确处理政府与社会组织之间的关系；第六，正确处理政府与公民的关系。
第四章行政体制
重点内容提示：
行政体制就是政府体制。
它有政治性、稳定性、系统性、滞后性和继承性等特点。
行政体制可以分为中央政府体制、地方政府体制、中央与地方权力关系体制和行政区划体制。
科学的行政体制的作用在于规范公共行政管理，提高行政高效率，促进社会全面发展，提升政府生产力和国家竞争力。
科学的行政体制也是公共行政民主化的保证。
第一节行政体制概述
一、行政体制的含义
行政体制指政府系统内部行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。
从国家的层面上来看，是指行政机关与立法机关与司法机关的权力划分。
因此，行政体制是相对于国家的立法体制和司法体制而言的。
要从如下几个方面理解行政体制：
第一，经济体制决定并制约行政体制，行政体制也影响和制约经济发展。
作为政治体制的重要组成部分的行政体制，是上层建筑的重要组成部分。
经济基础决定上层建筑，可以讲有什么样的经济体制就有什么样与之相适应的政治体制，也就有什么样的行政体制。
第二，政治体制决定行政体制，行政体制是政治体制的重要组成部分。
政治体制决定行政体制。
行政体制的性质、公共行政宗旨和运行方向，行政体制的构成形态，政府职能范围、程度和方式，政府的集权与分权，政府权力体系的结构要素，以及政府与社会、市场、社会组织和公民的关系等，这些都是由政治体制决定的。
第三，行政体制的核心问题是行政权的划分和公共组织设置，以及对政府系统的各级各类政府部门职权的配置。
它涉及到中央政府的权力划分与配置，涉及到政府集权与分权的程度，涉及到政府组织的纵向结构和横向结构的权力划分与配置。
第四，科学技术推动行政体制的变革。
现代科学技术的广泛使用，信息技术的飞速发展，虚拟社会和电子政府的出现，强烈地冲击着公共行政和行政体制。
科学技术的应用大幅度地提高了行政效率。
第五，文化对行政体制的重要价值作用。
政行体制的内核是文化价值体系，它为政府提供了行为规范和施政方向，为政府官员提供了价值观、权力观和思维方式。
文化对公共行政既有引导作用，又有约束作用。
二、行政体制的特点
1、鲜明的政治性。
行政体制是政治体制的组成部分。
2、较强的稳定性。
首先，它是由政治体制的稳定性所决定的。
其次，一种行政体制一旦形成，便不会经常变动。
它不仅可以确保公共行政管理的有序性，也可以确保社会的稳定。
3、严格的系统性。
行政体制本身就是一个比较封闭的系统。
它由行政组织子系统、行政权力子系统、行政职能子系统和行政规范子系统组成。
4、相对的滞后性，也就是行政体制的惰性。
行政体制一旦形成以后，它与社会的其他构成要素相比，更趋稳定，往往表现为有些僵化和保守。
5、历史的继承性。
一个国家的行政体制是一个国家传统的行政体制的继承，而不是割裂或抛弃历史传统。
三、行政体制的作用
科学的行政体制不仅可以规范公共行政管理，提高行政效率，而且可以促进社会的全面发展和提升政府生产力和国家竞争力，并且可以造就大批能够胜任现代公共行政管理的德才兼备的国家公务员队伍。
同是，也能够促进民主行政和社会民主。
1、科学的行政体制能够提高政府生产力，提高行政效率；
2、科学的行政体制能够大幅度地全面地促进社会发展，提高国家的竞争力；
3、科学的行政体制能够造就大批的优秀的国家各级各类公务员；
4、科学的行政体制是公共行政民主化的保证；
5、科学的行政体制能够确保公民的各种权利和生命与财产。
第二节行政体制的类型
按照不同的划分方法，行政体制可以划分为不同类型。
我们这里以行政权力的划分作为标准来进行分类，把行政体制分为如下类型：
中央政府体制、地方政府体制、中央与地方关系体制和行政区化体制。
一、中央政府体制
中央政府体制是指一个国家的最高国家行政权力和政府职能的划分、政府的组织形式和活动方式等制度的总称。
中央政府体制可分为：
内阁制、总统制、半总统制、委员会制、部长会议体制和国务院体制。
（一）内阁制
内阁制，又称议会制、议会政府制、议会内阁制、责任内阁制等。
内阁制起源于18世纪的英国，后来为许多西方国家所采用，逐步地在亚、非、拉国家流行，成为一种颇具影响的政府体制。
内阁制的特点有：
实行内阁制的国家是以国家议会为国家最高权力机关。
国家议会拥有立法权和监督内阁的权力，是国家政治活动的中心。
国家元首一般是世袭的国王或天皇或由公民选举产生的总统担任。
国家元首代表国家，但不是政府首脑。
内阁由在议会中占有多数席位的一个政党或几个政党组成政党联盟的领袖，经国家元首任命组成。
在议会中占有多数席位的党的领袖，经国家元首提名并经议会同意，才能成为内阁首相或总理，内阁成员也是议会议员。
内阁首相或总理是国家最高行政首长，是政府首脑，但不是国家元首。
国家元首发布的命令和法律必须由内阁首相或总理及有关阁员的副署才发生效力。
内阁首相或总理是国家实际权力中心。
他不仅是政党领袖、政府首脑，也是议会领袖。
他决定内阁人选，组织内阁，主持内阁会议，总揽一切行政权力。
他领导和管理全国各级各类政府机关，指定施政方针，任免高级官员。
同时，他也有军事指挥权和宣布国家处于紧急状态的权力。
内阁是国家的决策中心。
内阁成员由首相或总理在执政党内挑选，并任命他们担任政府各个部门的重要职务，授予他们相应的权力。
内阁决策是以内阁首相或总理的决定为准，不进行投票表决，也不实行少数服从多数的原则。
如果有不同意见的阁员固执己见，或者他主动提出辞职，或者内阁首相或总理将他罢免。
政府或内阁不向国家元首负责，但必须向议会负责，接受议员的质询，解释政府的政策和决定。
议会有罢免首相或总理的权力。
如果议会通过了对内阁的不信任案或否决了对内阁的信任案，或内阁提出辞职，或者由内阁首相或总理提请国家元首解散议会，提前举行大选，由新议会决定内阁的去留。
（二）总统制
总统制，起源于18世纪末期的美国，是以总统既为国家元首，又为政府首脑的中央政府组织形式。
总统制政府实行立法、司法和行政三权分立，与内阁制有很大不同。
总统制有如下特点：
总统由全国选民直接选举产生，不需要议会批准。
总统既是国家元首，又是国家最高行政机关的政府首脑。
总统对全国选民负责，不对议会负责。
政府由总统组阁，不需要得到议会大多数的支持。
议会中的政党对总统没有直接的决定性影响，总统所在的政党并不一定是议会中的多数党。
总统是国家的权力中心和决策中心。
总统总揽行政权，有任免政府部长和其他高级官员的权力，有代表国家同其他国家缔结条约和签定协定的权力。
同时，总统也是国家最高军事统帅，有指
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