职业教育改革的顶层设计及其理路.docx

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职业教育改革的顶层设计及其理路

职业教育改革的顶层设计及其理路

●喻忠恩

　　摘要：

职业教育改革的顶层设计应超越以往一般的改革措施，体现作为顶层设计的科学性与可行性。

结合我国职业教育的病灶，职业教育改革顶层设计应从体制变革入手，切实解决企业深度参与职业教育的问题，从而为包括“现代学徒制”在内的技能性人才培养模式的实施提供基础性条件。

　　关键词：

职业教育；顶层设计；现代学徒制；制度

　　在我国职业教育基本完成规模扩张任务、寻求内涵发展的今天，如何通过顶层设计深化职业教育改革是摆在我们面前的一个重要问题。

那么我国职业教育到底需要什么样的顶层设计？

本文试图以“现代学徒制”试点为个案，就职业教育顶层设计所涉的一些基本问题进行讨论，以期对我国职业教育的改革与发展做一些基础性的工作。

　　一、作为顶层设计的“现代学徒制”试点

　　近年来，顶层设计开始较多地被用于与改革相关的社会治理范畴。

一般认为，顶层设计是指以全局视角，自上而下地对政治社会治理的各方面、各层次、各种要素进行统筹考虑，确定目标并为其制定正确的战略、路径，以解决深层次的矛盾问题。

简言之，顶层设计是指统筹考虑项目各层次和各要素，追根溯源，统揽全局，在最高层次上寻求问题的解决之道。

[①]。

　　很显然，作为社会治理意义上的顶层设计概念的提出是我国改革发展到一定程度的产物。

三十年来，我国经济体制、行政体制等领域的一系列改革取得了许多重大成就。

但客观地说，改革的力度和深度与当前经济社会发展的总体要求相比仍然存在较大的差距。

以职业教育而言，改革开放以来的三十年里，我国职业教育发展实际上是按照“先做大、后做强”的思路来进行的。

因此，发展尤其是规模发展在很大程度上取代了实质性的改革。

在此情势下，以改革为名的诸多职业教育政策、规划、工程并没有清晰的思路，也没有明确的方向。

　　笔者认为，职业教育领域的改革至少存在以下几个方面的问题。

一是封闭性。

在整个教育体系中，职业教育是与经济社会发展联系最紧密的教育类型。

但是，较长时期以来，职业教育的调整与改进总是局限于职业学校内部进行。

在教育主管部门主导的情况下，难以有效地聚集相关因素的发展合力。

二是碎片化。

改革的总体思路不足，也缺乏改革的总体协调机制。

在体制改革过程中，对职业学校改革的措施较多，对如何推进政府、学校与企业关系的政策、措施少；而且，即使在政府与学校之间，各项改革都是分散推进，相互衔接不够，改革呈现出一种分散化、碎片化的特征。

三是形式化。

作为发展中国家，在发展其职业教育过程中，学习与借鉴教育发达国家的基本经验本无可厚非。

但是，在缺乏必要的前提条件下，盲目去学习他国经验很只能导致简单的、形式上的模仿与移植，很难达到预期的效果。

　　经过三十多年的发展，我国职业教育规模的扩张已经没有多大的空间了。

相应地，那种规模的、粗放式的发展模式必须改弦易辙。

同时，长期以来制约职业教育发展的质量问题没能得到实质性的解决，由此所衍生的问题越来越多、越来越复杂。

因此我国职业教育的改革与发展迫切需要一种更高层、更全面的发展眼光和更科学、更系统的设计体系。

对此，有论者指出，在机遇和挑战之间徘徊的职业教育最为缺乏的不是别的而是“顶层设计”。

[②]

　　基于社会对于顶层设计的期望，新一届中央政府开始对职业教育改革进行了新形势下的新思考、新尝试。

尤其是在2014年全国职业教育工作会议之后，一系列旨在深化职业教育改革的顶层设计先后出台。

其中，一个付诸实施的重大举措便是在全国范围内开展“现代学徒制”的试点工作。

无疑，这种自上而下的开展一种新的人才培养模式试点的工作力度是以往所没有的。

　　2014年2月26日，李克强总理主持召开国务院常务会议，确定了加快发展现代职业教育的任务措施，提出“开展校企联合招生、联合培养的现代学徒制试点”。

2014年5月，国务院发布《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》，指出：

“开展校企联合招生、联合培养的现代学徒制试点，完善支持政策，推进校企一体化育人。

”[③]紧接着，教育部于2014年8月发布《关于开展现代学徒制试点工作的意见》，人社部、财政部也于2015年7月《关于开展企业新型学徒制试点工作的通知》，具体部署现代学徒制的试点工作。

国家部委关于“现代学徒制”的试点实施方案出台后，得到了社会的广泛回应。

据统计，“目前，行业、企业、职业院校总计超过5000家。

”王扬南透露，其中，申报参与试点的单位有1100多家，地市级政府20余家，院校超过1000所，参与申报的企业超过4000家。

[④]

　　作为一种人才培养模式，“现代学徒制”是传统学徒培训与现代学校教育相结合、企业与学校合作实施的职业教育制度。

“现代学徒制”起源于联邦德国的职业培训，二战后逐步形成配套的国家制度。

目前，大多欧州国家都建立了或正在探索建立适合新时期的“现代学徒制”系统。

德国“现代学徒制”实施普遍，制度规范，企业参与度高，500人以上的大企业学徒制参与率高达91%。

瑞士学徒培训制度完善，学生在完成义务教育后，约有2/3的人进入职业教育体系，其中4/5参加学徒制，剩余1/5进入全日制职业学校。

英国把开展“现代学徒制”作为实施国家技能战略的重要途径，政府的教育战略报告《世界一流学徒制》宣布，要让学徒制学习成为16岁以上青年的主流选择。

意大利建立了全球教育层次最高的学徒制，以法案形式规定学徒合同同样适用于博士研究生。

根据欧盟2012年的报告，在27个欧盟成员国中，在中等教育层面开展了严格意义“现代学徒制”的国家有24个，另有14个国家在高等教育层面开展了广泛意义“现代学徒制”。

　　我国学者的研究表明，尽管各国开展现代学徒制的形式具有一定的差异，但“双重”身份、“双元”育人、工学交替、实岗培养的内在本质是一致的。

[⑤]从纯理论意义上讲，基于“现代学徒制”这一基本理念的职业教育实践，由于能够充分发挥企业、学校双方的优势，很好地将学校人才培养同市场人才需求相对接，让学生在学校的理论知识与实践充分结合，在学校教师与企业师傅的联合培养之下，学生毕业就可以实现充分就业，能够有效提高人才培养质量，有效避免学生就业难、企业招人难的人才结构性供需矛盾。

也正因为如此，“现代学徒制”不仅在欧洲各国比较普遍地实行，世界其他地区的许多国家也纷纷借鉴“现代学徒制”的经验发展符合本国特色的职业教育人才培养体系。

因此，对于长期困扰于人才培养质量问题，并因此不懈探索有效人才培养模式的中国职业教育而言，引进这一制度无疑有着重要的现实意义。

　　二、顶层设计的科学性及其要求

　　2013年，国务院原副总理、中国国际经济交流中心理事长曾培炎在“中国经济年会（2013-2014）”上表示，我国新一轮改革的顶层设计思路有三个鲜明特点：

协同、倒逼、牵引，体现了改革进程的系统性、整体性和协同性，并由问题倒逼改革，改革破解问题，通过经济体制改革，充分发挥其牵引作用，引领我国经济发展在新阶段迎接更加美好的发展前景。

[⑥]曾先生虽然是从经济学的角度来谈顶层设计，但这对于我国职业教育改革顶层设计的科学性要求具有同样的指导意义。

　　顶层设计的科学性首先体现在系统性上。

职业教育改革本身就是一个系统工程。

仅从关系要素来看，不仅仅涉及到职业院校或者政府与职业院校的关系调整，还涉及到企业（包括政府与企业的关系以及学校与企业的关系）。

因此，职业教育改革的顶层设计应该站在全局的高度、系统地思考；对于拟实现的终极目标，哪些要素是充分条件，哪些要素是必要条件，均应进行全面、系统的考量与论证。

只有这样，才有可能从源头上做文章，才有可能从根本上解决需要解决的问题。

　　其次体现在问题指向上。

既然是改革，必然是先遇到了问题才要改革。

这也就是近些年来人们所说的“问题倒逼改革”。

但改革不是空泛的，而是具体的；问题不同，改革的对象就不同，改革的重点就有差异，方法也有所不同。

职业教育改革应该改什么、革什么，先改什么、后改什么，都应该有一个清晰的概念。

因此，改革当以问题为突破口，只有找到了深层次的真问题，才能发现改革的方向和与之相对应的方法。

　　再次是方法论及其可行性上。

顶层设计的科学性只有落脚在可行性上才有实际的意义。

顶层设计无论如何完美，如果没有相应的方法论指导，顶层设计总难免落入空谈。

不可否定的是，到目前为止的诸多职业教育改革方案的实施路径基本是：

中央部门高度重视，省市级部门照本宣科，基层办学单位不知所措。

近三十年来中央层面文件、政策不少，但是往往因为只有宏观的改革目标而无相应的实施路径与方法，所以结果是，改革的口号多而真正得以落实的少。

　　简言之，检视职业教育顶层设计的是否科学应该从这三个方面入手。

当然，这三者本身是相互联系、相互依存的，其中任何一项的缺失都可以反证某个顶层设计的不合理性。

如前所述，“只有找到了深层次的真问题，才能发现改革的方向和与之相对应的方法。

”因此，对顶层设计的科学性考察，“问题指向”不失为一种直接且简便的检验方法。

　　当前如火如荼的“现代学徒制”试点的结果会怎样？

目前，对此下结论似乎还为时过早。

但是实践中面临的一些问题我们不能视而不见。

据记者在多家国内企业采访时发现，有些老板明显表示出对“现代学徒制”“兴趣不高”。

普遍遇到的“学校热，企业冷”的情况让““现代学徒制””试点院校纠结挠头，无能为力而积极性大减。

“现代学徒制”服务于区域经济产业升级、服务企业发展的终极目标，显得飘渺而遥远。

因此，记者认为，如何让“现代学徒制”不是一句空的口号，让订单培养的学生毕业就可以顺利进入企业工作，并能胜任企业提供的岗位，是摆在双方面前的一个考验。

[⑦]

　　很显然，这一问题迫使我们有必要对尚未全面铺开的“现代学徒制”实验这一设计的科学性进行重新审视。

而且值得注意的是，这一问题并非新问题，与之前我国职业教育领域的职业教育集团、产学合作、工学结合等推行过程中所面临的问题是同样的——企业参与的积极性不够。

那么，为什么会出现这种情形？

　　研读教育部的《意见》和人社部、财政部的《通知》，我们可以发现，从表面上看，这两个方案都比较全面地涉及到了职业教育发展的几大关键因素；在如何实施“现代学徒制”上，相关文件中也列出了详细的操作方案。

但是这两个方案存在的一个共同的缺陷是，他们都有意或无意回避了一个关键性问题：

“现代学徒制”是一种可以促进校企深度合作的手段，还是这种人才培养模式的实行需要校企深度合作作为前提？

　　笔者认为，我国职业教育近些年探索有效的人才培养模式的经验反复证明了这一个论点：

校企之间的深度合作是包括工学结合、产教融合等在内的现代人才培养模式施行所必须具备的前提性条件。

换言之，“现代学徒制”不是有利于解决企业参与问题的一种手段或措施，而是相反，“现代学徒制”的实施有赖于校企的深度合作。

　　事实上，对于我国职业教育来说，人才培养模式难以确立、人才培养质量难以得到改善，恰恰就是因为这一问题。

近十年来，我国职业教育的改革主要体现为在政府（主要是教育行政主管部门）主导下开展的职业院校的教育教学改革，几乎没有涉及到行业、企业领域。

在此过程中，人们逐渐意识到企业参与问题的重要性：

一方面，我国职业教育发展的最大瓶颈在于企业的参与不足。

由于行业、企业没有被有效纳入改革系统，导致职业教育改革只能在政府、学校之间进行，进而导致职业院校只能闭门造车，人才培养难以适应行业、企业的需要，也难以满足学生的就业与发展需要。

另一方面，职业院校脱离行业、企业办教育，不仅耗费大量资金在低水平的实训设施设备的重复建设上面，又不能有效利用企业资源，本质上也是一种巨大的资源浪费。

因此，有效推进企业深度参与职业教育成为近年来职业教育探索的重心。

　　另一方面，我们不得不承认，在校企如何深度合作这个关键性的问题上始终没有探索出一条有效的路子。

尽管这些年许多地方院校结合自身的实践，总结出来许多的所谓校企有效合作的模式，但实践表明，这些所谓模式至多只具有校本的意义，并不具备推广的条件。

至于许多在政府主导下的为数众多的由学校、企业组成的所谓职业教育集团，无论在管理上还是在人才培养的运作上，都面临着诸多的难题，导致这些职业教育集团名实不符。

此外，国内一些城市专门制定校企合作促进条例之类的政策，试图推进区域性企业深度参与职业教育的创新发展，但事实上效果也非常有限。

　　正是因为这一问题的长期存在，导致前些年职业教育集团、产学合作、工学结合等职业教育教学改革无法真正推行。

因此，这一问题是我国职业教育深层次改革无法回避或绕开的问题。

同理，在目前这种校企关系的状态下，“现代学徒制”能有所作为吗？

！

笔者认为，人才培养模式固然是职业教育改革发展中重要的一个环节，但是在缺乏必要的前提条件下，“现代学徒制”不可能落地、生根。

合乎逻辑的改革理路应该是，先解决企业参与职业教育的问题，再解决培育现代职业人才培养模式问题，而不是相反。

　　作为顶层设计，“现代学徒制”试点显然没有触及到我国职业教育的这一关键性难题。

因此，从这个意义上讲，“现代学徒制”的试点，作为职业教育的顶层设计是存在缺陷的。

这一设计看似“新”，但本质上仍是原来那种改革思维的延伸，其结果与之前的种种做法不会相差很远。

对于这一点，职业教育界应该有足够的警惕和清醒的认识。

　　需要说明的是，人社部、财政部的“新型学徒制”实施方案由于强调人才培养的主体是企业，因而有利于发挥企业的积极性、主动性，从而比教育部的方案更合理一些、更具有操作性，但是受制于目前的办学体制、管理体制，以及我国现阶段企业参与职业教育的实际状况，企业“新型学徒制”实施的范围有限，而且在实施过程中变形的可能性极大。

　　三、职业教育改革顶层设计的基本理路

　　笔者认为，当前我国职业教育的改革发展过于强调职业院校的主体地位，始终把企业作为“被合作者”，是企业“有限”参与职业教育的重要原因。

这是因为，在目前校企合作的框架底下，作为用人单位的企业除了被动地提供相关设施、场地外，很难真正介入到人才培养过程中去，同时除了将职校学生作为相对廉价劳动力的使用之外，也很难将企校合作与自身的短期利益或长远发展有机地结合起来。

在这种情况下，企业不可能与职业院校开展深度的合作，只能是职业教育的旁观者。

只是，长期以来人们对于政府主导下的职业院校改革的盲目迷信，而对这些问题没有给予足够的关注。

　　如前所述，作为顶层设计，其可行性取决于对改革所面临问题的认识与把握。

事实上，2014年颁布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》，在涉及我国职业教育改革所面临的众多复杂矛盾中，分清了什么是主要矛盾、什么事矛盾的主要方面，高屋建瓴地指出了我国职业教育所面临的核心问题。

同时，《决定》还提出了思路清晰的解决方案。

如在“激发职业教育办学活力”一条中就如何“引导支持社会力量兴办职业教育”、如何“健全企业参与制度”提出了一系列明确的做法。

尤其是“企业成为职业教育的重要办学主体”命题的提出，是从根本上解决我国企业参与职业教育问题的关键环节，也标志着我国政府在对职业教育办学体制改革问题的认识上实现了重大的突破。

因此，笔者认为，这一《决定》是一份非常值得重视的职业教育改革纲领性文件，是对此前职业教育改革效率低下反思与总结的结果，标志着高层对于我国职业教育发展规律的认识达到了一个新的高度，可以成为我国将来较长一个时期内职业教育改革的顶层设计。

　　国家相关部委应该遵循《决定》的思路，制定具体的实施意见，切实推动我国职业教育的改革与发展。

具体来说，先从办学体制改革入手，解决职业教育的办学主体问题，使得企业真正深度参与职业教育。

同时，辅之以管理体制改革、完善相关的配套制度。

在此基础之上，探索并逐渐建立起适应中国经济社会发展的技能型人才培养模式体系。

（一）职业教育办学体制改革

　　当前，从顶层设计的角度，逐步推开职业教育的办学体制改革，是职业教育改革的首要着力点。

李克强总理在2014年2月26日国务院常务会议上部署加快发展现代职业教育时指出：

“完全由政府主导的职业教育，很可能偏离社会需求。

”[⑧]这表明了中央高层对于我国现行职业教育改革与发展的模式所进行的深刻反思，对这种模式存在的弊端有着清醒的认识，并为我们明确了未来职业教育进一步深化改革的切入点，即改变以公办学校为主体、民办教育为补充的计划经济体制下的思维方式，在办学体制上实行开放办学、多元化办学，并使得企业逐渐成为职业教育的办学主体。

　　对此，《决定》也明确提出了改革的方向和思路：

“创新民办职业教育办学模式，积极支持各类办学主体通过独资、合资、合作等多种形式举办民办职业教育；探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。

探索公办和社会力量举办的职业院校相互委托管理和购买服务的机制。

”显然，当多元化办学体制形成后，企业作为职业教育重要的办学主体而不再是职业教育的“旁观者”时，自然会把职业教育发展与企业自身发展之间的天然纽带重新连接起来，从而从根本上解决企业发展与职业教育两张皮的问题，那么企业参与职业教育的动力问题也就迎刃而解了。

（二）职业教育管理体制改革

　　在社会主义市场经济体制下，企业作为职业教育办学主体，必然要求市场化的管理体系与这种办学体系相适应。

这是新的职业教育办学体制充满生机与活力，实现自我更新、自我完善的重要前提和保证。

因此，当下职业教育管理体制改革的核心是，改变长期以来的计划经济时代特征的政府—学校关系，认真借鉴职业教育发达国家的基本经验，明确政府尤其是教育行政主管部门的角色定位，对“应该管什么，不应该管什么；应该做什么，不应该做什么”有一个清醒的认识。

就企业成为办学主体的职业教育体系而言，政府必须减少对办学具体行为的干预与介入，实行“简政放权”，对于不合理的行为政府行政干预、介入过度的行为应该及时纠正。

　　（三）相关配套法规、制度的建立与完善

　　着眼于长远的体制性改革，需要国家和地方层面的相关法规与制度作为保障。

中央政府应抓住《职业教育法》、《民办教育法》修订的机遇，着力解决职业教育地位作用、办学体制、管理体制和经费保障等长期制约职业教育改革发展的关键问题，为依法治教、依法治校提供切实法律保障。

地方政府也应依据《职业教育法》制定或修订结合自身实际的地方《职业教育发展条例》，以法律法规建设促进职业教育制度建设，以制度建设推进职业教育改革。

　　在上述的系列改革实施后，我国未来的职业教育不再局限于单体的学校、企业，而是亦企亦校、亦校亦企，你中有我、我中有你。

在这种情境下，办学主体尤其是企业，在无需过多外力约束或激励之下，就会深度参与职业教育，自觉改进人才培养方式方法，工学结合人才培养的问题就会得到根本性的真正解决。

当然,这一改革不会起到立竿见影的效果,而是需要一个较长的过程。

这对于一些过于急功近利的改革者来说必定是一个考验。

但是,教育发达国家和我国职业教育改革实践两方面的经验与教训表明，坚持这一改革方向无疑是必要的。