推进城乡统筹发展破解三农难题研究.docx

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推进城乡统筹发展破解三农难题研究

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省科技顾问团2008年

系列研究报告之四

推进城乡统筹发展，破解“三农”难题研究

213

四川省科技顾问团办公室编

二○○八年八月

推进城乡统筹发展，破解“三农”难题研究

《专题研究报告》213期

反馈意见：

回函请寄：

成都市人民南路四段11号七楼省科技顾问团办公室

邮政编码：

610041

E-mail:

scskjgwt@

编者按：

为全面贯彻落实科学发展观，促进我省经济的快速发展。

按照省委九届四次全会提出的“加快发展、科学发展、又好又快发展”全省工作的总体取向，着力打造“一枢纽、三中心、四基地”发展格局的要求，2008年，省科技顾问团组织专家，针对我省经济、科技、社会发展中重大问题进行了六个方面的的研究。

目前各课题研究工作已基本完成，现将各课题研究报告陆续付印，供领导和有关部门参考。

本期付印的报告是：

《推进城乡统筹发展，破解“三农”难题研究》。

推进城乡统筹发展，破解“三农”难题研究

由于长期以来城乡分割的体制性障碍，政府在解决“三农”问题时，不管是“制度”设计还是政策制定，都主要从农业内部寻找破解的对策。

我省尽管在农民增收、农业发展方面取得了显著进展，但城乡“二元结构”特征仍没有实质性的突破，城乡差距还在不断拉大。

据统计，我省2006年城乡居民收入差距由2005年的2.99∶1扩大为3.1∶1；全社会消费品零售总额中，占总人口2/3以上的农民的消费份额仅为1/3。

农村居民恩格尔系数为50.8%，比城镇居民高13.1个百分点。

全省农民只享有20%左右的医疗卫生资源，“看病难、看病贵”的问题比较突出；等等。

近年来，按照中央要求，我省把推进统筹城乡综合配套改革、促进城乡协调发展作为破解城乡二元结构的重大举措，在抓好成都市城乡统筹综合配套改革试验区的同时，重点抓了德阳、自贡、广元3个省级试点市和19个试点县（市、区）的城乡统筹综合配套改革试点，初步形成了以点带面、重点突破的试点工作格局，取得了明显成效，但在试点中也发现了一些亟待解决的问题。

为此，省科技顾问团于2008年初开始，先后组织专家到成都市、自贡市等地调研，通过调查研究和对了解的情况进行分析，提出了以下建议，供省委、省政府及省级有关部门参考。

一、试点工作中面临的主要问题

（一）思想解放难

在由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程中，有许多改革是从基层的探索和突破开始的。

在试点中，各级政府虽然也都反复强调要鼓励探索、支持创新、宽容失败，但在具体实践中，思想顾虑仍然还比较多，破旧立新仍相当困难。

例如，农村土地产权制度改革和农民对土地的权利问题、农民的宅基地问题等，尽管已成为城乡人口流动和土地资源优化配置的严重制约，但仍然难已放开。

（二）体制、机制突破难

要改革创新，就要对现行的一些制约发展的政策进行调整。

而现行政策是依据国家相关的法律、法规制定的。

如“土地制度”、“城乡户籍制度”、“农村金融”等管理体制要突破，必须在体制上自上而下地改，或者要授予特殊政策。

改革就要涉及到调整部门的管理权限和打破现有的利益格局，所以，一些行业主管部门的积极性不是很高。

尽管成都市在行政机构设置、职能分工等的改革方面取得了突破性进展，但在对上联系方面，仍然要维持现有体制。

试点工作推进难度仍很大。

在经济资源分配的机制上，市场仍然让位于行政权利，市场经营主体的作用发挥有限。

（三）综合配套难

统筹城乡综合配套改革是牵一发而动全身的综合性改革。

如户籍制度改革就牵涉到相关的就业、就医、就学、安居、社保等一系列制度的改革；推进农业产业化就要研究土地、人力、技术、资金等生产要素在城乡间互动的激励机制和政府公共产品投入的引导机制；推进规划统筹就需要研究经济发展、城乡建设和土地利用规划的有机衔接问题。

但由于部门分割和利益博弈，要设计出一个多方满意的方案和推进试点工作进展的难度都很大。

（四）资金筹措难

要形成城乡经济社会统筹发展的新格局，建立“以城带乡、以工促农”的机制，都需要一定的经济实力作支撑，尤其是财政的二次分配向农民、农业和农村倾斜，以体现公平和公正原则，分配遇到的阻力和困难很大，许多地方财政的投入主要还是工业和城市建设。

民间资本的发育不足，对农村经济的促进作用仍有限。

我省经济发展水平偏低，特别是县域经济还不够壮大，城市带动能力不够强，要实现改革试点的重点突破难度较大，作为经济不发达地区的城乡统筹，财力不足使许多好的愿望难以实施。

农村、农业的资金投入不足，直接影响到人才的流向，使农村劳动力素质相对下降，新农村建设需要的人力资源缺乏，增加了“三农”问题解决的难度。

二、成都市推进城乡统筹综合配套改革和发展的主要经验

成都市自2003年即开始实施城乡统筹、“四位一体”科学发展的城乡一体化发展战略。

以科学规划为基础，以市场化改革为动力，以“三个集中”为基本方法，以规范化服务型政府建设和基层民主建设为保障，努力形成城乡经济社会一体化发展的新格局，成效明显。

其基本经验有：

（一）实施以“三个集中”为核心的城乡一体化发展战略

推进工业向集中发展园区集中，加快实现新型工业化；推进土地向规模经营集中，加快实现农业产业化；梯次引导农民向城镇集中，加快实现新型城镇化。

大力开展了农业产业化经营、农村发展环境建设、农村扶贫开发“三大工程”。

（二）推进公共服务体制机制改革，着力构建统筹城乡发展的体制机制

率先在全国提出“实行一元化户籍制度”；建立了城乡一体的劳动力市场；基本实现了城乡社会保险制度全覆盖；促进城乡教育均衡发展；形成了农村公共卫生应急指挥、疾病预防控制等体系，全面实施乡镇（村）卫生院（站）标准化建设；推进科技、文化事业改革，推动了城市文明向农村辐射。

（三）推进投、融资体制改革，规范和完善市场化配置资源机制

取消市场准入限制，让一切投资主体都平等享受国民待遇，清理、规范投资领域的行政法规和收费，政府由事前监管转变为加强事中、事后监管和服务，规范政府投资行为，发挥政府投资的引导作用。

市和区县两级成立现代农业投资公司和小城镇投资公司，组建农业担保公司，搭建现代农业投融资平台。

开展村镇银行试点和农村信用社改革，促进完善农村金融服务体系。

（四）推进政府社会管理和公共服务方式改革，建设规范化服务型政府

推进政府管理方式改革，切实解决政府管理上存在的缺位、越位和不到位问题；创新政府服务方式，从市到村初步形成了比较规范的政府服务体系和运行机制；建立了民主决策、政务公开、群众评价的人民群众参与的监督机制，促进了政府依法、高效行政；加强基层民主政治建设，促进基层民主管理，探索干部的公推差额直选办法。

（五）多渠道促进城乡非农产业发展，扩大城乡就业和加快农民向市民转变

成都市将扩大农民就业作为推进城市化和工业化是否成功的重要标志之一，积极采取多种措施，鼓励通过劳务输出、兴办乡镇中小企业和劳动密集型企业、工业集中园区等方式，帮助农民就近就业、居家就业和在城镇灵活就业，增加个人和家庭收入。

三、四川推进城乡统筹发展配套改革的重点

城乡统筹发展制度变革的核心是使城市和农村的公民获得资源的机会平等权利；改革的关键在于实现各种生产要素的充分流动和公共资源的平等供给；最终目的是城乡居民拥有平等享受改革成果的权利，缩小收入和福利差距，实现共同富裕，从而破解“三农”难题。

（一）改革城乡户籍、劳动就业和社会保障制度

1．改革城乡分割的二元户籍管理制度，实施城乡一体化的居民登记和管理制度

改革户籍管理制度，不是简单的户口类别的转变，而是要取消依附于户籍制度上的经济社会功能，实行按居住地登记为基本形式的城乡统一的新型户籍制度，从而消除以户口为依据的城乡分割的福利制度，建立和完善以居住证管理为核心、以居住地登记户口为基本形式、以合法固定住所或稳定职业为准入条件、城乡统一的户籍管理制度。

同时，逐步打破户籍管理上的区域限制，探索在全省市州之间、城乡之间合理有序流动的管理政策。

2．建立城乡一体的劳动力职业技能培训和服务体系

在乡村九年义务教育普及和实行“两免一补”政策的基础上，推行职业教育的助学金制度，地方政府根据财力再进行助学补助，以达到全免费的水平。

实行全面的农民免费职业培训制度。

通过提高农村劳动力素质，逐步缩小城乡人力资源的质量差距，适应劳动力市场由单纯的体力型向专业型、技术技能型的转变要求，提升农村劳动力的就业能力和工资水平。

3．变革传统的二元就业制度，构建城乡统一的劳动力市场

进一步完善和规范政府对劳动力市场建设的规划，实行城乡统一的就业、失业登记制度。

深化劳动就业制度的改革，清理和取消不利于农村劳动力进城就业的政策和法规，完善有关法规法律，保障农村劳动力的合法权益。

加强劳动就业社会服务体系的建设，建立劳动信息网，加快城乡劳动力就业的步伐，发挥劳动力市场在调配劳动力资源的作用。

逐步建立城乡劳动力自由流动、自主择业、平等就业的新型就业制度和统一的劳动力市场。

实行城乡就业政策、失业登记、劳动力市场、就业服务和劳动用工的统一管理，尽快实现城乡户籍制度、就业制度、社会保障制度的统一和对接，确保农民在身份转变后能够真正享受到同等的市民待遇。

4．构建包括基本养老保险、医疗保险和最低生活保障在内的农村社会保障制度

建立城乡统筹的最低生活保障、灾害救济、社会优抚、医疗、养老保障和社会福利的多层次城乡社会保障体系。

实现社会保障能够在区域之间、城乡之间进行转换，消除妨碍社保账户流动的行政区域壁垒，逐步建立城乡一体的社会保障制度。

当前重点是要积极推行农村最低生活保障制度，提高农村最低生活保障的标准；全面实施新型农村合作医疗制度，努力扩大覆盖面。

以乡为单位普遍建立公益性的农村社区福利院；根据各地的条件建立、健全农村社会养老制度，做到全社会的老有所养。

（二）深化农村土地制度改革，建立兼顾国家和农民利益的和谐城乡土地制度

1．改革政府的土地征用制度

明确界定土地征用的“公共利益”范围，除公益性质土地征用外，政府逐步退出非“公共利益”土地市场交易主体地位，转向公平交易规则制订者和交易双方利益维护者的角色。

建立土地流通市场的土地增值收益农民、集体和国家三者合理分配机制，保证国家和集体获取的土地溢价收入主要用于当地农村建设和农民社会保障。

在现行的土地征用制度下，切实提高对失地农民的土地经济补偿标准，进行免费技能培训和职业介绍，为有关人员办理城镇基本养老保险。

2．稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，完善土地流转机制

通过农村土地使用权入股、出租的途径，使农民从承包土地取得土地所有权流转的收益。

健全土地承包经营权流转市场规则，保障农民的利益和避免通货膨胀风险。

通过农业产业化方式，逐步推进集约化经营，在有条件的地方发展适度规模经营。

3．力求在农村居民宅基地的财产化上实现政策突破

要实现统筹城乡土地制度，重点是解决农村集体土地产权的市场化、资本化和财产化问题。

突破点是农户宅基地的财产权和流转的实现，从而使农民获得应有的公民权利和平等的土地市场交易的产权地位。

积极探索放活农村宅基地使用权的不同形式。

实行集中居住的农民应当无偿获得合理的住房面积和质量条件；放弃宅基地的入户城镇的农村居民应按面积和地价给予财产权的经济补偿，并拥有在城镇取得廉租房和经济适用房的资格权利。

（三）统筹城乡公共服务体系建设，促进城乡社会事业协调发展

1．统筹城乡医疗卫生事业发展，加大农村义务教育管理体制改革的力度

加大农村公共卫生投入力度，改善乡村卫生医疗条件，增加公共财政对乡村卫生院的支持。

逐步完善以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，发展多种形式的农民互助合作医疗机制。

进一步明确各级政府对发展农村义务教育的责任，巩固义务教育和基本职业技能教育经费保障机制。

实行农民工子女的居住地安排“两免一补”义务教育的政府责任制度。

2．统筹城乡社区和基础设施建设，促进城乡建设一体化

加快农村公路建设和改造，积极进行农网改造和城网改造，优化城乡电网结构，加强以饮水安全、农业灌溉、防洪等为重点的水利建设。

按照城乡协调发展的要求，把城乡的居民社区、基础设施和生态环境作为一个整体进行规划和建设，加快建设中心村和农村新社区，加强农村基础设施和生态环境建设，形成城乡一体化的生产环境、人居环境和生态环境。

（四）深化农村金融体制改革，提升农村金融服务水平

1．建立以政策性金融机构、农村信用社为主体，商业性金融机构、民间金融辅助配合的多元化金融体系

确保农村融资渠道畅通，扩大农业农村投入来源。

鼓励支持农业小额信贷机构，建立和推广“村镇银行”，赋予非政府小额信贷合作机构的合法地位，充分发挥小额金融的作用。

推进农村金融体制改革与创新。

明确县域内金融机构信贷资金投入“三农”的比例，推进农村信用社改革，逐步建立以县为单位的农村合作银行或农村商业银行；在试点市扩大建立村镇银行、全资贷款子公司、农村资金互助社试点。

2．积极推行产业扶持工程，着力解决农民和农村中小乡镇企业贷款难问题

通过政策措施，降低“三农”贷款门槛。

探索农户以土地承包权、宅基地使用权、林权等作为抵押品到银行贷款的办法。

通过政府建立农村发展风险基金，对风险小的传统养殖、种植生产实行社区信用推荐的无抵押小额贷款运作。

3．积极探索农业保险体制改革，建立适应市场经济发展的政策性、合作性和互助性保险体系

在全省统筹城乡试点市县，可全面铺开政策性农业保险试点工作。

建立省级财政的农业风险基金，依托政策性保险公司，扩大农业生产的保险范围和覆盖面。

（五）发展现代农业，建立城乡统筹发展的产业基础

1．大力扶持农业产业化龙头企业，促进农村就业与增收

大力发展现代农业，加强农业基础设施建设，推广农业科技成果，推进农业产业化经营。

着力培育龙头企业和产业集群，做大做强一批竞争力和带动力强的龙头企业；扶持农民专业合作组织，提高农业集约化、规模化和现代化水平。

2．建立健全农产品市场流通体系，畅通农产品流通渠道

以规范化管理、规模化经营和标准化服务为核心，加快农产品批发市场的培育与发展，重点建设和发展一批跨区域、辐射力强的各具特色的产区农产品专业批发市场。

发展农产品零售市场，加快构建农产品现代流通方式。

3．规范农业生产资料市场发展，构建竞争有序、方便快捷的农用生产资料流通市场

加快推进国有及供销合作社农资流通的现代企业制度改革，发挥农资流通主渠道作用。

积极发展农资连锁经营，构建辐射能力强，网络覆盖面广的新型农资经营体系。

建立健全农资价格监控机制，严格种子、农药、化肥、农机具等产品经营的市场准入制度；完善农资市场监督体系，严厉打击制售假冒劣质农资产品等坑农行为，为保护农民利益提供制度保障。

4．统筹城乡科技发展行动，切实推进科技创新要素向农村、农业流动

强化农业科技支撑，推进新品种、新技术的应用，提高农业综合生产能力；建立农业科技示范园区带农户、科技企业带农业工人、科技合作社带专业户等农业组织化的模式。

配合新农村建设，向农村推广各种生产、生活的新技术，新模式。

四、当前推进统筹城乡发展的对策措施

（一）以宅基地财产权明晰为突破口，实施城乡土地综合整理和配置机制，优化土地结构和布局

支持试点市县实行城乡建设用地增减挂钩办法，在保证农村耕地面积不减少的前提下，以乡村集体建设用地减少部分（农民住宅土地为主）指标充实城市国有建设用地指标，以满足人口、产业城镇化的用地需求，减少农村人口大量外迁的土地资源闲置浪费，使宅基地成为农民新的财产性收入来源，使农民拥有与市民相同的发展机会和条件。

（二）加快步伐、加大力度发展和壮大县域经济，努力缩小城乡差距，为农村实现全面小康社会提供条件

以县城为核心的县域经济是联系城乡经济、实现经济要素交流的关键。

建议以县域经济和社会发展为中心，抓好城乡统筹工作。

大力发展以特色农产品和农产品加工业为主的民营经济，着力打造具有竞争优势的区域特色经济，增强县域经济竞争力；加强城镇基础设施和公用事业建设，强化小城镇的产业聚集和人口吸纳功能。

（三）进一步调整国民收入分配结构，建立财政资金“三农”投入稳定增长机制

通过预算制度法律规定，逐年提高省、县财政一般预算内“三农”支出占财政总支出的比重；借鉴成都市成立农业投资公司的经验，采取市场化手段配置资源，引导和聚集社会资金向农业和农村流动，集中力量办好产业、发展项目。

要通过城乡统筹的发展规划和财政体制的改革，改变二次分配过分向城市倾斜的基本预算格局，强化对农村的弱势产业扶持和公共产品供给，扩大农村居民的社会福利覆盖面和合理提高标准。

发挥财政资金投入和税收的引导效用，促进民间资本向农村的投入，增加农村社会财富创造和积累。

（四）由城乡充分就业入手，拓宽农村富余劳动力转移渠道，实现城乡劳动就业结合和缩小收入差距

着力抓好农民工的系统化培训，提高农民工素质，实施劳务品牌战略；努力拓展劳务市场，提高劳务开发组织化程度。

放宽户籍制度及其配套福利制度。

首先由县城一级开始，根据就业收入的家庭经济实力，实现人口城市化的梯次转移。

通过城乡统筹使城乡间的歧视性政策和制度安排消除，使农民可以享受养老、医疗等社会基本保险，农民可以根据意愿自由迁徙到城镇并享有参与有关社会公共事务的权利。

（五）充分利用地震灾后恢复重建的机遇，统筹城乡经济社会发展规划，实现政策创新和大胆突破

“5.12”汶川特大地震对四川经济社会发展产生了很大影响，造成巨大的人员和财产损失。

但如果把握得好，能够促进四川推进城乡统筹发展和改革的步伐。

要充分利用受灾地区恢复、重建的机遇，合理、科学规划城镇和居民点建设，组织受灾农村居民恢复生产和向城镇转移；优化产业结构和布局，调整劳动就业结构。

充分利用对口支援的有利条件，加强当地农村基础设施建设和新农村的其他建设。

成都、德阳和广元既是重灾区，又是国家和我省三个城乡统筹综合配套改革试点市，要抓住试点和中央有关灾后重建的特殊政策机遇，在制度、政策改革方面大胆突破。

（六）因地制宜，分类指导城乡统筹的开展

由于我省自然、经济、社会条件差异性大，区域发展很不平衡，在推进城乡统筹协调发展时一定要更加注重因地制宜，分类指导。

成都市在统筹城乡方面取得的经验，其他地方可结合实际，不可能完全照搬。

如成都市财政支付能力为全省之冠，实施惠民政策有强大的政府财力作支撑；加上资源环境条件优越，又便于居民点集中，置换土地后可有效利用于区域内的城市、工业建设；城镇、产业发展基础好，农民非农就业和就近就业的条件得天独厚，容易形成城乡结合的就业方式。

其他经济发展相对滞后的市、县就必须因地制宜，探索符合自己特色和条件的城乡统筹发展道路，来破解“三农”难题。

对成都国家级试验区，要在体制和机制的突破上，通过试点总结出经验，形成有利于统筹城乡协调发展的制度安排和政策体系；对于3个省级试点市，要在城乡统一规划、户籍制度等有利于消除城乡二元结构的管理模式上，通过试点总结经验，形成有利于推进城乡一体化的管理办法；19个市级试点县，要把试点的重心放在通过发展现代农业，充分就业，壮大县域经济，提高城市带动能力上取得突破。

课题组成员名单

课题组组长：

李跃建省科技顾问团顾问、省农科院院长、研究员

课题组成员：

郭正模省科技顾问团顾问、省社科院经济所所长、研究员

杜受祜省科技顾问团顾问、省社科院研究员

朱永清省科技顾问团兼职秘书、省农科院合作处副处长

段诚中省科技顾问团顾问、省畜科院研究员

李红霓省科技顾问团办公室副研究员

郝莉省科技顾问团办公室副主任、高级工程师

执笔：

郭正模、朱永清