建立我国环境保护经济激励机制的理论探讨.docx

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建立我国环境保护经济激励机制的理论探讨

建立我国环境保护经济激励机制的理论探讨

　　摘要：

建立环境保护经济激励机制是资源节约型、环境友好型社会的客观要求，针对目前我国环境污染严重和经济激励机制缺失的现状，从理论上探讨我国建立环境保护经济激励机制的原则、条件和机制选择很有必要。

　　关键词：

环境保护激励机制控制污染

　　一、问题的提出

　　按照“十五”计划，到2005年，各主要污染物的排放总量--包括二氧化硫排放总量、工业废水排放量、生活污水排放量--应该比2000年的排放总量减少10%，城市污水处理率应达到45%。

重点城市空气质量应该比2000年显著好转，基本达到二级（居住区）标准，近海水质明显好转，荒漠化、水土流失等得到遏制。

然而2006年6月6日发布的《2005年中国环境状况公报》显示，虽然2005年度全国环境质量基本稳定，但与“十五”计划的要求相比，我国的环境和生态变化仍然呈现“点上治理、面上破坏”，面上的总量控制目标的完成情况和完成能力都不尽人意，而且与“九五”期间相比，“十五”期间环境恢复的势头出现了停滞现象。

　　在我国现行的税费制度中，与环境保护直接相关的只有排污费。

目前征收排污费的项目有水、气、固体废物、噪声、发射性废物等五大类113项。

纵向来看，排污费的征收呈逐年增长趋势，近几年增长的幅度还比较大，2005年全国排污费征收总额为123.2亿元，比2004年增长30.8%，但总体来看，排污费在税收收入的比重还很小，2005年仅占0.399%。

与环境保护有关的税种大致有7种，它们是：

资源税、消费税、城市维护建设税和耕地占用税、城镇土地使用税、车船使用税、固定资产投资方向调节税（现已暂停征收）。

但这些税种在设计之初并没有赋予其环境保护功能。

例如，资源税的征收范围仅限于矿产品和盐，纳税人具体适用的税额主要取决于资源的开采条件，而与该资源开采造成的环境影响无关；又如新调整的消费税中尽管有9种产品的消费均直接影响了环境状况，但相关税率（税额）的确定大多没有考虑产品消费所产生的环境成本。

　　由此看来，一方面我国环境污染的现状不容乐观,另一方面我国环境保护的经济激励机制十分薄弱，不能发挥其在市场经济中对环境保护的作用，而环境已经成为制约我国资源节约型环境友好型社会建设的瓶颈，建立环境保护的经济激励机制迫在眉睫。

所谓环境保护的经济激励机制是指通过影响逃避控制污染的成本使得污染者能够自行选择污染量。

其核心思想就是通过提高逃避控制污染的成本，使得生产者能够自行找到使控制污染花销最小的策略。

通过这种办法，生产者就有了私人激励去提供社会最优的污染控制水平。

本文将就建立我国环境保护的经济激励机制作一些理论上的探讨。

　　二、我国建立环境保护经济激励机制应遵循的原则

　　1.效果原则

　　一种激励机制的好坏取决于它是否能够达到监管者所希望达到的控制污染的目的。

通常监管者的目标有两种：

一是把污染控制在一个给定的水平以下；二是保持污染控制成本的稳定性。

监管者目标不同，所使用的激励机制也就相应地有所不同。

监管者应根据自己的目标来选择相应的激励机制。

目前我国对环境污染监管的当务之急是污染控制，在此基础上应加强污染控制成本管理。

　　2.效率原则

　　在环境保护的经济激励机制中，效率意味着监管者可以以尽可能低的成本换取自己控制污染的目标。

理论上各种经济激励机制的效率是相当的，但实践中，由于污染的来源和性质不同，技术水平不同，监管者自身能力的限制，资金的匮乏，监督和强制执行污染控制在制度和监管资源上的限制等因素，使得各种经济激励机制的效率不仅不同，而且即使是同一激励机制在不同国家、地区的效率也完全不同。

因此效率与否的关键在于监控和强制执行所耗费的成本上。

要建立有效的经济激励机制，应根据我国目前的经济发展状况、技术水平和监管能力来选择最有效率的激励机制。

　　3.公平原则

　　首先，经济激励机制会影响成本和收益在社会成员之间的分配。

这种分配上的影响使同辈人之间，上代人和下代人之间产生了公平的问题。

对此监管者应坚持“污染者交费”原则，使生产者支付控制污染的成本，也就是缴纳排污或者是对于受到它污染的受害者的补偿；其次，激励机制给生产者的负担是利润的下降和在行业范围内竞争力下降。

这不仅体现在一国范围内，也体现在国际范围内。

如果一种税费提高了成本以至于生产者在国内和国际市场上丧失竞争力，利润下降，那么一些生产者就会退出该行业或转移到别国去生产了。

这就要求监管者在激励机制的制定上实行“国民待遇”原则，将这种不公平的负面影响降低到最低；最后，公平还涉及到加在消费者、行业和工人身上的负担。

一种激励机制的成本可以通过提高价格从生产者身上转嫁到消费者身上，或通过压低原材料价格转嫁到供应商身上。

而生产者转嫁成本负担的难易程度取决于产品市场、劳动力市场和原材料市场上的竞争状况。

这些市场上的竞争越激烈，成本转嫁能力就越小。

因此社会主义市场经济体制完善的程度是公平原则的重要保障。

　　4.适应性原则

　　一种好的经济激励机制一定要能适应市场、技术、知识、社会、政治和环境条件方面的变化。

由于达到社会最优目标存在很大困难，所以一种激励机制必须能够很好地适应各种不同的应用方式。

这就要求监管者提高行政效率，能及时、快速地根据排污量的变化来改变一种激励机制，如果一种激励机制的改变需要通过若干行政层级的审批，那么这种改变就缺乏效率；同时，适应性还要求一种经济激励机制能跟得上通货膨胀的步伐，任何一种不变的经济激励机制会很快失去减少污染和增加预算收入的作用。

因此，要建立一套经过通胀指数调整的经济激励机制，使之能随着经济的波动自动调节对污染的控制水平。

　　三、我国环境保护经济激励机制建立的条件

　　要使经济激励机制有效地运用于环境保护，必须具备一些条件，包括：

恰当的信息和监管能力、完善的法律制度和竞争性市场。

如果不具备这些条件，经济激励机制的建立无异与空中楼阁，就会变得毫无意义。

　　1.法律制度

　　经济激励机制的有效运用，需要有法律制度的有力保障。

第一，要明确界定产权，并提供给政府采用激励机制的法定权威，同时还要明确在制度运行过程中谁拥有司法权。

不完整的产权或相互冲突的产权不能使经济激励机制有效地运行，有效的产权制度要求产权的拥有者可以转让这种权利，控制它名下的资产，并对处理这些资产享有一切收益承担一切成本。

第二，要完善对监管者监管的法律制度，使监管者的职位升降与其政绩挂钩，对于监管不善的行为应承担相应的成本，从而使监管者能够积极地采用恰当的经济激励措施，也有激励去有效地控制污染。

　　2.信息和监管能力

　　有效运用经济激励机制需要了解大量相关的信息，包括有关各种激励机制的成本和收益状况的信息，知道谁是受益者，谁是受损者；允许监管者和生产者在污染控制和生产过程之间评估潜在的替代可能性，等等。

如果监管者不知道这些信息，生产者就可以利用这种信息不对称来为自己牟利。

当监管者无法监督生产者行为的时候，道德风险就会产生；而当监管者无法把控制污染成本较低的生产者和控制污染成本较高的生产者区分开来时，逆向选择就会产生。

此外，这些信息还必须收集起来并传播给社会，使企业和个人了解、认知并能应用环境保护的经济激励机制。

与此同时，监管者要想达到社会最优的污染控制水平必须具备一定的监管能力。

由于存在不完全市场、外部性、非排他性、非竞争消费、非凸性和不对称信息等市场失灵，生产者为了实现利润最大化目标，不可能自觉地控制污染，这就需要有监管者进行监管，而如果监管者的监管水平有限，对生产者的污染行为不能有效地加以控制，这种经济激励机制就是低效甚至是无效的。

　　3.竞争性市场

　　经济学家证明，当竞争是经济的主流时，经济激励制度往往更有效率。

如果没有竞争性市场存在，有些经济激励机制本身的建立就存在困难，就更不用说发挥作用了。

因此，进一步完善社会主义市场经济体制，积极推进信贷市场、债权债务市场、保险市场等金融市场的市场化水平有助于经济激励机制的高效。

　　四、我国环境保护的经济激励机制

　　环境保护是理论界讨论的热点，许多人都提出改革消费税、资源税等税收制度，这本身并没有错，因为税收制度对生产者具有经济激励作用，但环境保护的激励机制仅仅限于税收制度的改革是远远不够的，必须建立一整套行之有效的激励机制让生产者自觉地把污染控制在社会可接受的范围内，才能达到控制污染、保护环境的最终目标。

这些经济激励机制包括：

价格配给、责任制和数量配给。

所谓价格配给是指通过对生产者行为进行缴费、收税或补贴的方式提高逃避控制污染的成本。

所谓数量配给就是由监管部门给污染企业发放“可交易的污染许可证”，控制污染的成本比较低的企业会愿意把它们多余的许可证卖给控制污染的成本比较高的企业。

所谓责任制就是规定一个社会可接受的行为基准，如果生产者超过了这个基准，它将必须对此负责。

　　1.价格配给

　　价格配给包括征收排污税、环境浓度税、产品税和补贴。

排污税就是对于向空气、水和土壤排污以及产生噪音的行为所进行的收费。

排污税的设计思路是让污染者至少为它们对环境造成的污染负担一部分成本，通过这样的方式来减少污染或改善污染物的质量。

排污税使得生产者有激励开发和采用更先进的污染控制技术，来减少它们所必须缴纳的费用。

这种方法通常用于对水污染、废弃物污染和噪声污染的控制。

环境浓度税是在当监管者不能有效获取排污税的必要信息时所设计的一种税种，监管者先设计出一种基于地区某种污染物总体环境浓度，如果生产者的排污量超过了总体环境浓度，那么它就要受到惩罚；反之如果生产者的排污量低于总体环境浓度，那么它可以得到奖励。

环境浓度税的最大优点是监管者不必一直监督污染的排放情况，使监管变得容易，因此环境浓度税是排污税的有效补充。

现实生活中还有一些产品或原材料在被应用于生产过程中，这些产品或原材料或它们的包装物被抛弃处理时，会对环境产生污染，对人类健康产生威胁，这于这样的产品和原材料监管者可以选择征收产品税，即通过对那些引起污染问题的产出和投入直接征税，来间接影响生产者的行为。

例如对电池、肥料、杀虫剂、塑料袋等等。

此外，还可以通过拨款、贷款和税金减免等补贴形式来激励生产者进行污染控制，或者通过给予生产者补偿来减少监管所带来的经济影响。

　　2.责任制

　　责任制是通过设立一种激励使得生产者遵守规定、技术约束或按可接受的行为方式生产。

具体手段包括：

罚款、押金退还制度和债券。

其中罚款是责任制最重要的形式。

罚款相对排污税和环境浓度税的优势在于：

第一，需要的信息更少。

罚款只需要站在受污染者的角度监督，掌握总的环境污染水平的数据，而不必详细了解每个生产者实际的污染控制水平的具体信息。

第二，预算是平衡的，不需要财政方面提供额外的资助。

排污税收取的费用超过了生产者所造成的损害，从而降低了社会福利；补贴的支付则超过收益量，也造成了浪费。

押金退还制度规定，潜在污染性产品的购买者要预先支付一笔额外的费用，当它们把污染性产品或其包装物送回到回收中心再利用或处理的时候，再把这笔额外的费用退还给它们。

世界上许多国家都采用押金退还制度来处理饮料瓶，丹麦、芬兰、挪威和瑞典已开始研究如何把这种制度应用于其他污染的治理，如汞和镉含量很高的电池的处理。

这种制度鼓励人们回收废物，如果有人把废物随便丢弃，那么别的人就会有激励去把它们捡回来上交。

同时，实行押金退还制度还能刺激安全废弃物市场的出现。

因此，从经济的观点看，押金退还制度是有效率的。

它为环保行为提供了经济利益，并为破坏环境的行为增加了成本。

从监管的角度看，押金退还制度也是有效率的。

绩效债券是一种直接促使生产者采用社会所希望的方式进行生产的激励机制。

在绩效债券制度下，生产者在生产开始之前预先缴纳一笔债券基金，如果它的行为导致了环境污染或它的污染超过了标准，那么它的这笔债券基金就会被没收。

这种制度提高了逃避污染控制的成本，其应用没有罚款那么普遍，但在采矿业取得了明显的效果。

　　3.数量配给

　　Cricker（1966）和Dales（1968）通过交易许可证提出了数量配给的概念。

可交易污染许可证的方案是在一个地区事先确定排污或排污浓度的总体水平，污染许可证的发放量等于这个总体水平。

污染许可证可以在生产者之间相互买卖交易。

也就是说，那些把污染水平控制在许可范围以下的生产者可以出售它们多余的污染许可证，也可以用多余的许可证来弥补工厂的其他部分的污染。

它的主要特征是把污染控制策略的设计和定位从监管者转向生产者，减少了污染降低的边际成本。

交易许可证的有效运转必须满足以下几个条件：

一是许可证数量是有限而且可以确定的，以便可以准确计算许可证的价值；二是许可证应该是自由交易的，对交易范围的限制要少，以便保证那些需要许可证的生产者能够买到；三是许可证必须可以被保存，以便在交易不旺期间仍可供使用；四是许可证的交易成本不能太高，否则许可证不能自由而有效率的流通；五是违反许可进行排污所受到的惩罚，必须超过购买许可证的成本，以便激励生产者遵守市场游戏规则；六是必须允许生产者通过出售许可证获取利润。

由于交易许可证的实施在技术、财务和法律上的要求较高，因此使其在现实中的应用受到阻碍。

　　目前我国正处于社会主义市场经济不断完善的过程之中,首先应加快市场经济体制改革，减少市场失灵；健全环境保护的法律制度，使经济激励机制有法可依；完善监管体制，使经济激励机制行之有效。

在此基础之上，建立完善的环境保护经济激励机制，针对不同性质的污染行为采用不同的激励机制，从而最大范围、最大限度地控制污染和保护环境。

　　注：

本文为湖南省社会科学基金项目《湖南省循环经济发展的财政政策研究》（批准号05JD20）□